Тема № 15. Государственный контроль за местным самоуправлением

План:

1. Государственный контроль за местным самоуправлением: понятие, цели контроля, концепции контроля.

2. Формы и пределы государственного контроля: административный контроль и контроль за законностью местного самоуправления.

Методические рекомендации по изучению темы:

При изучении данной темы необходимо исходить из того, что принятая в нашей стране концепция государственного контроля за местным самоуправлением основывается на сочетании конституционных принципов законности и автономии местного самоуправления, исходит из дуалистической модели местного самоуправления².

Возможность введения административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления не противоречит сущности местного самоуправления, но его границы в соответствии со статьей 8 Европейской хартии местного самоуправления определяются следующим:

1) любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом;

2) такой контроль, как правило, предназначен лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может там, где это целесообразно, осуществляться вышестоящими органами власти при выполнении органами местного самоуправления делегированных им задач;

3) административный контроль за органами местного самоуправления осуществляется таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить.

Федеральный закон от «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г., основываясь на этих принципах, закрепил, что осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти в отношении муниципальных образований допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов федерации. Поэтому формы и методы административного контроля и надзора должны выбираться с учетом организационной самостоятельности муниципальных органов.

Контроль со стороны государства за решением местным самоуправлением вопросов местного значения ограничивается контролем за законностью. Иное означало бы полное подчинение органов местного самоуправления государственным органам. Но в отношении осуществления местным самоуправлением отдельных государственных полномочий контроль, включает не только законность, но и целесообразность действий органов местного самоуправления при реализации отдельных государственных полномочий. Возможность такого контроля прямо предусмотрена не только Конституцией Российской Федерации (статья 132), но и нормами Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. (статья 21).

В Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г., был закреплен более широкий подход к государственному контролю. В ней под контролем государства понималась система государственного контроля за соответствием решений местного самоуправления законодательству Российской Федерации, а механизм такого контроля включал методы правового, организационно-методического и финансового воздействия государства на местное самоуправление и в том числе определение государственных органов, осуществляющих контроль за местным самоуправлением.

В зависимости от сферы надзора и объема компетенции органы государственного контроля и надзора за местным самоуправлением можно разделить на две группы: органы общей компетенции и органы специальной компетенции.

К органам общей компетенции относятся Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, министерство регионального развития, высшее должностное лицо (руководитель высшего органа исполнительной власти) субъекта федерации, высший орган исполнительной власти субъекта федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и уполномоченные по правам человека в субъектах федерации, которые наряду с другими полномочиями имеют также контрольно-надзорные полномочия в отношении органов местного самоуправления.

Органы специальной компетенции осуществляют контроль и надзор в определенных сферах. Например, финансовый контроль в пределах своих полномочий осуществляют Счетная палата Российской Федерации и счетные палаты субъектов федерации, Федеральная служба финансово-бюджетного контроля, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Федерации, в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации (раздел IХ) и законами о счетных палатах. Налоговый контроль за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о налогах и сборах осуществляется налоговыми органами в формах и порядке, установленных в главе 14 Налогового кодекса Российской Федерации. Соответствие законодательству устава муниципального образования контролирует территориальный орган министерства юстиции, на который возложена регистрация устава. Ведомственный (отраслевой или функциональный) контроль в отдельных сферах муниципальной деятельности осуществляют специальные федеральные службы по надзору в сфере защиты прав потребителей, в сфере здравоохранения и социального развития, по труду и занятости, образования и науки, экологии и природопользования, по ветеринарному и фитосанитарному надзору, бюджетно-финансовому контролю, федеральная служба по тарифам и другие.

Но государственный контроль за местным самоуправлением не ограничивается административным контролем. Помимо него, обычно выделяются две другие основные формы государственного контроля за его деятельностью: прокурорский надзор и судебный контроль. Поэтому при изучении данного вопроса необходимо обратиться к соответствующим нормам Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. (статьи 77, 78), Закона Российской Федерации «О прокуратуре» от 17.01.1992 г. (статья 21), Закона Российской Федерации от 27.04.1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», ГПК и АПК, изучить несколько дел из практики осуществления государственного надзора за местным самоуправлением. Изучение процессуальных норм вызвано тем, что судебный контроль осуществляется посредством гражданского, административного и уголовного судопроизводства судами общей юрисдикции при рассмотрении ими уголовных, гражданских, административных дел, а также арбитражными судами при рассмотрении споров в сфере предпринимательской деятельности, вытекающих из административных правоотношений. Часто судебный контроль осуществляется по инициативе государственных органов по делам, затрагивающим публичные интересы (например, отмена акта по протесту прокурора).

При определении границ прокурорского надзора за местным самоуправлением следует обратить внимание, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. предмет прокурорского надзора определен шире, чем в Законе Российской Федерации «О прокуратуре» от 17.01.1992 г. Согласно п.1 статьи 77 Федерального закона от 06.10.2003 г. органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов. А в Федеральном законе «О прокуратуре» сказано, что предметом надзора является соблюдение органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции Российской Федерации и исполнение законов, а также соответствие принимаемых ими правовых актов законам – а уставы и муниципальные правовые акты, как известно, законами не являются.

Задачи:

1.Составьте таблицу соотношения субъектов и предмета (объектов) государственного контроля и надзора за местным самоуправлением.

2. Найдите из практики не менее 3 примеров осуществления государственного контроля за местным самоуправлением, со ссылкой на законодательство дайте обоснование необходимости применения данного контроля государством.

Рекомендуемая литература:

1. Европейская Хартия местного самоуправления. Совершено в Страсбурге 15.10.85 г., ратифицирована Российской Федерацией 11.04.1998 г.

2. Конституция РФ: принята всенародным голосованием 12.12.2003 г.

3. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 г.

4. Федеральнвй закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г.

5. Закон Российской Федерации «О прокуратуре» от 17.01.1992 г.

6. Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27.04.1993 г.

7. Беркович, Е. Предъявление прокурором заявления в суд о признании противоречащим закону правовых актов органов местного самоуправления / Е. Беркович, Д. Абрамов // КонсультантПлюс. Комментарии законодательства.

8. Голосова С.А. Местное самоуправление и государственная власть. Теоретические аспекты их соотношения / С.А. Голосова // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 5. С. 3 – 6.

9. Кашо В.С. Об определении ответственности в муниципальном праве / В.С.Кашо // Российский юридический журнал. 2008. №1. С.82-90.

10. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели / Н.Л. Пешин –М., Статут, 2007.

11. Шугрина Е.С. Контроль, ответственность власти и иные гарантии права на осуществление местного самоуправления / Е.С. Шугрина М.,2008.

Итоговое задание по второму модулю, по теме «Гарантии местного самоуправления и межмуниципальное сотрудничество»:

- сделать письменный обзор практики Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления (исследовать не менее 10 решений, объем работы не менее 10-12 страниц)