Введение. С.4

Глава 1. Историко-правовая характеристика развития законодательства о

правовом положении органов принудительного исполнения в России и за

рубежом.

§ 1. История развития органов принудительного исполнения в России.

1. 1. 1. Основные способы регулирования исполнительного производства

(историко-правовой аспект). С. 12

1. 1. 2. История развития соотношения полномочий органов

принудительного исполнения и судов. С. 21

1. 1. 3. История развития соотношения полномочий органов принудительного исполнения и иных органов" Исполнительной власти С. 29 § 2. Основные зарубежные модели органов*принудительного исполнения. С. 34 Глава 2. Основы правового статуса органов принудительного исполнения.

§ 1. Проблемы определения пределов полномочий органов принудительного исполнения. С. 42

§ 2. Полномочия органов принудительного исполнения.

2. 2. 1. Проблемы организации службы судебных приставов. С. 63 2. 2. 2. Проблемы определения правового статуса судебного пристава-исполнителя как государственного служащего. С. 70 2. 2. 3. Классификация полномочий судебного пристава-исполнителя. С. 74 2. 2. 4. Применение органами принудительного исполнения санкций за нарушение законодательства об исполнительном производстве. С. 82 2. 2. 5. Особенности правового статуса старшего судебного пристава. Главного судебного пристава субъекта Российской Федерации и Главного судебного пристава Российской Федерации. С. 96

Глава 3. Взаимодействие органов принудительного исполнения с иными

субъектами исполнительного производства.

§ 1. Проблемы взаимодействия органов принудительного исполнения и

судов в исполнительном производстве.

3. 1. 1. Соотношение предварительного и последующего судебного

контроля за деятельностью органов принудительного исполнения. С. 104

3. 1. 2. Проблемы осуществления последующего судебного контроля за

деятельностью органов принудительного исполнения. С. 110

3. 1. 3. Проблемы осуществления единоличной компетенции суда и

предварительного судебного контроля в исполнительном производстве. С. 126

§ 2. Проблемы разграничения полномочий органов принудительного

исполнения и иных органов, исполняющих в предусмотренных законом

случаях требования судебных актов и актов иных органов.

3. 2. 1. Общие принципы разграничения полномочий органов

принудительного исполнения и иных органов, исполняющих в

предусмотренных законом случаях требования судебных актов и актов

иных органов. С. 143

3. 2. 2. Основания участия и полномочия органов, исполняющих в

предусмотренных законом случаях требования судебных актов и актов

иных органов. С. 146

3. 2. 3. Проблемы взаимодействия органов принудительного исполнения и

субъектов, содействующих производству принудительного исполнения. С. 157

Заключение. С. 166

Библиографический список С. 175

Приложение С. 186

Введение

4 Введение.

Актуальность принятия Федеральных законов «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах», касающихся вопросов организации исполнительного производства, не вызывает сомнений, поскольку субъективное право, даже если оно подтверждено и установлено актом полномочного юрисдикционного органа, но не реализовано на практике, фактически не существует. Неисполнение судебных решений, актов других государственных органов приводит к незащищенности участников гражданского оборота, вынуждает кредиторов обращаться к неправовым способам обеспечения защиты своих законных прав и интересов, к криминализации общества, нарастанию правового нигилизма, а в конечном итоге к потере авторитета и ослаблению государственной власти. Однако, наряду с несомненными достоинствами новых законодательных актов, следует отметить, что до конца не удалось решить целый комплекс проблем, возникающих в процессе принудительного исполнения.

Во-первых, одной из наиболее значимых является проблема правового положения главного субъекта исполнительного производства - органа принудительного исполнения в лице Службы судебных приставов. Ст. 3 Федерального закона «Об исполнительном производстве» в качестве органа принудительного исполнения называет всю Службу судебных приставов, однако, внутри нее полномочия существенно разграничиваются в зависимости от компетенции, предоставленной соответствующим подразделениям Службы судебных приставов и отдельным должностным лицам. Осуществлять предусмотренные законом меры принудительного исполнения вправе только судебные приставы-исполнители, судебные приставы по обеспечению установленного порядка деятельности судов таких полномочий не имеют.

Во-вторых, с одной стороны, органы принудительного исполнения официально отнесены к федеральным органам исполнительной власти, но с другой, суд по-прежнему не только контролирует их деятельность в рамках системы «сдержек и противовесов», но и непосредственно разрешает многие процедурные вопросы принудительного исполнения. Взгляды на роль суда в исполнительном производстве разделились. Ряд ученых полагает, что влияние органов судебной власти должно происходить в тех пределах, которые присущи взаимоотношениям органов судебной и исполнительной власти, а именно в рамках осуществления функций предварительного и последующего судебного контроля за действиями и решениями участников исполнительного производства1. Другие

1 Решетникова И. В.. Ярков В. В. Гражданское право и гражданский процесс в современной России. М.: Изд-во НОРМА. 1999. С. 206; Комментарий к Федеральному закону РФ «Об

5

высказываются о необходимости усилить полномочия судебных органов в процессе принудительного исполнения, поскольку только суды как органы правосудия (и никакие иные органы) могут надлежащим образом обеспечить контроль за исполнением как своих собственных актов, так и актов других органов. Авторы полагают, что выведение принудительного исполнения из-под контроля суда не прибавляет эффективности исполнительному производству".

Стремление все вопросы решить посредством судебного вмешательства может привести к нарушению конституционного принципа разделения властей. Исследование взглядов на роль суда в процессе принудительного исполнения позволяет установить надлежащее соотношение полномочий судов и органов принудительного исполнения.

В-третьих, исследуя полномочия судебных приставов-исполнителей, нельзя не затронуть вопрос о пределах их полномочий, т. е. о характере и круге актов, которые они вправе исполнить. В частности, могут и должны ли судебные приставы-исполнители принудительно реализовывать судебные решения о признании и преобразовании либо только решения о присуждении'. Подавляющее большинство авторов полагают, что применение мер принудительного исполнения возможно только при исполнении решений, обязывающих должника к совершению определенных действий, что свойством исполнимости обладают решения о присуждении, поскольку именно они содержат в себе предписание, обязывающее должника совершить какое-либо действие в пользу управомоченного лица4.

