Тема № 2. Муниципальное право как учебная дисциплина

План:

1. Понятие муниципального права как учебной дисциплины.

2. Содержание муниципального права как учебной дисциплины.

3. Взаимосвязь муниципального права как учебной дисциплины с другими учебными дисциплинами.

Самостоятельное изучение данных вопросов предполагает поиск определений «наука муниципального права» и «учебная дисциплина муниципального права». Следует выделить признаки, отличающие науку и учебную муниципальную дисциплину друг от друга.

Необходимо сравнить несколько учебников и учебных пособий по муниципальному праву между собой по признаку структуры, а также с учебными пособиями по муниципальному управлению и муниципальному менеджменту. Во-первых, следует установить, чем отличается изложения материала в учебных пособиях и учебников для Вузов с комплексными монографическими исследованиями в области муниципального права. Например, проведите такое сравнение двух указанных трудов проф. В.И. Васильева.

Обратите внимание на те разделы структуры учебников по муниципальному праву и муниципальному менеджменту, которые не совпадают между собой. Объясните этот факт.

Задание 1.

По результатам ознакомления с предложенной литературой следует составить таблицу:

«Таблица № 2»

Критерии	Отрасль муниципального права	Наука муниципального права	Учебная дисциплина «Муниципальное право»
Определение
Источники
Методы
Структура
Близкие образования

В последней строке таблицы необходимо указать «родственные» отрасли и науке соответственно отраслевые образования и научные концепции.

Задание 2.

Прочитайте отрывок текста из учебника (Ю.Н. Мильшин, С.Е. Чаннов). Правильно вставьте термины:

Можно выделить следующие основные отличия учебной дисциплины муниципального права от науки:

1) ________ является вторичной по отношению к _____, так как базируется на ее достижениях;

2) _________ не использует теорий и гипотез, а оперирует только общепризнанными положениями;

3) _________ всегда обладает свойством пробельности, ____________ такого свойства иметь не может;

4) источником _______ являются научные статьи, монографии, диссертационные исследования, источником ____________ – учебники и учебные пособия.

Задание 3.

Прочитайте отрывок из научного текста о муниципально-территориальном процессе. Изложите его в трех абзацах так, чтобы текст стал доступен для понимания тех, кто только начал изучать муниципальное право. К.Н. Княгинин «Муниципально-териториальное устройство: опыт прочтения положений федерального законодательства»: «Далее приведу цитату из научного источника, в котором проблемы муниципально-территориального устройства рассмотрены не просто достаточно обстоятельно, но с упором именно на юридических аспектах: «Учет мнения населения осуществляется … путем проведения местных референдумов, собраний (сходов), конференций жителей, опросов, сбора подписей. Думается, что если для образования, преобразования, упразднения административно-территориальных единиц проведение местных референдумов (собраний, сходов жителей) важно, но не строго обязательно и может заменяться иными способами учета мнения населения, то при образовании, преобразовании, упразднении муниципальных образований в формах их объединения, разделения, выделения, перехода обязательно должны проводиться референдумы (сходы, собрания жителей), позволяющие выявить позицию всех совершеннолетних жителей соответствующих территорий по вопросам возможных изменений их муниципально-территориального устройства».

В первом предложении процитированного текста перечисляются возможные, с точки зрения автора, формы, строго говоря, не учета (так утверждается в источнике), а выявления мнения населения. Правда, И.В. Выдрин не называет такую юридически вполне оправданную форму выявления мнения населения как решение полномочного, избранного этим населением представительного органа. Другие же возможные формы выявления мнения населения вроде распространенных в советское время и периодически используемых сегодня «писем граждан», «обращений трудовых коллективов (или жителей)», не упомянуты И.В. Выдриным как очевидно некорректные.

Мысль же, заключенная во втором процитированном предложении любопытна не только и не столько тем, что автор попытался в данном суждении экспертно оценить уместность той или иной формы выявления мнения населения для каждого варианта изменения муниципально-территориального деления (об этом ниже), но тем, что автор совершенно верно, как представляется, разбил эти возможные формы на две группы с точки зрения репрезентативности, а также доказательности результатов. Считаю только возможным группировку форм выявления мнения населения несколько усложнить и уточнить: а) формы непосредственное выражение жителями своего мнения – референдум, сход (собрание), опрос и сбор подписей; б) формы представительные – через выборные органы местного самоуправления и конференция. При этом, референдум, сход (собрание), а также выборный орган местного самоуправления, конференция должны в принципе принести результаты, которые могут подаваться как вполне адекватно (в юридическом смысле) отражающие мнение населения. Ведь в референдуме, сходе (собрании) каждому предоставлена возможность принять участие, как и каждому предоставлена возможность участвовать в выборах депутатов или делегатов конференции. Результаты же опроса и сбора подписей могут быть расценены как адекватно отражающие мнение населения только в случае, если они были организованы как создающие реальную возможность каждому быть опрошенным или подписавшимся. Если же это не так (опрос проводился по какой-то, пусть и социологически корректной, выборке, а сбор подписей состоялся в каких-то производственных коллективах, охватил жителей лишь отдельных улиц, кварталов, поселений и т.д. и т.п.), то результаты можно только предположительно оценивать как отражающие мнение населения свей территории. И еще одна проблема оценки каждой из этих форм – проблема оценки с точки зрения строгости, юридической детализированности их процедур, обеспечивающих (или не обеспечивающих) корректность выражения мнения. Соответствующее ранжирование форм носит отчасти условный характер, но, все-таки, очевидно, что решение, принятое на референдуме, который проведен с соблюдением установленных законом правил, как и решение представительного органа местного самоуправления, можно оценивать как несомненные и максимально правомочные. В этом отношении на следующую ступеньку можно поставить, пожалуй, всеохватный сбор подписей и сход (собрание), проведенные по проработанной и законодательно закрепленной процедуре. Эти формы оставляют меньше сомнений в корректности результатов. Что касается конференции и опросов, то и собрание делегатов, отобранных по заведомо юридически нестрогой процедуре (это имеет место при конференции), и результаты деятельности некоторых «посредников» между властью и населением (при опросе, особенно не всеохватном) приносят результаты, которые придется расценивать с определенной долей скепсиса.

