Раздел V. Контроль и прокурорский надзор за деятельностью по оказанию психиатрической помощи

Статья 45. Контроль и прокурорский надзор за оказанием психиатрической помощи

(1) Контроль за деятельностью учреждений и лиц, оказывающих психиатрическую помощь, осуществляют органы местного самоуправления.

(2) Контроль за деятельностью психиатрических и психоневрологических учреждений осуществляют федеральные, республиканские (республик в составе Российской Федерации), автономной области, автономных округов, краевые, областные, городов Москвы и Санкт-Петербурга органы здравоохранения, социального обеспечения и образования, а также министерства и ведомства, имеющие такие учреждения.

(3) Надзор за соблюдением законности при оказании психиатрической помощи осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации, прокурорами республик в составе Российской Федерации и подчиненными им прокурорами.

Комментарий к статье 45

1. Конституция РФ отделила местное самоуправление от системы государственного управления. В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятым в 1995 г., действуют выборные и другие органы местного самоуправления, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения, и должностные лица местного самоуправления. Статья 6 указанного Закона относит к ведению органов местного самоуправления вопросы организации, содержания и развития муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Такое наделение осуществляется федеральными законами и законами субъектов Федерации с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов.

Настоящий Закон и Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (ст. 8) наделяют органы местного самоуправления полномочиями по контролю за деятельностью учреждений и лиц, оказывающих психиатрическую помощь. Эти полномочия действуют на территории местного самоуправления; реализуются они указанными органами самостоятельно, в порядке, соответствующем настоящему Закону. Исполнение этих полномочий, в свою очередь, подконтрольно государственным органам в порядке, установленном законами.

Контроль со стороны органов местного самоуправления распространяется как на муниципальные, так и на иные психиатрические и психоневрологические учреждения, расположенные на соответствующей территории, а также на лиц, осуществляющих в ее пределах оказание психиатрической помощи, и может носить разносторонний характер, затрагивать хозяйственную, финансовую, основную деятельность учреждения, исполнение требований всего действующего законодательства, включая соблюдение прав и законных интересов граждан при оказании им психиатрической помощи, прав, предоставленных общественным организациям в соответствии с настоящим Законом (ст. 46), соблюдение этими общественными организациями требований законодательства и т.д. Финансирование исполнения органами местного самоуправления указанной контрольной функции в отношении учреждений, не являющихся муниципальными, осуществляется за счет средств на здравоохранение, поступающих из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Полномочия должностных лиц, осуществляющих контроль от имени органов местного самоуправления, должны подтверждаться документами, выданными полномочными органами местного самоуправления; на этих лиц распространяется требование о сохранении врачебной тайны. Закон не устанавливает для них обязательности подписки о неразглашении защищаемой законом врачебной тайны, но обязанность сохранять ее и ответственность за ее разглашение распространяются на этих лиц ст. 61 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан.

2. Органы здравоохранения, социального обеспечения и образования, упомянутые в Законе, действуют в соответствии с положениями о них, утвержденными в установленном порядке, и контролируют деятельность по оказанию психиатрической помощи на основании этих положений; их контроль может распространяться как на непосредственно подчиненные им учреждения, так и на учреждения иной подчиненности, но в сфере, отнесенной к их ответственности. Представители указанных органов должны иметь надлежаще оформленные полномочия на проведение контроля.

Осуществление контроля за деятельностью психиатрических и психоневрологических учреждений федеральными и имеющимися в субъектах Российской Федерации органами здравоохранения, социального обеспечения и образования органически связано с созданием условий, обеспечивающих исполнение положений Закона. В связи с этим по предложениям указанных органов исполнительной власти принимаются целевые программы совершенствования психиатрической помощи. Такие программы действуют в Воронежской, Омской, Новгородской, Тверской, Тюменской, Ярославской областях, в Республике Хакасии и других субъектах Российской Федерации.

3. Руководители министерств и ведомств, имеющих психиатрические и психоневрологические учреждения, контролируют их деятельность в порядке подчиненности, образуя соответствующие подразделения в составе своих министерств (ведомств) и устанавливая необходимые порядок и правила.