Но в таком случае исполнение других судебных решений — о признании и преобразовании - остается за пределами деятельности органов принудительного исполнения. Необходимо найти ответ на вопрос - все ли судебные решения обладают одинаковыми

исполнительном производстве»/Под ред. Юкова М. К.. Шерстюка В. М. М: Изд-во «Статут»,

«Юридическое бюро «Городец», 1998. С.212-214.

2 Морозова И. Б.. Треушников А. М. Исполнительное производство. М.: Изд-во «Городец»,

1999. С. 76-77.

¦* Сергун А. К. Принудительное исполнение судебных решений//Советское государство и

право. 1980. № 3; Кайгородов В. Д. Реализация судебных решений по делам особого

производства/УСовершенствование правового регулирования и порядка рассмотрения

гражданских дел: Межвуз. сб. науч. трудов. Свердловск. 1989; Завадская Л. Н. Реализация

судебных решений, вынесенных в порядке искового производства: Автореф. дис. канд. юрид.

наук. М., 1979.

Добровольский А. А. Исковая форма защиты права: (основные вопросы учения об иске). М.: Изд-во МГУ. 1965. С. 160; Зейдер Н. Б. Судебное решение по гражданскому делу. М.^: Юрид. лит., 1966. С. 170-171; Щеглов В. Н. Иск о судебной защите гражданских прав. Томска Изд-во Томского ун-та, 1987. С. 146; Зайцев И. М. Процессуальные функции гражданскогсР судопроизводства. Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1990. С. 108: Масленникова Н. И. Законная сила судебного решения в советском гражданском процессуальном праве: Автореф, дис. канд. юрид. наук. Свердловск, 1975. С. 67-71; Гражданский процесс/Под ред. Треушникова М К. М.: Изд-во «Новый юрист». 1998. С 377.

6

свойствами, в т. ч. свойством исполнимости, и применим ли действующий механизм принудительного исполнения с участием судебных приставов-исполнителей к исполнению судебных решений о признании и преобразовании.

В-четвертых, Федеральный закон «Об исполнительном производстве» устанавливает, что исполнение судебных актов и актов иных органов может быть возложено и на другие органы, организации, должностных лиц и граждан, которые, однако, не являются органами принудительного исполнения. Между тем, законодатель не дает понятие органов принудительного исполнения, а также конкретный перечень функций, которые вправе осуществлять только они и никакие иные органы.

Прежде в науке высказывалось мнение, что помимо судебных исполнителей к органам принудительного исполнения относятся также все другие органы, осуществляющие исполнение судебных и иных актов3. Обращалось внимание, что не раскрыты понятие «органа исполнения» и критерии отнесения к данной категории, в связи с чем органами исполнения предлагалось считать юридические лица; органы государственного управления, должностных лиц. поскольку как судебные исполнители, так и иные органы исполнения использовали те или иные принудительные меры, самостоятельно рассматривали различные вопросы исполнительного производства6.

В настоящее время необходимо создание новой классификации субъектов исполнительного производства, отражающей различия между органами принудительного исполнения и иными органами, исполняющими в предусмотренных законом случаях требования судебных актов и актов иных органов. Требования судебных актов и актов иных органов о взыскании денежных средств могут исполняться налоговыми органами, банками и иными кредитными организациями. Требования иных актов, помимо взыскания денежных средств, могут исполняться и другими органами, организациями, должностными лицами. Каждая из групп, в свою очередь, состоит из субъектов, существенно различающихся по функциям, выполняемым в процессе принудительного исполнения, и объему полномочий. Кроме того, объединение в одну группу таких разноплановых участников исполнительного производства как банки, кредитные организации, налоговые органы и т. д. приводит к смешению их функций, неоправданному дублированию полномочий, а в конечном итоге к ущемлению прав участников исполнительного производства.

Целью настоящего исследования является: 1) исходя из сложной правовой природы исполнительного производства, проведение комплексного анализа общего и

" Исполнительное производство/Под ред. Лесницкой Л. Ф. М.: Юрид. лит.. 1983. С. 5-6.

7

специального правового статуса Службы судебных приставов Российской Федерации, Служб судебных приставов субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в качестве федеральных органов исполнительной власти и органов принудительного исполнения; определение особенностей их правового положения, в том числе в гражданском и арбитражном процессе; 2) исследование соотношения полномочий, с одной стороны, органов принудительного исполнения, а с другой стороны, судов и других органов исполнительной власти, организаций и должностных лиц, занимающихся в предусмотренных законом случаях исполнением судебных решений и актов иных органов.

Общая цель работы достигается посредством решения следующих отдельных задач:

1. рассмотрение вопроса о соотношении частных и публичных начал в исполнительном производстве;

2. изучение правового положения органов принудительного исполнения в соответствии с принципом всесторонности: в организационно-правовом плане (структура, порядок управления в службе судебных приставов); в процессуально-правовом плане (регламентация правил производства отдельных процессуальных действий);

3. исследование правового статуса органов принудительного исполнения не только непосредственно с позиций исполнительного производства, но и с точки зрения конституционного, гражданского процессуального, арбитражного процессуального, административного, иных отраслей права;

4. определение пределов полномочий органов принудительного исполнения;

5. выявление положений, на основе которых должны разграничиваться полномочия органов принудительного исполнения и судов в исполнительном производстве;

6. разработка классификации и определение пределов участия других органов и должностных лиц, исполняющих требования судебных актов и актов других органов в исполнительном производстве.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются отношения, складывающиеся в процессе принудительного исполнения судебных актов и актов других органов между органами принудительного исполнения и иными субъектами. Предметом выступают проблемы правового положения органов принудительного исполнения; взаимодействие органов принудительного исполнения с

Кузнецов В. Ф. Субъекты исполнительного производства и дальнейшее совершенствование их правового положения//Совершенствование правового регулирования и порядка рассмотрения гражданских дел: Межвуз. сб. науч. тр. Свердловск, 1989. С. 67-69.

г

судами, а также с другими субъектами, исполняющими в случаях, предусмотренных федеральным законом, требования судебных актов и актов других органов.

Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составил диалектический метод познания общественных явлений и процессов, позволяющий рассматривать их в постоянном развитии и взаимосвязи. Для достижения поставленных целей использовались как общие методы - наблюдение и сравнение, абстрагирование, анализ и синтез, индукция и дедукция, восхождение от конкретного к абстрактному, от абстрактного к конкретному, так и специальные - конкретно-социологический, а также частные методы правовой науки - сравнительно-правовой метод, методы толкования норм права.

Эмпирическая база исследования включает в себя статистические данные о состоянии, структуре, динамике исполнительного производства. В процессе работы использовались региональные обзоры работы Службы судебных приставов Российской Федерации и Служб судебных приставов субъектов Российской Федерации, аналитические справки по результатам обобщения практики рассмотрения жалоб на действия (бездействие) судебных приставов-исполнителей и другие материалы, содержащие сведения о тенденциях исполнительного производства.

Научная новизна исследования состоит в том. что:

1. Диссертация является первым исследованием, посвященным проблемам правового положения органов принудительного исполнения в исполнительном производстве после проведения первого этапа их реформирования. Исследованы пределы компетенции органов принудительного исполнения, обоснованы правила разграничения полномочий органов принудительного исполнения и судов в исполнительном производстве. Определены основы взаимодействия органов принудительного исполнения и других органов, организаций и должностных лиц, исполняющих в случаях, предусмотренных федеральным законом, требования судебных актов и актов иных органов, исходя из сложной правовой природы исполнительного производства, которое является как стадией гражданского и арбитражного процесса, так и сферой деятельности органов исполнительной власти.

2. Действие принципов судебного процесса в исполнительном производстве носит ограниченный характер, поскольку правоотношения в исполнительном производстве уже подтверждены судебным актом и носят бесспорный характер. Предлагается использование следующих положений для определения оптимального соотношения частных и публичных начал в исполнительном производстве: 1) судебный пристав-исполнитель обязан проявлять инициативу и действовать самостоятельно при отсутствии

9

возражений со стороны взыскателя; 2) при наличии возражений судебный пристав-исполнитель действует в соответствии с указаниями взыскателя.

3. Пределы полномочий органов принудительного исполнения ограничиваются реализацией актов о присуждении. Все виды судебных решений обладают свойством исполнимости, но меры принудительного исполнения могут применяться только при исполнении решений о присуждении. Судебные решения о признании и преобразовании могут быть принудительно исполнены с помощью иных мер (дисциплинарных, организационных и других) вне рамок исполнительного производства.

В связи с этим опровергается мнение об обеспечении принудительного исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации с помощью судебных приставов-исполнителей, поскольку данные постановления являются, как правило, актами о признании. В случае признания недействительными нормативных актов, суд не может возложить на должника обязанность по принятию каких-либо актов, входящих в компетенцию законодательных или исполнительных органов власти, поскольку это приведет к нарушению равновесия системы разделения властей.

4. Предложена дефиниция и определены признаки:

• мер принудительного исполнения, которые характеризуются как специальный вид деятельности, осуществляемый органами принудительного исполнения посредством обращения взыскания на денежные средства и иное имущество должника, а также совершения помимо воли должника действий но исполнению требований неимущественного характера в порядке и пределах, установленных федеральным законом;

• предварительного судебного контроля, под которым понимаются действия суда по обязательному санкционированию деятельности органов принудительного исполнения путем вынесения по просьбе заинтересованных лиц судебных определений, на основе которых органы принудительного исполнения возбуждают, изменяют или прекращают действия по производству принудительного исполнения;

• последующего судебного контроля, выражающегося в пересмотре судом действий (бездействия), которые орган принудительного исполнения уже совершил либо должен был совершить посредством рассмотрения жалоб на деятельность данных органов.

5. Для разграничения полномочий судов и органов принудительного исполнения предлагается использовать обоснованный в доктрине критерий спорности либо бесспорности права. Судебные приставы-исполнители должны иметь право самостоятельно разрешать бесспорные вопросы, спорная юрисдикция остается прерогативой суда как органа правосудия. Вместе с тем. при возникновении спорной

10

ситуации судебные приставы-исполнители должны иметь право принять самостоятельное решение, если взыскатель против него не возражает.

6. Обосновывается разделение полномочий органов принудительного исполнения по правовым последствиям на: 1) препятствующие и 2) не препятствующие дальнейшему движению исполнительного производства. Согласно данному критерию, в первом случае судебный контроль должен быть предварительным, во втором - последующим.

7. В диссертации дополнительно аргументируется, что последующий судебный контроль за деятельностью органов принудительного исполнения в гражданском процессе должен осуществляться не по правилам ст. 428 ГПК РСФСР, а по правилам гл. 24. 24! ГПК РСФСР, как в отношении других органов исполнительной власти. В качестве ответчика по делам о признании недействительными действий (бездействия) органов принудительного исполнения следует привлекать соответствующую службу судебных приставов, поскольку стороны исполнительного производства вступают в правоотношения со службой в целом, а не с отдельно взятым судебным приставом-исполнителем.

8. Опровергается тезис об особой правовой природе ответственности за нарушение законодательства об исполнительном производстве. Данные меры являются административными, при их применении судебным приставам-исполнителям необходимо соблюдать требования КоАП до тех пор, пока специальные требования не будут установлены иным федеральным законом.

Дополнительно аргументируется, что реальное исполнение, даже если оно будет принудительным, нельзя считать мерой ответственности, поскольку ответственность всегда носит дополнительный штрафной характер. Следовательно, осуществление судебным приставом-исполнителем принудительного исполнения нельзя считать мерой ответственности.

9. Представляется неоправданным наличие в Федеральном законе «Об исполнительном производстве» одновременно двух статей - ст. 23 «Основания прекращения исполнительного производства» и ст. 27 «Окончание исполнительного производства». Понимание «окончания» по объему больше, чем «прекращение», поскольку исполнительное производство подлежит окончанию как в связи с его прекращением, так и в случае возвращения исполнительного документа. Основания прекращения и окончания исполнительного производства следует изложить в одной статье, объединив в ней обстоятельства, после наступления которых возобновить производство исполнительных действий невозможно.

