§ 2. Конституция рф- источник аграрного права

Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года открыло новый этап в развитии российского, в том числе и аграрного, законодательства.

Конституция составляет фундамент для формирования и развития аграрного права, регулирует в общей форме в качестве Основного закона государства и гражданского общества аграрные отношения, определяет параметры единой рыночной экономики, функционирующей на основе принципов свободного перемещения товаров, расширяет сферу публично-правового режима предпринимательской деятельности, поощряет, защищает и охраняет различные формы предпринимательской деятельности участников хозяйственного оборота. Для этого используются различные правовые средства государственного воздействия на экономику в форме лицензирования, государственной регистрации, налоговых льгот и субсидий, контроля над ценами, доходами, валютным курсом, процентными ставками.

Конституционно-правовые нормы являются непосредственно действующими правовыми нормами. Ранее некоторые ученые отрицали возможность непосредственного регулирования конституционными нормами общественных отношений. Но это мнение не нашло поддержки в юридической литературе и было подвергнуто критике еще в 60-е гг., а после принятия Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. было отвергнуто большинством специалистов, занимавшихся исследованием вопроса о месте конституционных норм в механизме правового регулирования общественных отношений.

Еще в те годы, когда тенденция превращения Конституции в акт прямого действия только обозначилась, ученые пытались выявить специфику реализации конституционных положений в нормах и принципах отраслей права. Было признано, что если принципы и нормы права Конституции не конкретизируются в иных отраслях права, они действуют непосредственно. Конституционные установления действуют непосредственно и тогда, когда в действующем законодательстве еще не отменены (не изменены) нормы, противоречащие конституционным нормам и принципам.

Конституция всецело опирается на концепцию о регулятивном характере конституционных положений как норм непосредственного действия. Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ ( ч. 1 ст. 15 Конституции РФ). Это конституционное положение гарантирует права и свободы граждан от возможного нарушения и ограничения текущим законодательством, ведомственными инструкциями, иными подзаконными нормативными правовыми актами.

Положение о прямом действии конституционных норм нашло подтверждение в постановлении Пленума Верховного Суда РФ № 8 от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»³ За судами общей юрисдикции согласно ч.2 ст. 120 Конституции РФ закреплена функция оценки законов и иных нормативных правовых актов с точки зрения их соответствия Конституции РФ. И если такого соответствия при рассмотрении дел не установлено, во всех необходимых случаях суд применяет Конституцию РФ в качестве акта прямого действия.

К положениям Конституции РФ, непосредственно действующим в области земельных отношений, относятся статьи Главы 1, формулирующие основы конституционного строя, которым согласно ч. 2 ст. 16 не могут противоречить никакие другие положения Конституции РФ.

К непосредственно действующим в области земельных отношений относятся, в частности, конституционные установления ч. 1 ст. 1, ст.ст.2, 17-18, определяющие Российское государство в качестве демократического федеративного правового государства, обязанного признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, включая его земельные права и свободы. По форме государственного устройства РФ признается федеративным государством, действующим в условиях федерального права, которое разграничивает предметы ведения и полномочия, в том числе и в сфере земельных отношений, между РФ и ее субъектами, а также органами местного самоуправления ( ч.1 ст. 1, ст.ст.3, 5, 11-12 Конституции РФ).

В качестве конституционной основы аграрного права должны быть признаны те положения Конституции РФ, которые провозглашают социальную направленность внутренней политики государства, призванного создавать условия для достойной жизни и свободного развития человека (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ). Для принципа достоинства и свободного развития человека характерна взаимосвязь с конституционными положениями, формирующими основные права и свободы человека и гражданина, в том числе цели и формы деятельности государства, которое берет на себя обязательства социального характера и закрепляет гарантии социальных прав. Кроме перечисленных в ч. 2 ст. 7 Конституции РФ, предусматриваются иные гарантии социальной защиты прав человека, которые определены Главой 2 « Права и свободы человека и гражданина».