4. Прокуроры, упомянутые в настоящей статье, действуют на основании Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (ст. ст. 32 - 34 Закона в ред. от 1995 г.). Они осуществляют надзор за соблюдением законности. Прокурор имеет право посещать психиатрическое или психоневрологическое учреждение по служебному удостоверению в любое время, опрашивать лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, знакомиться с документами, требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права находящихся в учреждении лиц. Предметом прокурорского надзора являются, в частности: законность нахождения лиц в местах исполнения принудительных мер медицинского характера, назначаемых судом, а также соблюдение прав и обязанностей лиц, подвергнутых принудительным мерам медицинского характера, и условий их содержания. При обнаружении нарушений закона прокуроры вносят представления об их устранении, возбуждают уголовные дела или производство об административных правонарушениях, обращаются в суд за защитой прав и охраняемых законом интересов граждан, освобождают своими постановлениями лиц, незаконно подвергнутых задержанию несудебными органами. Постановления и требования прокурора по этим вопросам подлежат безусловному исполнению. Имеются случаи широкой постановки вопроса о реализации законодательства. Так, прокурором Пензенской области в 2000 г. председателю областного правительства, министерствам здравоохранения и социального обеспечения были направлены представления, а губернатору - соответствующая информация о практике исполнения комментируемого Закона. Документы содержали развернутую картину недостатков в обеспечении предусмотренных Законом прав граждан на получение психиатрической помощи. Кроме случаев нарушений законодательства в отношении отдельных лиц, в них приводились факты невыполнения решений по созданию медицинских центров и других организаций, оказывающих психиатрическую помощь, недофинансированию, неукомплектованности психиатрических учреждений штатами и иные недостатки, без устранения которых реализация требований Закона не представляется возможной.

Прокурор (или его заместитель) своим постановлением обязан немедленно освободить каждого, кто без законных оснований содержится в учреждениях, исполняющих принудительные меры медицинского характера, либо помещен в судебно-психиатрическое экспертное учреждение.

Статья 46. Контроль общественных объединений за соблюдением прав и законных интересов граждан при оказании психиатрической помощи

(1) Общественные объединения врачей-психиатров, иные общественные объединения в соответствии со своими уставами (положениями) могут осуществлять контроль за соблюдением прав и законных интересов граждан по их просьбе или с их согласия при оказании им психиатрической помощи. Право посещения психиатрических и психоневрологических учреждений должно быть отражено в уставах (положениях) этих объединений и согласовано с органами, в ведении которых находятся психиатрические и психоневрологические учреждения.

(2) Представители общественных объединений обязаны согласовать условия посещения с администрацией психиатрического или психоневрологического учреждения, ознакомиться с правилами, действующими в нем, выполнять их и подписать обязательство о неразглашении врачебной тайны.

Комментарий к статье 46

1. В связи со специфичностью предмета в максимальной степени эффективным и бережным в отношении находящихся в психиатрических и психоневрологических учреждениях граждан должен быть контроль за соблюдением их прав и законных интересов, проводимый профессиональными общественными объединениями. Вместе с тем, как показывает и зарубежная и российская практика, в оказании различных видов помощи, поддержки (социальной, правовой, морально-психологической и др.) и защиты психически больных все большее место занимают общественные объединения, охватывающие самих больных и их родственников. Деятельность таких объединений полезна не только для больных, но и для психиатрических учреждений.

2. Участие общественных и религиозных объединений и организаций в заботе о гражданах, находящихся в лечебных учреждениях, в том числе и психиатрического и психоневрологического профиля, не ограничивается контролем, как вытекает из комментируемой статьи. Вопросы контактов представителей общественных и религиозных объединений и организаций, не предусматривающих в своих уставах контроля за соблюдением прав и законных интересов граждан при оказании им психиатрической помощи, с лицами, находящимися в таких учреждениях, могут решаться администрацией учреждений в рамках действующего законодательства без согласования с вышестоящими органами. Доступ священнослужителей по просьбе граждан, находящихся в лечебном учреждении, других посетителей, в первую очередь представителей общественных объединений, больных и их родственников, должен быть обеспечен администрацией (ст. 37 настоящего Закона).

3. Граждане Российской Федерации имеют право на объединения (ст. 30 Конституции Российской Федерации). Организационно-правовые формы и деятельность общественных объединений граждан регулируются действующим законодательством, и в соответствии с ним целями создания общественных объединений могут быть реализация и защита гражданских, политических, экономических, социальных, культурных прав и свобод, развитие активности и самодеятельности граждан, удовлетворение профессиональных и любительских интересов, осуществление иной деятельности, не запрещенной законом. Ограничение данного права граждан может быть установлено только судом на основании закона. Из этого конституционного положения вытекает обязанность органов, имеющих психиатрические и психоневрологические учреждения, оказывать содействие общественным объединениям, созданным гражданами и действующим на основе самоуправления, законности и гласности в соответствии со своими уставами.