11

10. В диссертации проведена классификация органов, исполняющих в предусмотренных законом случаях требования судебных актов и актов иных органов, на: 1) субъектов, исполняющих акты по денежным взысканиям (например, налоговые органы); 2) субъектов, исполняющих иные неденежные виды взысканий (ЗАГС, органы опеки и попечительства, МВД и т.д.). Это позволило исследовать особенности их правового положения и сделать вывод, что акты, не требующие применения мер принудительного исполнения, данные органы, как правило, исполняют сами.

Исполняя акты по денежным взысканиям путем списания в бесспорном порядке денежных средств по уплате недоимки по налогам (сборам) и пени за их просрочку с юридических лиц, налоговые органы применяют меры принудительного характера. Данные полномочия налоговых органов следует рассматривать в качестве исключения из общего правила, в соответствии с которым реализация мер принудительного характера -прерогатива органов принудительного исполнения.

Проведенное исследование позволило дать полноценную характеристику правового положения, которое занимают органы принудительного исполнения r процессе принудительного исполнения судебных решений и актов иных органов.

»

12

Глава 1. Историко-правовая характеристика развития законодательства о правовом положении органов принудительного исполнения в России и за рубежом. § 1. История развития органов принудительного исполнения в России. 1. 1. 1. Основные способы регулирования исполнительного производства (историко-правовой аспект).

Анализируя историю развития законодательства о правовом положении органов принудительного исполнения, следует констатировать, что крупным достижением в развитии российского права в целом, и исполнительного производства в частности, явилось создание в ходе реформы 1864 г. института судебных приставов, существовавшего к тому-времени уже во многих европейских странах. В связи с этим были приняты новые нормативные акты, в основу которых легла организация судов Французской республики'. Среди них - Учреждения судебных установлений - законы, касающиеся непосредственной организации судебной системы, службы судей, прокурорского надзора, судебных приставов, адвокатов, нотариусов, присяжных переводчиков и фотографов, судебных приставов, присяжных поверенных; Устав гражданского судопроизводства; Устав о наказаниях, налагаемых мировым судьей; Правила об устройстве судебной части и производстве судебных дел в местностях, в которых введено положение о земских участковых начальниках. Кроме того, в качестве источников ежегодно публиковались решения Гражданского Кассационного Департамента Правительствующего Сената, которые давали полную картину судебной практики8. Однако, ответы на вопросы, возникающие в исполнительном производстве, не содержались в решениях Правительствующего Сената, т. к. дела этого рода в подавляющем большинстве случаев рассматривались в более низких судебных инстанциях и редко доходили до высшего судебного органа9.

Исторический анализ показывает, что можно выделить два основных способа регулирования исполнительного производства, которые могут быть выражены в юридически чистом виде, но чаше всего в комбинированном - когда используются одновременно элементы разных способов. Это способы дозволения и предписания, а ряде случаев - запрет.

Порядок принудительного исполнения судебных решений претерпел существенные изменения, которые касались, в первую очередь, правовой регламентации положения судебного пристава как одного из главных субъектов исполнительного производства. До

7 Кононов О. В.. Кокарев Ю. Г. Судебные приставы: вчера, сегодня, завтра/ЛГосударство и право. 1999 г. № 1. С. 74-78.

8 Энгельман И. Е. Курс русского гражданского судопроизводства. Изд. 3-е. М.. 1912. С. 5.

9 Преображенский М. Руководство для судебных приставов, членов полиции и взыскателей по исполнению судебных решений. Изд. 2-е. иен. и доп. С.-Петербург, 1911.

13

реформы в российских судах не существовало специальных органов исполнения судебных решений, этими вопросами занималась полиция под контролем соответствующего суда, имевшая право исполнить решение даже в отсутствие волеизъявления взыскателя. Таким образом, до 1864 г. процесс принудительного исполнения был следственным, действие принципа диспозитивности практически не проявлялось. Исполнительное производство носило ярко выраженный публичный характер.

Реформа 1864 г. закрепила некоторые частные диспозитивные начала при производстве принудительного исполнения судебных актов. Так, одновременно с поступлением исполнительного листа, судебный пристав получат указания от взыскателя относительно избранного им способа исполнения. Пристав был обязан проверить указания взыскателя и. если считал их неправомерными, отказывал в удовлетворении. В этом случае взыскатель имел право требовать занести в особый журнал (ст. 950 Устава гражданского судопроизводства) запись об отказе. Проверяя правильность указаний взыскателя, пристав был обязан принять во внимание мнение должника и иных лиц, интересы которых затрагиваются производством исполнительных действий. Взыскатель мог присутствовать при исполнительных действиях пристава, но не имел права вмешиваться в сам процесс исполнения и делать распоряжения, относящиеся к кругу обязанностей судебного пристава10. Гражданский Кассационный Департамент Правительствующего Сената неоднократно подчеркивал, что указание способов взыскания зависит от взыскателя, поэтому суд не вправе ограничивать взыскателя указанием того имущества должника, на которое может быть обращено взыскание. Именно от взыскателя зависит, какой способ исполнения выбрать, на какое конкретно имущество обратить взыскание, суд не имеет права изменить способ 00 исполнения, выбранный взыскателем п.

В случае отказа или просрочки выдачи движимого имущества должником, судебный пристав отбирал его силой в присутствии полицейских (ст. 1211 Устава гражданского судопроизводства)12. Продажа арестованного имущества производилась публично судебным приставом в присутствии члена полицейского или волостного управления, при этом взыскатель также имел право принимать участие в торгах. Судебный пристав мог принудительно продать недвижимое имущество только в том случае, если должник не сумел продать его самостоятельно по той цене, которую он сам и определил при условии внесения

10 Нефедьев Е. А. Гражданский процесс. Лекции, читанные в Московском университете. М.: типография В. Рихтера, 1900. С. 342-343.

11 Боровиковский А. Устав гражданского судопроизводства с объяснениями. С.-Петербург, 1899. С, 786.

14

вырученной суммы в суд или в казначейство1". Арестованные ценные бумаги с согласия ( обеих сторон исполнительного производства передавались взыскателю без публичной

реализации, что не только способствовало снижению расходов по производству исполнительных действий и сокращению сроков принудительного исполнения, но и препятствовало возможной передаче взыскателю неликвидных ценных бумаг и появлению у кредитора большого пакета акций, управляя которым, он мог бы повлиять на интересы должника, не связанные непосредственно с исполнением исполнительного документа.

