Мировой опыт реформ

ОГЛАВЛЕНИЕ

Глава 15. "Новый курс" Ф.Д. Рузвельта в США: опыт социально-экономических преобразований.

Глава 16. Реформа отношений собственности и развитие многоукладной экономики в КНР.

Глава 17. Уроки дальневосточного "экономического чуда".

Глава 18. Реформы в странах Центральной и Восточной Европы: поиски факторов роста.

Глава 15

"Новый курс" ф.Д. Рузвельта в сша: опыт социально-экономических преобразований

15.1. Социально-экономические предпосылки "нового курса"

В кризисные периоды общественного развития во многих странах обращаются к

опыту других государств и иных времен в поиске теоретических идей и подходов, а также практических методов, способных помочь в формировании программы действий для преодоления кризиса и перехода к национальному возрождению. При этом основное внимание уделяется опыту, который позволяет провести со своей страной известные параллели, определяемые не только схожими исходными условиями, но главное, желаемыми позитивными социально-экономическими результатами. С этой тоски зрения представляется вполне закономерным интерес к «новому курсу» президента Ф.Д. Рузвельта, вышедшему в 30-годы США из «великой депрессии» после кризиса 1929-1933гг.

Исторические параллели, которые используются для заимствования успешных социально-экономических стратегий, всегда условны. Например, сопоставляя современную ситуацию в России с положением в США в начале 30-х годов, нетрудно увидеть и глубокие различия, и известное сходство. Использование опыта других стран и эпох может происходить, поэтому только как восприятие идей и подходов, а не как повторение конкретных действий. При этом особую ценность может иметь не столько стержень концепции или экономической политики, сколько иные, казалось бы, второстепенные элементы успешного зарубежного опыта.

«Новый курс» представлял собой социально-экономическую доктрину Ф.Д. Рузвельта, занимавшего пост президента с 1933 по 1945 г. Став первоначально противодействием «великой депрессии», средством ее преодоления, "новый курс" затем перерос в процесс глубоких социально--политических преобразований в стране и строительства новой американской государственности. Аналитики и историки, по-разному оценивая результаты реформ, проведенных Рузвельтом, единодушно считают, что он заложил основы современного государственного строя США, включая политическую структуру, систему законодательства и исходные принципы американской экономики.

"Новый курс" Рузвельта стал образцом реформирования экономики и общества, который сменил либеральные модели, популярные в американском обществе в 20-е годы. Как известно, подобные подходы провозглашались и в российских политических и научных кругах в начале 90-х годов. Однако в России они не только не привели к положительным социально-экономическим результатам, но и во многом осложнили процесс реформирования социально-экономической системы.

Основные идеи "нового курса" Рузвельта заключались в государственном регулировании экономики, борьбе с экономическими беспорядками и преступностью, ограничении деятельности монополий, преодолении бедности как результата социально-экономической политики государства. Для России интерес к "новому курсу" связан, во-первых, с тем, что эта политика была одним из наиболее ярких образцов глубоких реформ, сделавших возможными выживание и преобразование демократического общества в условиях тяжелейшего кризиса, а, во-вторых, с тем, что в рамках этой политики были пересмотрены и обрели новое содержание многие принципы организации экономической системы - в первую очередь взаимодействие рынка и государства, - которые с тех пор утвердились в экономике.

Последствия мирового кризиса 1929-1933 гг. стали для США подлинной катастрофой. Промышленное производство с 1929 по 1932 г. сократилось почти наполовину, его индекс упал с 58 до 30 (1947-1949 гг. = 100). Национальный доход за эти годы уменьшился более чем вдвое. Разорились 5 тыс. банков, в результате чего лишились сбережений 9 млн. вкладчиков. По данным статистики, число безработных в США выросло с 1,5 млн. человек (3,2% всей рабочей силы страны) в 1929 г. до 12,8 млн. человек (24,9%) в 1932 г. За три года кризиса капитальное строительство сократилось с 949 млн. до 74 млн. долл.

Тяжелое положение сложилось в сельском хозяйстве. Валовой доход фермеров упал с 13,9 млрд. долл. в 1929 г. до 6,4 млрд. долл. в 1932 г., т.е. более чем вдвое. Их чистый доход уменьшился более чем в 3 раза - с 6,3 млрд. до 1,9 млрд. долл. Индекс продажных цен продукции фермеров снизился со 148 в 1929 г. (1910-1914 гг. = 100) до 65 в 1932 г.

Как отмечали современники, "великая депрессия" в сильной степени повлияла на социальную атмосферу: повсеместно среди широких слоев населения возникли настроения пессимизма, разочарования, отчаяния. Эти годы в США ознаменовались крупными финансовыми скандалами, массовым уклонением от уплаты налогов и открытой демонстрацией роскоши. Разочарование в традиционных американских идеалах и социальное напряжение были настолько велики, что судьба американской демократии оказалась под вопросом.