4. Уставы, положения (далее - устав) общественных объединений должны содержать предусмотренные Законом РФ "Об общественных объединениях" сведения о них (название с указанием организационно-правовой формы, цели и задачи, права и обязанности членов и т.д.). В связи с необходимостью защиты прав и законных интересов граждан, страдающих психическими расстройствами, настоящим Законом установлены специфические требования как к уставу, так и к членам тех общественных объединений, уставные задачи которых включают контроль за соблюдением прав и законных интересов граждан при оказании им психиатрической помощи.

Право посещения психиатрических и психоневрологических учреждений должно быть предусмотрено уставом; Закон не устанавливает формы согласования положений устава с органом, в ведении которого находятся указанные учреждения, - на практике это может быть подпись руководителя с печатью соответствующего органа на уставе или письменное согласие, направленное общественной организации и администрации лечебного учреждения. Закон не связывает регистрацию устава с его предварительным согласованием с упомянутым органом. Но поскольку администрация лечебного учреждения для допуска представителей общественного объединения к выполнению предусмотренных уставом функций должна ознакомиться с его содержанием, целесообразно рабочее согласование устава до утверждения его собранием учредителей.

5. Из смысла комментируемой статьи вытекает, что представители общественного объединения при обращении к администрации должны иметь документы, удостоверяющие их личности и принадлежность к общественному объединению, ознакомиться с правилами, действующими в учреждении, и дать письменное обязательство о неразглашении врачебной тайны.

Врачебной тайной (ст. 61 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан) являются сведения о пациентах психиатрических и психоневрологических учреждений, раскрывающие их личность. Не являются тайной сведения о хозяйственной деятельности администрации, сведения общего характера о применяемых методах лечения, иные сведения о степени соответствия закону деятельности лечебного заведения в части, касающейся соблюдения прав и законных интересов граждан.

6. Особенностью общественных объединений, имеющих целью контроль за соблюдением прав и законных интересов граждан при оказании им психиатрической помощи, является защита прав и интересов третьих лиц, что выделяет указанные объединения в особую категорию. В отличие от других, им предоставлено право (ст. 47 настоящего Закона) обжаловать в суд действия лиц, нарушающих права и законные интересы граждан, не являющихся членами организации. По результатам проверки и оценки деятельности лиц, оказывающих психиатрическую помощь, на соответствие требованиям профессиональной этики может ставиться вопрос о лишении такого гражданина лицензии.

Создание необоснованных препятствий для представителей указанных общественных объединений является поводом для применения мер дисциплинарного воздействия.

7. Осуществление общественным объединением контроля за соблюдением прав и законных интересов граждан при оказании им психиатрической помощи (ч. 1 настоящей статьи) возможно по их просьбе или с их согласия. Согласие может быть выражено устно или в виде неотрицания помощи, о которой гражданин должен быть информирован. Закон не устанавливает видов контроля, осуществляемого общественными организациями, но из его смысла вытекает право получать от администрации информацию, необходимую для осуществления уставной деятельности, посещать как административные помещения, так и помещения, где размещаются, питаются, отдыхают и трудятся находящиеся в учреждении граждане. Результаты контроля могут доводиться этими организациями до сведения персонала и администрации соответствующих учреждений, вышестоящих органов, прокуратуры, быть использованы для опубликования в средствах массовой информации.

Как показывает практика, наиболее продуктивно результаты контрольной деятельности общественных объединений больных и их родственников реализуются при включении руководителей объединений в состав советов, комиссий психиатрических учреждений и служб здравоохранения. Эта мера в высокой степени способствует решению задач улучшения качества помощи психически больным, условий их содержания, улучшению психологического климата в лечебных подразделениях и совершенствованию форм работы психиатрических учреждений и региональных служб в целом.

Важной частью работы таких объединений, а в еще большей мере - объединений лиц, занятых профессионально оказанием психиатрической помощи, следует считать деятельность, направленную на привлечение внимания средств массовой информации, органов здравоохранения, правительственных кругов и общества в целом к насущным проблемам психически больных и психиатрических служб. Только совместными усилиями работников этих служб и членов общественных объединений можно добиться необходимого изменения сложившегося в нашей стране за долгие годы негативного образа психически больных и психиатрических учреждений.