Таким образом, в России конца XIX - начала XX века стали проявляться частноправовые начала, диспозитивность была характерна для обеих сторон исполнительного производства: взыскатель имел право выбрать способ исполнения и указать имущество, на которое должно быть наложено взыскание, должник имел возможность самостоятельно определять цену имущества, на которое обращалось взыскание, и даже продать его. стороны могли заключить мировое соглашение. Но окончательное решение об осуществлении или об отказе в осуществлении тех или иных мер принудительного характера принималось судебным приставом. Известные процессуалисты того времени И. Е. Энгельман и Т. М. Яблочков соответственно отмечали: «Все меры взыскания принимаются судебным приставом собственной властью на основании закона»14; «... закон указывал допустимые им способы исполнения и запрещал прибегать к таким способам, которые им не предусмотрены»'

После Октябрьской революции 1917 г. на фоне общего усиления публично-правовых начал по сравнению с частноправовыми, в исполнительном производстве стала преобладать инициатива суда и органов, приводящих решение в исполнение. Так, по делам, где одной из ¦А сторон выступали государственные предприятия, учреждения, организации, колхозы и т.д.,

исполнительные листы передавались судебному исполнителю судом без просьбы заинтересованной стороны.

Позднее ч. 2 ст. 340 ГПК РСФСР закрепила общее правило, в соответствии с которым исполнительный лист выдается судом либо самому взыскателю, либо по просьбе последнего направляется непосредственно судом. Однако, в ряде случаев суд направляет исполнительный лист для исполнения самостоятельно с последующим извещением взыскателя (н. 3 ст. 340 ГПК РСФСР). Ст. 9 Федерального закона «Об исполнительном

12 См. Устав гражданского судопроизводства: с законодательными мотивами, разъяснениями правительствующего Сената и комментариями/Сост. И. М. Тютрюмов. С.-Петербург. 1908. С.1817. i ь См. там же. С. 356.

14 Энгельман И. Е. Курс русского гражданского судопроизводства. Изд. 3. М.. 1912. С. 459.

г

15

производстве» фактически подтвердила вышеуказанные положения, т.к. судебный пристав-исполнитель обязан принять к исполнению исполнительный документ от суда или другого органа, его выдавшего, либо взыскателя. Таким образом, на стадии возбуждения исполнительного производства действие принципа диспозитивности несколько ограничивается, по ряду категорий гражданских дел суд направляет исполнительный документ самостоятельно с последующим извещением взыскателя.

Одновременно с вынесением постановления о возбуждении исполнительного производства, основываясь на заявлении взыскателя, в целях обеспечения исполнения по имущественным взысканиям, судебный пристав-исполнитель вправе произвести опись имущества должника и наложить на него арест. Безусловно, для усиления гарантий будущего исполнения судебных решений предпочтительнее решать вопрос об аресте имущества еще на стадии процессуального рассмотрения дела. т. к. предугадывая неблагоприятный для себя исход дела, ответчик стремится выйти, что называется, если не «сухим из воды», то «с минимальными потерями», освобождаясь от самого ценного имущества. На практике судебные приставы часто накладывают арест и без заявления взыскателя, что также нарушает частные начала, присутствующие в исполнительном производстве. Думается, подобная практика объясняется тем. что действие принципа диспозитивности в стадии исполнения на современном этапе ограничено по сравнению с гражданским и арбитражным процессом.

В. В. Ярков полагает, что принцип диспозитивности присущ, главным образом, действиям взыскателя, который может возбудить или не возбуждать производство по принудительному исполнению, забрать исполнительный документ, а также отказаться от взыскания или заключить мировое соглашение. Соответствующим правоприменительным актом уже определены права и обязанности сторон, выбор вариантов поведения, особенно для должника, ограничен. Должник действует в пределах, установленных законом, он может выбрать более удобный для себя вариант поведения, но лишь до некоторого момента, пока не вступает в действие механизм принудительного исполнения16. Представляется, что В. В. Ярков рассматривает реализацию принципа диснозитивности несколько односторонне, только с точки зрения его взаимодействия с принципом равенства сторон, что не позволяет исчерпывающим образом ответить на вопрос, как действует принцип диспозитивности в исполнительном производстве. О. В. Исаенкова также обращает внимание, что принцип диспозитивности в исполнительном производстве действует ограниченно, что вполне

ь Яблочков Т. М. Учебник русского гражданского судопроизводства. Ярославль. 1910. С. 213.

16

оправданно. Диспозитивность предполагает возможность, по усмотрению сторон в исполнительном производстве, совершать определенные предусмотренные законом действия или воздержаться от их совершения17.

И. Б. Морозова, напротив, полагает, что как гражданские процессуальные правоотношения, так и правоотношения в исполнительном производстве пронизывает принцип диспозитивности. В то же время она отмечает определенные противоречия и отказ в некоторых случаях от диспозитивных начал, об этом свидетельствует, в частности, такое положение, как принятие судом отказа взыскателя от взыскания18.

Разногласия по вопросу наличия или отсутствия принципа диспозитивности в исполнительном производстве не в последнюю очередь связаны с тем, что в гражданском процессуальном праве сущность данного принципа трактуется неоднозначно. Анализ работ, посвященных данному вопросу19, позволяет выделить две основополагающие тенденции: во-первых, диспозитивность понимается исключительно как право сторон распоряжаться предоставленными законом процессуальными правами; во-вторых, возможность сторон влиять на движение дела ограничивается другими властными субъектами, главным образом, судом.

Вторую позицию наглядно иллюстрируют следующие высказывания: «... инициатива прокурора, органов государственного управления, общественных организаций либо отдельных граждан, защищающих права и интересы других лиц, а также инициатива и активность суда в гражданском процессе - важный составной компонент принципа диспозитивности. представляющий собой дополнение «чистой» диспозитивности или исключение из нее»'0: «... инициатива взыскателей гармонически сочетается с инициативой

16 Решетникова И. В., Ярков В. В. Гражданское право и гражданский процесс в современной России. М.: Изд-во НОРМА, 1999. С. 204-205.

17 Исаенкова О. В. К вопросу о принципах исполнительного права/УСистема гражданской юрисдикции в канун XXI века: современное состояние и перспективы развития: Межвуз. сб. науч. тр. Екатеринбург: Гуманитарный университет, 2000. С. 492-493.

