2. Предмет, метод та система муніципального права

Предмет муніципального права:

Вже сьогодні муніципальне право можна розглядати як самостійну галузь національного права України. На користь такого висновку свідчать, насамперед, положен­ня Конституції України, де міститься велика кількість норм (викладені більш як у двадцяти статтях), в яких за­кріплюються основні принципи організації та функціо­нування місцевого самоврядування. Зокрема, Конститу­ція України фіксує : - принципи визнання та гарантування місцевого самоврядування (ст. 7), - підзаконності місцево­го самоврядування (ст. 19), - вона визначає статус органів місцевого самоврядування як самостійного виду органів публічної влади (вони не входять до системи органів державної влади - ст. 5) та - службу в органах місцевого самоврядування як самостійний вид публічної служби (ст. 38), - дає визначення місцевого самоврядування як права територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення тощо.

Обґрунтування муніципального права як само­стійної галузі права не вичерпується посиланням на знач­ну кількість конституційних норм, що регулюють пи­тання місцевого самоврядування. Воно відповідає всім основним вимогам до галузі права, що сформульовані загальною теорією держави та права.

Як і інші галузі права, муніципальне право являє со­бою структурний підрозділ системи національного права, що характеризується специфічним режимом правового регулювання й охоплює відносно самостійний комплекс однорідних суспільних відносин. Воно відрізняється від інших галузей права предметом, методом та джерелами, має власну систему^.

Як і будь-яка інша галузь права, муніципальне право являє собою сукупність правових норм, що регулюють певний комплекс суспільних відносин. У силу цього, для визначення муніципального права (як і визначення будь-якої іншої галузі права) першочергове значення має вста­новлення предмета правового регулювання - кола су­спільних відносин, що регулюються муніципально-правовими нормами.

Водночас у вітчизняній та зарубіжній (зокрема, ро­сійській) юридичній літературі висловлюються різні під­ходи до окреслення предмета муніципального права, що не могло не привести до різних варіантів визначення цієї галузі. В науковому плані це цілком нормальне яви­ще, адже як і галузь, так і вітчизняна наука муніципаль­ного права перебувають на етапі становлення, що супро­воджується формуванням різних наукових шкіл і, як наслідок, різних підходів при розробці відповідного ка­тегоріального апарату.

Так, у першому вітчизняному підручнику з муніципального права до його предмета відносять «відносно самостійний вид суспільних відносин, пов'язаний з ор­ганізацією і здійсненням місцевої влади, тобто публічної влади, влади народу в межах відповідних адміністратив­но-територіальних одиниць».

На нашу думку, такий підхід не зовсім коректно відо­бражає семантику терміна «муніципальний», а також не дозволяє достатньо чітко відокремити групу суспільних відносин, що становлять предмет самостійної галузі пра­ва. Такий висновок має таке обґрунтування:

- по-перше, сам термін «місцева влада» не має законо­давчого визначення і в юридичній літературі вживається досить довільно, наприклад, для позначення різних суб'єктів влади на регіональному та місцевому територі­альних рівнях - як органів місцевого самоврядування, так і місцевих, органів виконавчої влади;

- по-друге, «місцева влада» - це публічна влада, що здійснюється на місцевому і регіональному рівнях, а участь у її здійсненні, з урахуванням існуючої в Україні системи територіальної організації влади, беруть як тери­торіальна громада, органи місцевого самоврядування, органи самоорганізації населення, так і органи виконавчої влади. А що стосується останніх, то їх діяльність регла­ментується швидше нормами конституційного та адміні­стративного, ніж муніципального права, і подібне тлума­чення предмета муніципального права може привести до його невиправданого розширення.

З огляду на зазначене, слід підкреслити, що предмет муніципального права охоплює лише суспільні відноси­ни, що складаються у зв'язку з організацією і здійснен­ням місцевого самоврядування (відносини місцевого самоврядування), що дозволяє характеризувати муніци­пальне право як право місцевого самоврядування.

Предмет муніципального права є досить специфіч­ним - його становлять суспільні відносини, що виника­ють не в окремій сфері суспільних відносин, а в різних сферах життєдіяльності суспільства - політичній, еконо­мічній, соціальній, духовній, тобто там, де реалізують свої повноваження територіальні громади та інші суб'єк­ти місцевого самоврядування. Об'єднує ці відносини те, що всі вони пов'язані з організацією та здійсненням особ­ливої форми публічної влади - місцевого самоврядуван­ня, тобто муніципальне право - це за своїм предметом право безумовно публічне, хоча це не виключає і наявно­сті в його структурі і приватноправових норм та інсти­тутів (вони регулюють відносини в тій сфері, де суб'єкти муніципального права виступають як приватноправові утворення, наприклад, діяльність комунальних підпри­ємств, оренда нерухомості, що перебуває у комунальній власності, тощо).