В сельском хозяйстве –важнейшем секторе народного хозяйства экономическая инициатива принадлежит гражданам, за которыми закреплено право на свободное использование своих способностей и имущества. Экономическая инициатива свободна в том смысле, что каждый гражданин, обладающий имуществом, может реализовать право на предпринимательскую деятельность и может принять на себя ответственность за управление предприятием. Обновление конституционного статуса предпринимателя выразилось в установлении ряда дополнительных норм (ст.ст. 34-36 Конституции РФ), обеспечивающих свободу предпринимательской деятельности, охраняющих право частной собственности, предоставивших право всем собственникам земельных участков, в том числе и частным лицам, право свободно распоряжаться ими в пределах указанных законом, т.е. свободно осуществлять все не запрещенные законом сделки с земельными участками. Взаимосвязь между ч. 1 ст. 7 Конституции РФ и положениями об основах конституционного строя применительно к аграрным отношениям видна в нормах п. «е» ст. 71 и п. «ж» ст. 72 Конституции РФ, разграничивающей предметы ведения РФ, совместного ведения РФ и ее субъектов в сфере социальной политики государства.

Конституционные основы аграрных отношений не сводятся к признанию России демократическим федеративным правовым социальным государством, а становятся реальностью только при наличии четырех условий. Во-первых, если государство признает частную собственность как право гражданина или юридического лица на имущество, многообразие и равноправие всех форм собственности и хозяйствования, а равно право гражданина и объединений на осуществление свободной предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Соответственно этому исходному принципу на первое место среди всех форм собственности на землю должно быть поставлено право частной собственности на землю. Во-вторых, если государство признает единство экономического пространства в рамках всей страны как для граждан, юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, так и для иных участников аграрных отношений: Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований. В-третьих, если государство признает добросовестную конкуренцию и ограничения монополистической деятельности как необходимое условие формирования рыночной экономики. В-четвертых, если государство обеспечивает каждому защиту основных прав и свобод всеми способами, не запрещенными законом, гарантирует судебную защиту права гражданина на использование своих способностей и имущества для осуществления предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Эта эволюция законодательства, связанная с расширением деятельности суда в защите основных экономических прав и свобод граждан, достаточно полно отражена в ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, закрепившей право на обжалование в суд решений и действий ( бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Беспрепятственность осуществления прав и законных интересов участников рыночных аграрных отношений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты ГК РФ (п. 1 ст. 1) возводит в ранг принципа, на котором строится рыночное законодательство.

Конституционную основу формирующейся рыночной системы хозяйства, включая земельные отношения в сельском хозяйстве, составляют нормы ст. 8 Конституции РФ, которая хотя и не упоминает о земле, служит предпосылкой для формирования конституционно организованной рыночной экономической системы, решения всех частных проблем правового регулирования современных земельных отношений, основанных на многообразии и равенстве частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на землю. Для большинства закрепленных в этой статье положений характерна более или менее тесная связь с положениями ст. 34 Конституции РФ, закрепившей право граждан на свободу предпринимательства, т.е. на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. В этих конституционных положениях нашел отражение опыт перехода от плановой, основанной на монополии государственной собственности на землю и средства производства и демократическом централизме, к рыночной экономике, основанной на многообразии форм собственности и свободе хозяйственной деятельности, осуществляемой на свой риск и под свою ответственность с целью извлечения прибыли.

Несмотря на то, что в самом тексте Конституции РФ само понятие этой свободы не закреплено, оно может быть выведено из норм ч.1 ст. 8, которая гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции и свободу экономической деятельности. Речь идет о единой рыночной экономике в рамках всей страны, основанной на нормах и принципах, направленных на то, чтобы обеспечить функционирование демонополизированного экономического пространства, в пределах которого не допускается монополизация и недобросовестная конкуренция в сфере экономической деятельности (ч. 2 ст. 34 Конституции РФ). Правовое содержание конституционного принципа свободы конкуренции и ограничения свободы экономической деятельности включает в себя закрепленные в положениях Конституции РФ и законодательстве правовые нормы, устанавливающие правовой статус личности в области земельных отношений, правовой режим частной собственности на землю, правила совершения гражданско-правовых сделок с земельными участками. Правовая теория опирается в данном случае на предписания ст.ст. 6, 17, 36, 55, 64, п. « е» ст. 71 Конституции РФ, в соответствии с которыми решение указанных фундаментальных вопросов гражданского и земельного законодательства находится в ведении Российской Федерации.