Морозова И. Б., Треушников А. М. Исполнительное производство. М.: Изд-во «Городец», 1999. С. 49.

19 Боннер А. Т. Принцип диспозитивности советского гражданского процессуального права. М., 1977; Васьковский Е. В. Учебник гражданского процесса. Изд. 2. М., 1917; Гукасян Р. Е. Проблема интереса в советском гражданском процессуальном праве. Саратов, 1970; Резниченко И. М. Функциональные принципы гражданского процесса (правовые и психологические аспекты): Автореф. дис. док. юрид. наук. М.,1989: Семенов В. М. Специфические отраслевые принципы советского гражданского процессуального права//Сб. уч. тр. Вып. 4. Свердловск. 1964: Тараненко В. Ф. Принципы диспозитивности и состязательности в советском гражданском процессе. М.. 1990.

20 Гражданский процесс РФ/Под ред. Шакарян М. С. М.. 1996. С. 53-57.

17

по возбуждению исполнительного производства прокурора и суда»21. Если придерживаться первой точки зрения, то следует признать, что на стадии исполнительного производства по сравнению с разбирательством дела действие принципа диспозитивности ограничено. Второе мнение, напротив, подталкивает к выводу об одинаковом действии принципа диспозитивности как в гражданском процессе, так и в исполнительном производстве.

Главная двигательная сила гражданского судопроизводства - это инициатива лиц. заинтересованных в исходе дела, стремящихся убедить суд в своей правоте. Диспозитивность предусматривает активность сторон, поэтому гражданско-процессуальные правоотношения возникают, изменяются, развиваются и прекращаются, главным образом, по их волеизъявлению. В связи с этим необходимо отметить, что в настоящее время вкладывать в смысл принципа диспозитивности на стадии принудительного исполнения такое же значение, как в гражданском и арбитражном процессе, нельзя. Правоотношения в исполнительном производстве уже подтверждены судебным актом и носят бесспорный характер. Обязанность по принудительному исполнению требований, указанных в исполнительном документе, лежит не на взыскателе, но на органах принудительного исполнения, хотя, безусловно, инициатива взыскателя способствует своевременности исполнения. Например, не только стороны, но и судебный пристав-исполнитель по своей инициативе обращается в суд или другой орган, выдавший исполнительный документ, с заявлением об отсрочке или о рассрочке его исполнения, изменении способа и порядка исполнения. В то же время в гражданском судопроизводстве исход дела зависит от того. каким образом стороны и иные лица, участвующие в деле, распорядятся предоставленными законом правами.

Анализ работ, опубликованных в последнее время по вопросу соотношения частных и публичных начал в различных правоотношениях''", свидетельствует, что большинство

21 Гринько Ю. И. Исполнение судебных решений в советском гражданском процессе: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1960. С. 8.

22 Тихомиров Ю. А. Публичное право. М.. 1995; Зайцев И. М. Соотношение публично-правового и частноправового в гражданском процессуальном кодексе//Теоретические и прикладные проблемы реформы гражданской юрисдикции: Межвуз. сб. науч. трудов. Екатеринбург: Гуманитарный университет, J998. С.27-32; Викут М. А. Взаимодействие публичного и частного права в гражданских процессуальных правоотношениях// Теоретические и прикладные проблемы ... С. 33-39; Жилин Г. А. Соотношение публичного и частного в деятельности судов общей юрисдикции по осуществлению правосудия по гражданским делам/ЛГеоретические и прикладные проблемы ... С. 40-43: Коваленко А. Г. Частные и публичные начала в принципах судебного доказывания// Теоретические и прикладные проблемы ... С. 130-139; Савельева Т. А. Судебная власть в гражданском процессе: соотношение публично- и частноправовых начал/ЛГеоретические и прикладные проблемы ... С. 179-187: Бабаков В. А. Публично- и частноправовые начала в гражданском процессуальном нраве//Теоретические и прикладные проблемы ... С. 207-218.

Введение к работе:

Актуальность принятия Федеральных законов «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах», касающихся вопросов организации исполнительного производства, не вызывает сомнений, поскольку субъективное право, даже если оно подтверждено и установлено актом полномочного юрисдикционного органа, но не реализовано на практике, фактически не существует. Неисполнение судебных решений, актов других

государственных органов приводит к незащищенности участников гражданского оборота, вынуждает кредиторов обращаться к неправовым способам обеспечения защиты своих законных прав и интересов, к криминализации общества, нарастанию правового нигилизма, а в конечном итоге к потере авторитета и ослаблению государственной власти. Однако, наряду с несомненными достоинствами новых законодательных актов, следует отметить, что до конца не удалось решить целый комплекс проблем, возникающих в процессе принудительного исполнения.

Во-первых, одной из наиболее значимых является проблема правового положения главного субъекта исполнительного производства - органа принудительного исполнения в лице Службы судебных приставов. Ст. 3 Федерального закона «Об исполнительном производстве» в качестве органа принудительного исполнения называет всю Службу судебных приставов, однако, внутри нее полномочия существенно разграничиваются в зависимости от компетенции, предоставленной соответствующим подразделениям Службы судебных приставов и отдельным должностным лицам. Осуществлять предусмотренные законом меры принудительного исполнения вправе только судебные приставы-исполнители, судебные приставы по обеспечению установленного порядка деятельности судов таких полномочий не имеют.

Во-вторых, с одной стороны, органы принудительного исполнения официально отнесены к федеральным органам исполнительной власти, но с другой, суд по-прежнему не только контролирует их деятельность в рамках системы «сдержек и противовесов», но и непосредственно разрешает многие процедурные вопросы принудительного исполнения. Взгляды на роль суда в исполнительном производстве разделились. Ряд ученых полагает, что влияние органов судебной власти должно происходить в тех пределах, которые присущи взаимоотношениям органов судебной и исполнительной власти, а именно в рамках осуществления функций предварительного и последующего судебного контроля за действиями и решениями участников исполнительного производства. Другие высказываются о необходимости усилить полномочия судебных органов в процессе принудительного исполнения, поскольку только суды как органы правосудия (и никакие иные органы) могут надлежащим образом обеспечить контроль за исполнением как своих собственных актов, так и актов других органов. Авторы полагают, что выведение принудительного исполнения из-под контроля суда не прибавляет эффективности исполнительному производству".