Для визначення кола цих відносин принципове зна­чення мають положення статті 140 Конституції України, згідно з якою до відання місцевого самоврядування від­несене вирішення питань місцевого значення. Звичай­но, це конституційне формулювання є досить розпливчас­тим і невизначеним - можна навести багато прикладів таких питань, що мають місцеве значення, але згідно з чинним законодавством не віднесені до компетенції територіальної громади чи її органів (наприклад, несвоєчасна виплата заробітної плати на державних підприємствах, що розташовані на території громади), і, навпаки, є бага­то питань, що мають як місцеве, так і загальнодержавне значення.

Певною мірою ця конституційна невизначеність ком­пенсується встановленням предметів відання органів міс­цевого самоврядування в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», проте питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, не можна зводити лише до предметів відання органів місцевого самовряду­вання і, в силу цього, можна констатувати наявність про­галини в законодавчому визначенні сфери компетенції місцевого самоврядування. Крім того, значне коло пи­тань, що безумовно, мають місцеве значення, віднесені чинним законодавством (Закон України «Про місцеві державні адміністрації») до сфери компетенції органів виконавчої влади.

Наслідком зазначеного є неможливість чіткого та ви­черпного визначення предмета муніципального права. Можна лише вказати на локальний характер відповідних суспільних відносин та окреслити групи однорідних від­носин, що регулюються нормами муніципаль­ного права і до яких слід віднести відносини, пов'язані: 1) з організацією та функціонуванням системи місцево­го самоврядування; 2) з визначенням основ місцевого самоврядування; 3) із гарантуванням місцевого самоврядування; 4) з відповідальністю органів та посадових осіб місце­вого самоврядування.

Запропонована структура предмета муніципального права має загальний характер, вона охоплює великі масиви суспільних відносин, на які регулюючий вплив здійснює місцеве самоврядування. В свою чергу, вони можуть бути деталізовані. Наприклад, відносини, що виникають у зв'язку з організацією та функціонуванням системи місце­вого самоврядування, складають таку систему:

• відносини, пов'язані з безпосереднім здійсненням територіальною громадою місцевого самоврядування (міс­цеві вибори, місцеві референдуми, загальні збори);

• відносини, пов'язані з участю громадян у здійс­ненні місцевого самоврядування (місцеві ініціативи, гро­мадські слухання, громадські роботи тощо);

• відносини, пов'язані з організацією та діяльністю органів місцевого самоврядування і органів самооргані­зації населення;

• відносини, пов'язані з розподілом повноважень у системі місцевого самоврядування та їх реалізацією тощо.

Для визначення муніципального права важливе значен­ня має також його комплексний характер - воно не нале­жить до основних галузей національного права України, а є вторинним — похідним від інших галузей права. Муніци­пальне право формується на стику конституційного, адміністративного, земельного, господарського, фінансового, цивільного права внаслідок розвитку місцевого самовря­дування та законодавства про місцеве самоврядування, що, власне кажучи, і спричинило відокремлення відпо­відних правових норм у самостійну галузь права.

Комплексний характер муніципального права знахо­дить прояв й у полівалентності муніципально-правових норм та інститутів - вони одночасно є нормами (інститу­тами) основних галузей права - конституційного, адмініст­ративного тощо.

Предметом муніципального права є місцеве самоврядування - відносно самостійний вид суспільних відносин, пов’язаний з організацією і здійсненням місцевої влади, тобто публічної вла­ди, влади народу в межах відповідних адміністративно-терито­ріальних одиниць.

Місцеве самовряду­вання – відповідна засада конституцій­ного ладу Ук­раїни, специфічна форма народовладдя, право жителів відповідної територіальної одиниці (терито­ріальної громади) на самостійне вирішен­ня питань місцевого значення, особлива форма публічної влади територіальної громади, яка бере на себе весь тягар вирішення міських проблем управління і використання громадських об’єктів з метою задоволення спільних потреб жителів;

– „гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України” – ЗУ „Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 року.

Метод муніципального права:

Метод муніципального права, як і метод будь-якої галузі, є способом її впливу на суспільні відносини, зокрема в системі місцевого самоврядування.