Многие возлагали вину за обрушившиеся на Америку беды на представителей большого бизнеса, финансистов. Отмечая это обстоятельство, известный исследователь "нового курса" У.Лейхтенберг писал: "Продолжающаяся депрессия ставила вопросы не только о лидерах бизнеса, но и самом капитализме". Один из видных представителей современной американской исторической науки А. Шлезингер-мл. отмечал: "Задача состояла не только в том, чтобы справиться с голодом. Речь шла о том, в состоянии ли представительная демократия победить экономический коллапс. Вопрос заключался в том, чтобы предотвратить насилие и даже (как полагали некоторые) революцию. Была ли революция реальной возможностью или нет, вера в свободную систему явно ослабевала. Многим казалось, что капитализм утратил свою силу; демократия не могла преодолеть экономический кризис".

В такой обстановке победа кандидата от демократической партии Рузвельта на президентских выборах в ноябре 1932 г. была воспринята как конец более чем десятилетнего послевоенного "золотого века" Америки, который характеризовался торжеством традиционных американских ценностей - индивидуализма, свободного предпринимательства и невмешательства государства в экономику. Однако эти ценности не смогли предотвратить глубокого кризиса американской экономики. Его не могла преодолеть в 1929-1932 гг. республиканская администрация президента Г.Гувера, придерживавшаяся консервативных экономических представлений.

Избранный президентом США Ф.Д.Рузвельт получил тяжелое наследство. На него оказывали давление не только кризис в экономике, но и угроза возникновения тоталитаризма, фашизма, как это произошло в Италии и Германии. Преобладавшая в то время в западной экономической мысли теория всесилия "невидимой руки рынка" находила отражение в Конституции США, в хозяйственном законодательстве в представлениях многих политиков и предпринимателей, что усложняло президенту выбор и принятие решений.

Однако "новый курс", преодолев и внутренние, и внешние угрозы, теоретические догмы и социальную напряженность, был разработан и начал действовать. Условиями его успешной реализации стал ряд взаимосвязанных факторов.

Важнейшим фактором, определившим успехи "нового курса", была личность самого президента Ф.Д.Рузвельта, Известный знаток его эры профессор Гарвардского университета Ф.Фрейдел писал: "Мало президентов были подготовлены для работы в Белом доме лучше, чем Рузвельт. Он был членом сената штата Нью-Йорк, в годы первой мировой войны - заместителем министра военно-морского флота, дважды избирался губернатором штата Нью-Йорк. Он овладел искусством как законодательной и административной деятельности, так и практической политики. Молодым человеком он провел много времени в Европе и всегда сохранял интерес к международным делам. Идеология Рузвельта была прогрессивной".

В землевладении и сфере бизнеса Рузвельт также располагал определенным опытом. Он был связан с деловыми кругами как заместитель министра военно-морского флота, а по окончании войны был совладельцем юридических фирм, участвовал в деятельности предпринимательских организаций. Таким образом, ко времени избрания президентом 50-летний Рузвельт обладал богатым жизненным опытом, большими знаниями бизнеса, работы государственного аппарата, внутренней и внешней политики.

Рузвельт твердо отстаивал представления о прогрессе человечества. На протяжении многих лет Рузвельт разрабатывал концепцию основных прав человека. Законченный вид она приобрела в его ежегодном послании Конгрессу в 1941 г., где Рузвельт сформулировал тезис о четырех свободах - "свободе речи и выступлений, свободе религии, свободе от нужды, свободе от страха" (последнюю он рассматривал как повсеместное прекращение гонки вооружений и недопущение агрессии на международной арене).

Для понимания сути реформ Рузвельта особое значение имеет концепция свободы от нужды. Проблема преодоления бедности была воплощена в идее принятия экономического билля о правах. Обосновывая эту идею, Рузвельт говорил: "Мы пришли к ясному осознанию того факта, что подлинная индивидуальная свобода не может существовать без экономического обеспечения и независимости. Нуждающиеся люди не являются свободными. Голодные и не имеющие работы люди служат материалом, из которого создаются диктаторские режимы ".

Именно эта позиция Рузвельта, противостоящая угрозе тоталитаризма, определяла основополагающие принципы "нового курса", его исходные положения. С этой точки зрения представляется бесплодной, схоластической ведущаяся в современной исторической литературе дискуссия о том, имел ли Рузвельт, став президентом, готовую программу действий. Если под программой понимать комплексное, логически последовательное обоснование действий с выделением этапов их осуществления, выбором конкретных механизмов реализации и приоритетов развития, то такой целостной программы у Рузвельта вначале не было. Но общие концептуально-стратегические принципы "нового курса" определялись мировоззрением президента, и впоследствии при выборе конкретных решений он от них не отступал.