Положения, основанные на принципах частного права, дополняются системой принципов, основанных на публично-правовом регулировании рыночной экономики. К положениям Конституции РФ, непосредственно действующим в области публичного регулирования предпринимательства, относятся нормы об установлении основ федеральной политики и федеральных программ в области экономического, экологического и социального развития РФ (п. « е» ст.71), финансовом, валютном, таможенном регулировании, основ ценовой политики (п. «ж» ст. 71), законодательном регулировании ряда других проблем, относящихся к ведению РФ.

В рамках Конституции РФ осуществляется реализация положений о реформе прежнего земельного строя, основанного на на монополии государственной собственности на землю, и обеспечивается формирование структурной перестройки экономики страны на основе многообразия форм собственности и равной правовой защиты частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на землю.

Важным элементом демократического конституционного статуса личности в области земельных отношений является провозглашенная ст. 57 Конституции РФ публично-правовая обязанность граждан платить законно установленные налоги и сборы. Хотя в самой Конституции РФ лишь в общей форме говорится о системе налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общих принципах налогообложения и сборов в РФ, устанавливаемых федеральным законом ( ч. 2 ст. 75), на основе анализа ст. 65 ЗК РФ и Закона РСФСР от 11 октября 1991 г. «О плате за землю» (в ред. ФЗ от 29 ноября 2004 г.) можно заключить, что в перечень налогов, формирующих за счет платы за землю доходные статьи федерального, регионального и местных бюджетов, входит также земельный налог ( до введения в действие налога на недвижимость), который используется в качестве инструмента государственного регулирования рационального использования и охраны земель. Формами платы за землю закон признает также арендную плату и кадастровую стоимость земельного участка, которая установлена для целей налогообложения, покупки и выкупа земельных участков, для получения под залог земли банковских кредитов и в иных случаях, предусмотренных ЗК РФ и федеральными законами.

В Конституции РФ ( ч. 1 ст. 19 и ст.57) выделено два наиболее важных для построения единой налоговой системы принципа, закладывающие фундамент налогообложения земель. Во-первых, принцип всеобщности налогообложения, в соответствии с которым каждый собственник земли, землевладелец и землепользователь, кроме арендаторов, будучи признанным плательщиком земельного налога, должен уплачивать этот налог, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ. Во-вторых, принцип равенства налогоплательщиков, в соответствии с которым все равны перед законом и несут равные обязанности, предусмотренные, в частности, Законом РСФСР «О плате за землю» и Главой 31 Части Второй Налогового кодекса РФ. Не допускается какая-либо дискриминация плательщиков земельного налога по неэкономическим мотивам: установление какого-либо дополнительного налогового бремени или, наоборот, предоставление льгот по налогообложению в зависимости от пола, национальности, происхождения, языка, имущественного или должностного положения, принадлежности к конфессии или политической партии и по другим обстоятельствам. Принципу равенства корреспондирует ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, устанавливающая запрет на любые формы ограничений прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. В то же время из содержания действующего земельного законодательства следует, что из десяти изменений, внесенных в закон РФ « О плате за землю» за последние восемь лет, более 80% были направлены на предоставление льгот по земельному налогу отдельным категориям землепользователей.

В Конституции РФ есть также правовые нормы, специально предназначенные для регулирования земельных отношений. К ним относятся прежде всего положения ч.1 ст. 9, закрепившие один из важнейших принципов земельного права –использование и охраны земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

На эту сторону земельного права, регулирующего общественные отношения по использованию и охране земли, учитывающего закономерности как общественного развития, так и требования законов развития природы, важной составной частью которой является земля как природный объект и природный ресурс, совершенно обоснованно обращалось внимание в юридической литературе еще в 70-х годах ХХ века¹. Именно в этом смысле ранее в 50-х годах ХХ века говорил о земле член-корр. АН СССР Г.А.Аксененок о своеобразии земли « как объекта земельных правоотношений. В отличие от других объектов правоотношений земля является продуктом самой природы, она возникла и существует помимо воли и сознания человека без всякого содействия с его стороны»².

Это достижение теории советского земельного права было использовано при осуществлении последней кодификации российского земельного законодательства. Регулируя земельные отношения между гражданами, между отдельными юридическими лицами, пользующимися землей, а также между всеми этими лицами и российским государством, субъектами РФ, муниципальными образованиями в лице соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления, п. 1 ст. 1 ЗК РФ исходит прежде всего из учета значения земли как основы жизни и деятельности человека. В результате в качестве одного из основных принципов земельного законодательства выступает представление о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.