Як комплексна галузь права, муніципальне право ре­гулює суспільні відносини, що становлять його предмет, із застосуванням методів, притаманних різним галузям права - як імперативних, так і диспозитивних.

Пріоритетним є імперативний метод, оскільки норми муніци­пального права регулюють насамперед відносини влади, народо­владдя, які опосередковує собою місцеве самоврядування. Вплив муніципального права на суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування здійснюється шляхом застосування відповідних правових норм в ході безпосереднього волевиявлення (місцевих референдумів, виборів тощо), а також органами та посадовими особами місцевого самоврядування.

Власне імперативний метод характеризується тим, що в разі невиконання рішень місцевого самоврядування, прийнятих в ме­жах компетенції відповідних суб'єктів місцевого самоврядування, настає відповідальність згідно з чинним законодавством.

Імперативні методи за­сновані на переважному застосуванні припису і включа­ють такі способи регулювання суспільних відносин:

1) дозволи - надання учасникові права на здійс­нення певних дій;

2) заборона - покладання на учасника обов'язку утриматися від здійснення певних дій;

3) зобов'язання - покладання на учасника обов'язку здійснити певні дії.

Диспозитивний метод запозичений з галузей приватного права і є засобом впливу — переважно на відносини, суміжні з власне муніципальними (владними) відносинами.

Диспозитивний (приватноправовий метод) - це спосіб регулювання відносин між такими учасниками му­ніципально-правових відносин, які є рівноправними сто­ронами, і він може бути застосований, наприклад, при ре­гулюванні діяльності органів місцевого самоврядування, пов'язаної з реалізацією ними самоврядних повноважень (Територіальні громади мають у своїй власності рухоме і не­рухоме майно. Органи місцевого самоврядування, що управ­ляють цим майном, можуть укладати різні договори щодо розпо­рядження ним чи набуття його.).

Диспозитивні методи пов'язані з дозволами і включа­ють такі способи регулювання суспільних відносин:

1) надання дозволу здійснити певні дії, що мають правовий характер;

2) надання учасникам певних прав;

3) надання учасникам можливості вільного вибору варіанта поведінки.

Поряд з цими методами набули поширення метод рекоменда­цій (порад) та декларацій (проголошення принципів тощо), які характерні, зокрема, для міжнародно-правових актів (хартій, дек­ларацій тощо) та статутів (хартій) територіальних громад.

Система муніципального права:

Систему муніципального права утворюють:

- інститути муніципального права – групи правових норм, які регулюють найбільш споріднені муніципальні відносини;

- норми муніципального права.

Основними складовими системи муніципального права є його інститути, які являють собою групи правових норм, що регулюють найбільш споріднені муніципальні відносини, тобто системи відносин у сфері місцевого самоврядування.

Згідно з чинною Конституцією України, зазначеним Законом та іншими законодавчими актами, прийнятими на їх основі й від­повідно до них, основними інститутами муніципального права України є:

— інститут загальних засад місцевого самоврядування;

— інститут територіальних громад;

— інститут форм безпосереднього волевиявлення терито­ріальних громад: місцевих виборів, місцевих референдумів та ін­ших форм безпосередньої демократії;

— інститут представницьких органів місцевого самовряду­вання (рад);

— інститут виконавчих органів місцевого самоврядування;

— інститут сільських, селищних, міських голів;

• інститут органів самоорганізації населення;

— інститут територіальних основ місцевого самоврядування;

— інститут комунальної власності;

— інститут фінансових основ місцевого самоврядування;

— інститут об’єднань органів місцевого самоврядування;

— інститут гарантій місцевого самоврядування;

— інститут юридичної відповідальності органів і посадових осіб системи місцевого самоврядування.

Інститут загальних засад місцевого самоврядування являє собою групу (систему) конституційно-правових норм які визначають ставлення держави до місцевого самоврядування (визнан­ня і гарантування), його місце в системі безпосередньої і представницької демократії, можливості участі громадян України у здійсненні місцевого самоврядування, його поняття, принципи, систему, правові, організаційні, матеріальні, фінансові та інші ос­нови, відносини органів місцевого самоврядування з органами державної влади, з підприємствами і організаціями та можливос­ті об’єднання з іншими органами місцевого самоврядування.

Інститут територіальних громад утворює група конституційно-правових норм, які містять визначення поняття територіаль­ної громади, її місце в системі місцевого самоврядування, основ­них функцій і повноважень.

Інститут форм безпосереднього волевиявлення територіаль­них громад — це система норм. які регулюють організацію і про­ведення місцевих виборів, місцевих референдумів та інших форм безпосереднього волевиявлення територіальних громад і участі громадян у вирішенні або обговоренні чи ініціюванні питань міс­цевого значення.