Формированию, а затем и реализации "нового курса" во многом способствовал созданный Рузвельтом еще в ходе предвыборной президентской кампании "мозговой трест" - команда ученых и специалистов, обладавших не столько знанием текущего экономического положения, сколько эрудицией и широким видением социально-экономических проблем. Выбор специалистов разного профиля в качестве консультантов позволял всесторонне рассматривать как текущие острые проблемы, так и стратегические цели и способы их достижения. Все основные эксперты были сторонниками более активной роли государства в экономической жизни. По тем или иным проблемам к дискуссиям привлекались и другие консультанты.

Хотя и с некоторыми различиями, специалисты "мозгового треста" сходились на том, что монополии приобрели доминирующую роль в экономической жизни, рынок перестал выполнять функцию поддержания равновесия между предложением и спросом, а эпоха свободного рынка А.Смита ушла в прошлое.

Рассматривая концептуальные аспекты разработки политики "нового курса", следует установить его взаимосвязь с кейнсианством. Эта взаимосвязь была динамичной, эволюционной. "Новый курс" начал осуществляться весной 1933 г., а ставшая знаменитой книга Дж.М. Кейнса "Общая теория занятости, процента и денег" появилась в 1936 г., т.е. на первом этапе "нового курса" кейнсианства как сложившейся и оформленной теории еще не существовало. Однако Кейнс уже был известным экономистом, а Рузвельт и его "мозговой трест" были осведомлены о его взглядах, в частности по международным финансовым проблемам. В свою очередь Кейнс внимательно следил за развитием событий в Америке.

В 1934 г. Ф.Д.Рузвельт и Дж.М.Кейнс встретились, но не пришли к взаимопониманию. Между тем с 1938 г. администрация Рузвельта приступила к планированию бюджетных дефицитов как к средству регулирования экономики8. Следовательно, на первом этапе становления "нового курса" практика опережала теорию, причем опыт "нового курса", безусловно, учитывался Кейнсом при ее разработке. На завершающей стадии "нового курса" прослеживается определенное влияние кейнсианской теории на политику администрации Рузвельта. В 1937-1938 гг. после экономического спада, последовавшего за достижением высоких экономических результатов в ходе первых этапов реализации "нового курса", президент по советам экономистов отказался от сбалансирования бюджета и предложил программу повышения покупательной способности населения для противодействия экономическому застою. Это и было началом практического применения кейнсианства.

Немаловажным фактором, определившим успехи "нового курса", стала реализация идеи социального партнерства и общественного согласия. "Новый курс" рассматривал общество с иной точки зрения, как совокупность взаимозависимых и взаимодополняющих друг друга частей, структур. В основу экономической политики была положена идея сотрудничества между государством, бизнесом и профсоюзами. "Новый курс" стал одним из первых и весьма удачных образцов модели социального партнерства, которая в послевоенный период заняла господствующее положение в развитых странах.

В политике социального сотрудничества, проводимого в рамках "нового курса", в равной степени важны отношения и между государством и бизнесом, и между последним и профсоюзами. До "нового курса" американский бизнес функционировал фактически отдельно от государственной власти.

Для преодоления кризиса требовалось сотрудничество государства и бизнеса. Было найдено удачное решение, которое позволяло объединить интересы многочисленных групп предпринимателей и вести диалог между правительством и деловыми кругами. Это решение состояло в создании отраслевых (профессиональных) ассоциаций (trade associations), которые представляли интересы отраслевых или регионально-отраслевых групп. Президент Ф.Д.Рузвельт поддержал идею развития ассоциаций, которые стали возникать еще до его избрания, и активно содействовал их распространению и законодательному оформлению.

В начале 30-х годов многие руководители американской промышленности призывали ввести систему национального планирования. Однако усилия правительства были направлены на формирование "отраслевого саморегулирования" под контролем федеральных властей, это не имело ничего общего с планированием, хотя и означало весьма радикальный разрыв с прежней идеологией и практикой. Отраслевые ассоциации стали инструментом саморегулирования, ограничения конкуренции и взаимодействия бизнеса с правительством.

Проблема, связанная с отраслевыми ассоциациями, состояла в том, чтобы совместить проведение ими единой политики в производстве, ценообразовании и занятости с недопущением монополистического эффекта для потребителей. Решение этой проблемы администрация. Рузвельта усматривала в добровольном ограничении членами ассоциаций повышения цен сверх уровня, согласованного с правительством. Фактически речь шла о государственном контроле над ценами. Это было самое уязвимое место в системе партнерства государства и бизнеса в рамках "нового курса", и не случайно к 1935 г. ассоциации прекратили свое существование. Но все же они сыграли важную роль в выводе страны из "Великой депрессии".