Стремление все вопросы решить посредством судебного вмешательства может привести к нарушению конституционного принципа разделения властей. Исследование взглядов на роль суда в процессе принудительного исполнения позволяет установить надлежащее соотношение полномочий судов и органов принудительного исполнения.

В-третьих, исследуя полномочия судебных приставов-исполнителей, нельзя не затронуть вопрос о пределах их полномочий, т. е. о характере и круге актов, которые они вправе исполнить. В частности, могут и должны ли судебные приставы-исполнители принудительно реализовывать судебные решения о признании и преобразовании либо только решения о присуждении . Подавляющее большинство авторов полагают, что применение мер принудительного исполнения возможно только при исполнении решений, обязывающих должника к совершению определенных действий, что свойством исполнимости обладают решения о присуждении, поскольку именно они содержат в себе предписание, обязывающее должника совершить какое-либо действие в пользу управомоченного лица .

Но в таком случае исполнение других судебных решений - о признании и преобразовании - остается за пределами деятельности органов принудительного исполнения. Необходимо найти ответ на вопрос - все ли судебные решения обладают одинаковыми

свойствами, в т. ч. свойством исполнимости, и применим ли действующий механизм принудительного исполнения с участием судебных приставов-исполнителей к исполнению судебных решений о признании и преобразовании.

В-четвертых, Федеральный закон «Об исполнительном производстве» устанавливает, что исполнение судебных актов и актов иных органов может быть возложено и на другие органы, организации, должностных лиц и граждан, которые, однако, не являются органами принудительного исполнения. Между тем, законодатель не дает понятие органов принудительного исполнения, а также конкретный перечень функций, которые вправе осуществлять только они и никакие иные органы.

Прежде в науке высказывалось мнение, что помимо судебных исполнителей к органам принудительного исполнения относятся также все другие органы, осуществляющие исполнение судебных и иных актов3. Обращалось внимание, что не раскрыты понятие «органа исполнения» и критерии отнесения к данной категории, в связи с чем органами исполнения предлагалось считать юридические лица; органы государственного управления, должностных лиц. поскольку как судебные исполнители, так и иные органы исполнения использовали те или иные принудительные меры, самостоятельно рассматривали различные вопросы исполнительного производства .

В настоящее время необходимо создание новой классификации субъектов исполнительного производства, отражающей различия между органами принудительного исполнения и иными органами, исполняющими в предусмотренных законом случаях требования судебных актов и актов иных органов. Требования судебных актов и актов иных органов о взыскании денежных средств могут исполняться налоговыми органами, банками и иными кредитными организациями. Требования иных актов, помимо взыскания денежных средств, могут исполняться и другими органами, организациями, должностными лицами. Каждая из групп, в свою очередь, состоит из субъектов, существенно различающихся по функциям, выполняемым в процессе принудительного исполнения, и объему полномочий. Кроме того, объединение в одну группу таких разноплановых участников исполнительного производства как банки, кредитные организации, налоговые органы и т. д. приводит к смешению их функций, неоправданному дублированию полномочий, а в конечном итоге к ущемлению прав участников исполнительного производства.

Целью настоящего исследования является: 1) исходя из сложной правовой природы исполнительного производства, проведение комплексного анализа общего и

" Исполнительное производство/Под ред. Лесницкой Л. Ф. М: Юрид. лит.. 1983. С. 5-6.

специального правового статуса Службы судебных приставов Российской Федерации, Служб судебных приставов субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в качестве федеральных органов исполнительной власти и органов принудительного исполнения; определение особенностей их правового положения, в том числе в гражданском и арбитражном процессе; 2) исследование соотношения полномочий, с одной стороны, органов принудительного исполнения, а с другой стороны, судов и других органов исполнительной власти, организаций и должностных лиц, занимающихся в предусмотренных законом случаях исполнением судебных решений и актов иных органов.

Общая цель работы достигается посредством решения следующих отдельных задач:

1. рассмотрение вопроса о соотношении частных и публичных начал в исполнительном производстве;

2. изучение правового положения органов принудительного исполнения в соответствии с принципом всесторонности: в организационно-правовом плане (структура, порядок управления в службе судебных приставов); в процессуально-правовом плане (регламентация правил производства отдельных процессуальных действий);

3. исследование правового статуса органов принудительного исполнения не только непосредственно с позиций исполнительного производства, но и с точки зрения конституционного, гражданского процессуального, арбитражного процессуального, административного, иных отраслей права;

4. определение пределов полномочий органов принудительного исполнения;

5. выявление положений, на основе которых должны разграничиваться полномочия органов принудительного исполнения и судов в исполнительном производстве;

6. разработка классификации и определение пределов участия других органов и должностных лиц, исполняющих требования судебных актов и актов других органов в исполнительном производстве.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются отношения, складывающиеся в процессе принудительного исполнения судебных актов и актов других органов между органами принудительного исполнения и иными субъектами. Предметом выступают проблемы правового положения органов принудительного исполнения; взаимодействие органов принудительного исполнения с

8 судами, а также с другими субъектами, исполняющими в случаях, предусмотренных федеральным законом, требования судебных актов и актов других органов.

Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составил диалектический метод познания общественных явлений и процессов, позволяющий рассматривать их в постоянном развитии и взаимосвязи. Для достижения поставленных целей использовались как общие методы - наблюдение и сравнение, абстрагирование, анализ и синтез, индукция и дедукция, восхождение от конкретного к абстрактному, от абстрактного к конкретному, так и специальные - конкретно-социологический, а также частные методы правовой науки - сравнительно-правовой метод, методы толкования норм права.

Эмпирическая база исследования включает в себя статистические данные о состоянии, структуре, динамике исполнительного производства. В процессе работы использовались региональные обзоры работы Службы судебных приставов Российской Федерации и Служб судебных приставов субъектов Российской Федерации, аналитические справки по результатам обобщения практики рассмотрения жалоб на действия (бездействие) судебных приставов-исполнителей и другие материаты. содержащие сведения о тенденциях исполнительного производства.

