44Административно-территориальное устройство государства

Под ним понимается разделение государственной территории на определенные единицы, в соответствии с которым строится система государственного и регионального (местного) управления. Это понятие показывает характер и особенности взаимоот­ношении между государством и его составными частями.

Административно-территориальное устройство складывает­ся в течение длительного времени, иногда даже столетий. В его основе лежат экономические, политические, социальные и другие факторы, обязательно учитывается фактическое расселение граждан (подданных) на конкретной территории.

В прямом значении анализируемое понятие применимо лишь к унитарному государству, так как для федерации первич­но федеративное устройство. В последнем случае собственно территориальное членение присуще субъектам федерации — штатам, провинциям, землям. Совокупность территориальных единиц образует территориальное деление государственной тер­ритории. Территориальные единицы являются пространственным пределом функционирования региональных (местных) инсти­тутов публичной власти.

Чаще всего государства с большой территорией имеют трех-звенную систему административно-территориального устрой­ства. Так, большая часть Великобритании делится на графства, последние — на округа, а округа состоят из приходов. Во Фран­ции действует четырехзвенная система: департаменты—округа-кантоны—коммуны (общины). Обычно низовой администра­тивной единицей является небольшое городское или сельское поселение типа общины (коммуны), а в некоторых афро-азиат­ских странах такую роль выполняет кочевое племя или род.

В административно-территориальных единицах имеется назначенное должностное лицо, управляющее соответствующей территорией, либо выбранный гражданами представительный орган и назначенное должностное лицо. Представительные органы создаются далеко не во всех административно-

территориальных единицах.

В маленьких по территории и численности населения госу­дарствах вообще нет самостоятельных и обособленных админи­стративно-территориальных единиц (например, на Мальте, в Бахрейне, Брунее, Науру).

К административно-территориальным единицам примыкают столичные округа, имеющие самостоятельный статус. Они объе­диняют столицу и ее окрестности (федеральные округа в США, Бразилии и др.). Местное (городское) самоуправление в этом случае ограничено.

Согласно национальным конституционным нормам большой самостоятельностью наделены крупные административно-территориальные единицы — области в Италии (их 20) и Испании (их 17). В этих государствах области выступают как общеприз­нанные публично-правовые учреждения и обладают более ши­рокими полномочиями, чем субъекты некоторых федераций.

В Португалии основными территориальными единицами являются административные области, муниципии и приходы. Установлен особый политико-правовой режим для отдаленных территорий — Азорских островов и Мадейры (ст. 227 Конститу­ции Португалии).

45 Понятие и основные принципы местного самоуправления

Исторически социальное назначение местного самоуправле­ния было связано с защитой местных (муниципальных) интере­сов, которые касаются решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. При этом местное самоуправление можно равным образом назвать и организацией власти, и управленческой деятельностью органов местного са­моуправления, и складывающейся местной практикой.

В юридической науке под местным самоуправлением принято понимать управленческую деятельность в местной территори­альной единице, осуществляемую специальными выборными и иными органами, непосредственно представляющими ее насе­ление.

Европейская хартия местного самоуправления 1985 г., явля­ющаяся основным международно-правовым актом, который регулирует муниципальные отношения в большинстве европей­ских стран, под местным самоуправлением понимает «право и реальную способность органов местного самоуправления регла­ментировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интере­сах местного населения» (п. 1 ст. 3). В Хартии особо оговарива­ется необходимость создания специальных органов, избираемых всеобщим голосованием, ответственных за управление обще­ственными делами, при этом исполнительные органы являются подотчетными им.

В настоящее время наличие в стране эффективного местного самоуправления, отвечающего международным стандартам, рас­сматривается как важнейший показатель демократизма суще­ствующего государственного режима. Органы местного самоуп­равления, являясь определенным противовесом центральной власти, возникли и развивались как наиболее приближенные к населению в решении вопросов жизнедеятельности местного сообщества. Первоначально их формирование проходило в ус­ловиях ограниченного избирательного права. Впоследствии в большинстве стран существовавшие избирательные ограниче­ния (имущественный, образовательный цензы, ценз оседлости) были либо сняты, либо снижены.

Волна децентрализации, прокатившаяся практически по всем европейским странам с конца 70-х до начала 80-х гг. XX в., за­ставила центральные власти почти повсеместно осуществить перераспределение полномочий и ответственности между раз­личными уровнями власти, расширив сферу компетенции ниж­них уровней, а именно органов местного самоуправления.

В Германии, например, в период с 1965 по 1975 г. земли осуществили административную реформу, в результате которой значительно усилились полномочия муниципалитетов, укрепи­лась их финансовая база. Во Франции в 1970 г. были внесены дополнения в административный муниципальный кодекс 1957 г., в соответствии с которыми был ослаблен контроль за муници­палитетами. Вслед за этим были приняты законы: от 31 декабря 1966 г., который разрешал муниципалитетам создавать свои ас­социации (союзы коммун); от 16 июля 1971 г., предоставивший общинам право создавать консорциумы; от декабря 1973 г. и 29 июля 1975 г., укрепившие финансовую базу муниципалите­тов; декреты 64—251 и 64—252 от 14 марта 1964 г., которые положили начало созданию региональных администраций; от 5 июля 1972 г., который трансформировал регионы в инстру­мент экономической децентрализации. В Испании в принятой в 1978 г. Конституции был закреплен принцип местного само­управления. В Италии создание регионов в 1970 г. повлекло за собой не только передачу широких полномочий региональным органам власти, но и ревизию действовавшего Закона о муни­ципалитетах и провинциях 1934 г. и принятие в 1990 г. нового соответствующего закона, предоставившего муниципалитетам дополнительные права в сфере финансов.

В Европейской хартии местного самоуправления получили свое правовое закрепление следующие принципы местного са­моуправления:

• самостоятельность осуществления местных коммунальных функций, опирающаяся на муниципальную собственность, мест­ные налоги, распоряжение местной полицией и т. д.;

• выборность органов данного уровня путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования;

• организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе государственного управления;

• определенная финансовая автономия;

• ответственность органов и должностных лиц местного са­моуправления перед населением;

• право принимать собственные нормативные акты;

• осуществление представительными муниципальными ор­ганами местного самоуправления контроля за исполнительны­ми органами.