Одна из наиболее примечательных сторон деятельности ассоциаций состояла в том, что они предусматривали саморегулирование производителей в пределах согласованного с правительством "потолка" цен. С этой целью участникам ассоциаций было предоставлено право заключать между собой "кодексы честной конкуренции" (чтобы дать производителям такую возможность, правительству и Конгрессу пришлось приостановить действие антитрестовских законов). В 1933-1934 гг. было заключено примерно 700 кодексов, из которых 568 предусматривали ту или иную форму ограничения ценовой конкуренции между участниками ассоциаций. Наиболее распространенной формой регулирования цен был запрет на продажу продукции по ценам ниже издержек производства. Другими формами были полномочия ассоциаций устанавливать минимальные цены в чрезвычайных ситуациях и, независимо от издержек, требование предварительного публичного извещения о намерении повысить цены и унификация бухгалтерского учета. Кроме того, предусматривались методы косвенного контроля отраслевых ассоциаций над ценами посредством надзора за объемом производства и производственными мощностями. На федеральном уровне администрация Рузвельта пыталась координировать деятельность ассоциаций через Национальный чрезвычайный совет.

Создание отраслевых ассоциаций и их поддержка администрацией США привели к пересмотру устоявшихся принципов и основных положений хозяйственного права, в первую очередь, антитрестовского законодательства. Ассоциации были выгодны крупным компаниям, которые занимали доминирующие позиции в тех или иных отраслях и регионах. Но в качестве платы за уступки монополистам Рузвельт добился от крупного бизнеса согласия на радикальные изменения в отношениях между предпринимателями и наемными работниками. Была создана система социальных гарантий наемным работникам. Она предусматривала, прежде всего, установление минимальной заработной платы, сокращение продолжительности рабочего дня, право работников объединяться в профсоюзы, независимые от работодателей, и, самое главное, их право заключать коллективные договоры с работодателями. До "нового курса" такие формы отношений между работниками и работодателями не были закреплены ни в законодательстве, ни в хозяйственной практике. В пределах "нового курса" был принят целый комплекс законов и решений социального характера. Фактически в годы президентства Рузвельта в США начала формироваться современная система социального страхования и социального обеспечения.

Выступив на стороне профсоюзов в их историческом конфликте с работодателями, Рузвельт принципиально изменил положение государства в политической и социально-экономической системе США, придав ему роль социального арбитра. Благодаря расширению опоры администрации в обществе и поддержке не только деловых кругов, но и профсоюзов Рузвельту удалось избежать превращения государства в орудие частного бизнеса (на эту угрозу часто указывали критики "нового курса", обвинявшие президента в том, что государственная власть в США становится не более чем посредником между бизнесом и работниками (broker state)) и подчинить политику администрации общенациональным интересам. Это дало возможность принимать решения, противоречащие краткосрочным нуждам деловых кругов, и преодолевать мощное сопротивление, добиваясь реализации исполнения непопулярных мер, например перестройки фондового рынка в целях обеспечения его прозрачности, сохранения низких импортных пошлин и т.д.

"Новый курс" недвусмысленно опирался на сотрудничество между различными политическими и социальными силами, или, выражаясь современным языком, руководствовался идеями общественного согласия и партнерства.

Успешное проведение в жизнь "нового курса" было бы невозможным без поддержки общества, точнее, экономически и социально активных групп населения. Учитывая важность этой поддержки, Рузвельт, его администрация и аппарат демократической партии уделяли огромное внимание разъяснению и пропаганде своей социально-экономической политики. Огромный общественный резонанс имела новая для того времени форма пропаганды - еженедельные выступления президента по радио ("беседы у камина"). Все это обеспечило общественную поддержку "новому курсу" и помогло ослабить социальное напряжение.

Экономический эффект разъяснительных и пропагандистских мероприятий состоял в уменьшении неопределенности хозяйственной среды и соответственно в увеличении временного горизонта экономических решений. Как известно, при прочих равных условиях экономические решения тем эффективнее, чем на более длительную перспективу они рассчитаны. Степень уменьшения неопределенности и увеличения временного горизонта экономических решений находится в прямой зависимости от доверия хозяйствующих субъектов к государству и его руководителям, а пропаганда экономической политики и ее разъяснения играют важную роль в формировании такого доверия.

В период "нового курса" доверие общества наглядно проявилось при проведении банковской реформы в первые месяцы после избрания Ф.Д.Рузвельта президентом. После реорганизации банковской системы решающим обстоятельством, побудившим вкладчиков вернуть сбережения в банки, было твердое обещание президента обеспечить их полную сохранность.

Разъяснение целей и принципов политики "нового курса" давало американским бизнесменам долгосрочные экономические ориентиры и способствовало формированию собственных экономических стратегий, выбору приоритетов, этапов и механизмов решения конкретных задач. Все это вызвало психологический перелом в обществе. Социальный оптимизм сменил упадочнические настроения, уверенность в успехе и созидание стали движущими силами экономической жизни страны.