Інститут представницьких органів місцевого самоврядування є одним з найвагоміших інститутів муніципального права. Він являє собою систему конституційно-правових норм, які визна­чають систему, структуру і склад представницьких органів місце­вого самоврядування всіх рівнів — сільських, селищних, міських, районних і обласних рад, їх функції і повноваження, порядок діяльності, статус депутатів місцевих рад та депутатських об’єднань.

Часто виділяють в окремі інститути систему, структуру і склад різних рівнів рад, їх функції і повноваження, статус депу­татів місцевих рад та інші групи норм щодо представницьких ор­ганів місцевого самоврядування в силу відносно самостійного ха­рактеру правових норм, які регулюють відповідні відносини. Ці інститути в багатьох відношеннях є об’єктивною реальністю, але не належать до числа основних.

Інститут виконавчих органів місцевого самоврядування — це група (система) правових норм, які регулюють організацію і ді­яльність органів виконавчої влади, муніципальну службу і визна­чають статус муніципальних службовців.

Інститут сільського, селищного, міського голів є порівняно новим інститутом муніципального права. Він являє собою групу норм, які визначають статус цих посадових осіб.

Інститут органів самоорганізації населення — це група норм, які регулюють організацію і діяльність будинкових, вуличних, квартальних та інших органів самоорганізації населення.

Групи правових норм інших інститутів муніципального пра­ва визначають статус територіальних, матеріальних чи фінансо­вих основ місцевого самоврядування, його гарантії та відпові­дальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Первинним елементом системи муніципального права є му­ніципальні норми — загальнообов’язкові правила поведінки, які встановлюються органами державної влади, територіальними громадами, органами або посадовими особами та іншими суб’єк­тами місцевого самоврядування.

Муніципально-правові норми, як і норми інших галузей пра­ва, поділяють на види в залежності від різних критеріїв.

За юридичною силою норм розрізняють такі муніципально-правові норми:

1) конституційні, які мають найвищу юридичну силу;

2) законодавчі норми;

3) норми підзаконних актів;

4) нор­ми міжнародно-правових актів тощо.

За змістом волі, яка висловлюється в муніципально-право­вих нормах, вони поділяються на такі види:

1) уповноважуючі (норми, які надають або визнають права суб’єктів правовідно­син);

2) зобов’язуючі (норми, які передбачають обов’язки);

3) за­бороняючі (норми, які передбачають заборони щодо певних на­прямів. способів або засобів діяльності, поведінки);

4) дозвільні норми (норми, які передбачають дозволи щодо певної поведінки або діяльності).

Так. відповідно до ч. 6 ст. 140 Конституції України сільські, селищні, міські ради можуть дозволити за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи само­організації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, що є дозвільною нормою у регулюванні відносин самоорганізації населення.

За способом вираження волі муніципально-правові норми поділяються на такі види:

а) імперативні (норми, які передба­чають, як правило, однозначність їх розуміння, тлумачення і дії, поведінки відповідно до них);

б) диспозитивні (норми, які перед­бачають багатоманітність їх розуміння, тлумачення і поведінки відповідно до них);

в) рекомендаційні (норми, які пропонують певні види чи напрями діяльності, які обираються на розсуд, з волі суб’єкта відповідних правовідносин);

г) декларативні (нор­ми, які проголошують як об’єктивно найбільш прийнятні прави­ла поведінки суб’єктів муніципальних правовідносин).

За характером здійснюваних функцій муніципально-правові корми поділяються на

а) правотворчі;

б) установчі;

в) регулятивні;

г) охо­ронні;

д) інформаційні (норми-дефініції та ін.)

За характером відносин, які регулюють муніципально-правові норми, останні поділяють на

а) матеріальні;

б) проце­суальні (процедурно-процесуальні) норми.

В залежності від меж дії муніципально-правових норм їх по­діляють на

а)загальні (норми-принципи, норми-дефініції);

б) інституційні (підгалузеві) норми.

За простором, територією дії муніципально-правові норми поділяються на:

1) норми, які діють на всій території України;

2) норми, які діють в межах відповідних адміністративно-терито­ріальних одиниць (норми актів, що приймаються територіальни­ми громадами та органами місцевого самоврядування).

За часом дії муніципально-правові норми є:

постійними, до яких належить більшість норм;

тимчасові, це, зокрема, нор­ми, передбачені перехідними положеннями Конституції України, Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” та ін­ших законів.