Научная новизна исследования состоит в том. что:

1. Диссертация является первым исследованием, посвященным проблемам правового положения органов принудительного исполнения в исполнительном производстве после проведения первого этапа их реформирования. Исследованы пределы компетенции органов принудительного исполнения, обоснованы правила разграничения полномочий органов принудительного исполнения и судов в исполнительном производстве. Определены основы взаимодействия органов принудительного исполнения и других органов, организаций и должностных лиц, исполняющих в случаях, предусмотренных федеральным законом, требования судебных актов и актов иных органов, исходя из сложной правовой природы исполнительного производства которое является как стадией гражданского и арбитражного процесса, так и сферой деятельности органов исполнительной власти.

2. Действие принципов судебного процесса в исполнительном производстве носит ограниченный характер, поскольку правоотношения в исполнительном производстве уже подтверждены судебным актом и носят бесспорный характер. Предлагается использование следующих положений для определения оптимального соотношения частных и публичных начат в исполнительном производстве: 1) судебный пристав-исполнитель обязан проявлять инициативу и действовать самостоятельно при ОТСУТСТВИИ

возражений со стороны взыскателя; 2) при наличии возражений судебный пристав-исполнитель действует в соответствии с указаниями взыскателя.

3. Пределы полномочий органов принудительного исполнения ограничиваются реализацией актов о присуждении. Все виды судебных решений обладают свойством исполнимости, но меры принудительного исполнения могут применяться только при исполнении решений о присуждении. Судебные решения о признании и преобразовании могут быть принудительно исполнены с помощью иных мер (дисциплинарных, организационных и других) вне рамок исполнительного производства.

В связи с этим опровергается мнение об обеспечении принудительного исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации с помощью судебных приставов-исполнителей, поскольку данные постановления являются, как правило, актами о признании. В случае признания недействительными нормативных актов, суд не может возложить на должника обязанность по принятию каких-либо актов, входящих в компетенцию законодательных или исполнительных органов власти, поскольку это приведет к нарушению равновесия системы разделения властей.

4. Предложена дефиниция и определены признаки:

• мер принудительного исполнения, которые характеризуются как специальный вид деятельности, осуществляемый органами принудительного исполнения посредством обращения взыскания на денежные средства и иное имущество должника, а также совершения помнімо воли должника действий но исполнению требований неимущественного характера в порядке и пределах, установленных федеральным законом;

• предварительного судебного контроля, под которым понимаются действия суда по обязательному санкционированию деятельности органов принудительного исполнения путем вынесения по просьбе заинтересованных лиц судебных определений, на основе которых органы принудительного исполнения возбуждают, изменяют или прекращают действия по производству принудительного исполнения;

• последующего судебного контроля, выражающегося в пересмотре судом действий (бездействия), которые орган принудительного исполнения уже совершил либо должен был совершить посредством рассмотрения жалоб на деятельность данных органов.

5. Для разграничения полномочий судов и органов принудительного исполнения предлагается использовать обоснованный в доктрине критерий спорности либо бесспорности права. Судебные приставы-исполнители должны иметь право самостоятельно разрешать бесспорные вопросы, спорная юрисдикция остается прерогативой суда как органа правосудия. Вместе с тем. при возникновении спорной

ситуации судебные приставы-исполнители должны иметь право принять самостоятельное решение, если взыскатель против него не возражает.

Обосновывается разделение полномочий органов принудительного исполнения по правовым последствиям на: 1) препятствующие и 2) не препятствующие дальнейшему движению исполнительного производства. Согласно данному критерию, в первом случае судебный контроль должен быть предварительным, во втором - последующим. В диссертации дополнительно аргументируется, что последующий судебный контроль за деятельностью органов принудительного исполнения в гражданском процессе должен осуществляться не по правилам ст. 428 ГПК РСФСР, а по правилам гл. 24, 241 ГПК РСФСР, как в отношении других органов исполнительной власти. В качестве ответчика по делам о признании недействительными действий (бездействия) органов принудительного исполнения следует привлекать соответствующую службу судебных приставов, поскольку стороны исполнительного производства вступают в правоотношения со службой в целом, а не с отдельно взятым судебным приставом-исполнителем.

Опровергается тезис об особой правовой природе ответственности за нарушение законодательства об исполнительном производстве. Данные меры являются административными, при их применении судебным приставам-исполнителям необходимо соблюдать требования КоАП до тех пор, пока специальные требования не будут установлены иным федеральным законом.

Дополнительно аргументируется, что реальное исполнение, даже если оно будет принудительным, нельзя считать мерой ответственности, поскольку ответственность всегда носит дополнительный штрафной характер. Следовательно, осуществление судебным приставом-исполнителем принудительного исполнения нельзя считать мерой ответственности.

Представляется неоправданным наличие в Федеральном законе «Об исполнительном производстве» одновременно двух статей - ст. 23 «Основания прекращения исполнительного производства» и ст. 27 «Окончание исполнительного производства». Понимание «окончания» по объему больше, чем «прекращение», поскольку исполнительное производство подлежит окончанию как в связи с его прекращением, так и в случае возвращения исполнительного документа. Основания прекращения и окончания исполнительного производства следует изложить в одной статье, объединив в ней обстоятельства, после наступления которых возобновить производство исполнительных действий невозможно.

10. В диссертации проведена классификация органов, исполняющих в предусмотренных законом случаях требования судебных актов и актов иных органов, на: 1) субъектов, исполняющих акты по денежным взысканиям (например, налоговые органы); 2) субъектов, исполняющих иные неденежные виды взысканий (ЗАГС, органы опеки и попечительства, МВД и т.д.). Это позволило исследовать особенности их правового положения и сделать вывод, что акты, не требующие применения мер принудительного исполнения, данные органы, как правило, исполняют сами.

Исполняя акты по денежным взысканиям путем списания в бесспорном порядке денежных средств по уплате недоимки по начогам (сборам) и пени за их просрочку с юридических лиц, налоговые органы применяют меры принудительного характера. Данные полномочия налоговых органов следует рассматривать в качестве исключения из общего правила, в соответствии с которым реализация мер принудительного характера -прерогатива органов принудительного исполнения.

Проведенное исследование позволило дать полноценную характеристику правового положения, которое занимают органы принудительного исполнения в процессе принудительного исполнения судебных решений и актов иных органов.