Теперь о юридической интерпретации не вполне, как подчеркивалось, «юридичного» понятия «учет мнения населения» Возможно, трактовать эту формулу как не допускающую принятие представительным органов государственной власти субъекта РФ решений по вопросам муниципально-территориального деления, отступающих от выявленного тем или иным предусмотренным способом мнения населения. Всякое такое отступление можно расценить как противозаконный «неучет». Но возможно свести учет мнения к: 1) обязательному установлению этого мнения в установленных формах; 2) обязательному доведению его до сведения представительного органа субъекта Российской Федерации; 3) обязательному рассмотрению представительным органом субъекта Российской Федерации этого мнения; и, например, 4) при отказе от построения законодательного решения на мнении населения, обязательному направлению представительным органом субъекта РФ населению соответствующей территории мотивированного обоснования нецелесообразности или даже невозможности следования мнению населения.

Тот же И.В. Выдрин считает, что отрицательное мнение населения, по вопросу об изменении муниципально-территориального деления должно блокировать принятие решения о таком изменении. Причем он думает, что это должно происходить и тогда, когда это мнение населения лишь одной из двух или трех заинтересованных территорий. Правда, во-первых, соответствующие суждения изложены автором с помощью некатегоричных утверждений (из разряда «есть основания полагать»), во-вторых, сформулированы лишь в контексте анализа порядка принятия решений на основе мнения населения, выраженного с помощью референдума или схода (собрания). Может быть, автор допускает игнорирование (или хотя бы корректировку) региональным законодательным органом мнения населения, выявленного с помощью опросов, конференций и т.д.?

Анализируя проблему в теоретическом ключе, считаю необходимым отметить, что более приемлемым видится подход, при котором «учет мнения населения» следует отождествлять с его выявлением, анализом, каким-то использованием, но не автоматическим следованием законодательного органа за ним. Как-то не вяжется со сложившимся в юридической теории и практике пониманием связей элементов правовой системы ситуация, когда обладающей высшей юридической силой нормативный акт (закон) будет выполнять функцию технического оформления некоего мнения населения, которое, кстати, в принципе допустимо устанавливать с помощью юридически «нестрогих» механизмов (речь ведь не идет об оформлении решения, принятого на референдуме субъекта Российской Федерации). В обоснование указанной логики хотелось бы обратить внимание на один момент. По тексту Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления…» в одном предписании говорится о том, что установление и изменение границ муниципальных образований осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций, в другом предписании о том, что изменение этих границ не допускается без учета мнения населения. Что учитывать, если исторические традиции будут противоречить мнению населения? Мнение население, поскольку требование о его учете изложено законодателем как непреложное следование этому мнению, а совпадающее текстуально требование об учете исторических традиций как рекомендация о принятии их по возможности во внимание? (Довод о том, учет мнения населения в отличие от учета исторических традиций означает категоричное предписание о следовании этому мнению, потому что первый из «учетов» предусмотрен и Конституцией Российской Федерации, носит спекулятивный характер). Наконец, недопустимость придания анализируемому законодательному предписанию об учете мнения населения значения предписания о безусловном переложении в законе этого мнения вытекает из особенностей логико-языкового построения формулировки. Эта формулировка – неряшливо изложенная идея-принцип, но не конкретное предписание об исполнении законодателем воли населения. В противном случае мы получаем следующую картину: изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий (так в законе), но вполне допускается неизменение этих границ вопреки мнению населения (построению такого вывода формулировка не препятствует). Мнение населения должно рассматриваться как императив для регионального законодателя только в случае, когда это мнение населения обособленного поселения о придании этому поселению статуса самостоятельного муниципального образования.

Литература:

1. Андриченко Л.В. Новый учебник по муниципальному праву России (рецензия на учебник В.И. Васильева «Муниципальное право России») // Журнал Российского права. 2007. № 12.

2. Дудко И.Г. Для тех, кто изучает муниципальное право России: Рецензия на учебник Е.С. Шугриной «Муниципальное право Российской Федерации: учебник // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 1.

3. Игнатюк Н.А. Муниципальное право: учебник для Вузов / Н.А. Игнатюк, А.А. Замотаев, А.В. Павлушкин. М.: Юстицинформ. 2005.

4. Игнатюк Н.А. Муниципальное право: учеб. пособие / Н.А. Игнатюк, А.В. Павлушкин. М.: Юстицинформ. 2007.

5. Князев С.Д. Еще раз о предмете и содержании муниципального права России. Рецензия на Кн.: Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: учебник / С.Д. Князев, О.Е. Шишкина // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 18.

6. Кокотов А.Н. Муниципальное право России: учебник / А.Н. Кокотов, А.С. Саломаткин. М.: Юристъ, 2005.

7. Мильшин Ю.Н. Муниципальное право России: учеб. пособие / Ю.Н. Мильшин, С.Е. Чаннов. М.: Дашков и К., 2006.

8. Система муниципального управления: учебник для Вузов / под ред. В.Б. Зотова (издание третье, дополненное и переработанное). СПб: ООО Питер Пресс. 2007.

Вопросы для самопроверки:

1. Дайте понятие учебной дисциплине Муниципальное право»

2. Назовите основные отличия науки и учебной дисциплины муниципального права

3. Назовите основные методы, используемые в дисциплине муниципального права.