Этот принцип действует, конечно, не только в земельном праве, но и других отраслях российского права: конституционном, гражданском, горном, лесном, водном, экологическом праве. Но для земельного права он имеет особо важное значение потому, что в общественных отношениях, регулируемых земельным законодательством, земля функционирует как юридически сложный объект общественных отношений, который одновременно является природным объектом, природным ресурсом, недвижимым имуществом, объектом права собственности и иных прав на землю.

Развивая конституционный принцип рационального и эффективного использования земли и других природных ресурсов в интересах каждого собственника и землепользователя, во всеобщих интересах многонациального народа России и каждого из входящих в его состав народов, законодатель предусматривает ограничения оборотоспособности земельных участков. Одним из проявлений такого рода ограничений служит закрытый перечень изъятых из оборота земельных участков, занятых находящимися в федеральной собственности объектами. По смыслу п. п. 2 и 4 ст. 27 ЗК РФ земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не только не могут предоставляться в частную собственность, но и изымаются из частного оборота и из оборота вообще, так как не могут быть предметом гражданско-правовых сделок. Под влиянием теории социальных функций земельной собственности законом установлен исчерпывающий перечень ограничений в обороте находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков (п.5 ст. 27 ЗК РФ). Все эти объекты, ограниченные в обороте, также согласно п. 2 ст. 27 ЗК РФ не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. В определенных федеральным законом случаях введен публично-правовой режим оборота земель сельскохозяйственного назначения (п.6 ст. 27 ЗК РФ).

Динамика института права собственности на землю проявляется в изменениях широкого круга земельных отношений, юридически опосредуемых институтами частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на землю (ч. 2 ст. 9 Конституции РФ). С включением в Конституцию РФ положений о формах собственности на землю и другие природные ресурсы укрепляется устойчивость, незыблемость, защищенность отношений земельной собственности. На это указывается в ч. 1 ст. 35 Конституции РФ, закрепившей специальную норму об охране частной собственности законом. Общие положения об охране права частной собственности как высшей ценности гражданского общества выдвигаются на первый план, излагаются в гл. 2 « Права и свободы человека и гражданина» непосредственно после норм, закрепляющих право на свободное предпринимательство, предшествуют изложению вопроса о частной собственности граждан и юридических лиц на землю. В этом находит выражение конституционная характеристика гражданского общества, в рамках которого реализуется большая часть прав и свобод граждан, признанных неотчуждаемыми и принадлежащими им от рождения.

Конституционный статус гражданина пополнился таким существенным правом, как право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю (ч. 2 ст. 9, ч. 1 ст. 36). Конституция исходит из более точного и адекватного экономического и юридического понимания земельной собственности как принадлежности земельного участка определенному субъекту ( в данном случае гражданину или объединению граждан).

Конституция РФ оказалась перед необходимостью сделать выбор между двумя решениями. Первое решение состояло в том, чтобы установить частно-правовой режим земель, основанный на концепции абсолютного права частной собственности. Этому решению соответствовали предложения сохранить классическое понимание права земельной собственности как права владеть, пользоваться и распоряжаться наиболее абсолютным образом.

Второе решение состояло в отказе от принципа безграничности прав земельного собственника и его свободы. Согласно этому мнению потребность улучшения использования земли, стремление воспрепятствовать экономическими и правовыми мерами спекуляции землей, сосредоточению ее в огромных размерах в одних руках вызвали необходимость ввести конституционные ограничения правомочий собственника земель.

В ч. 2 ст. 36 Конституции РФ содержатся положения, в которых частная собственность на землю характеризуется как право владения, пользования и распоряжения. Собственник свободно осуществляет принадлежащие ему правомочия, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Введение таких ограничений, основанных на концепции социальных функций земельной собственности, при сохранении максимальной охраны и свободы собственности создает юридическую основу для формирования экономической системы, основанной на демократических принципах и началах рыночной экономики, регулирующем воздействии государства на земельный рынок. Ограничение земельных прав связано также с действием законодательство о земельной реформе, которое предусматривает принудительное прекращение прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка (ст. 54 ЗК РФ).