Тема 6. Контрольно-наглядові провадження (2 години)

5. Поняття контролю та нагляду в державному управлінні.

6. Поняття, ознаки та види контрольно-наглядових проваджень.

7. Стадії контрольно-наглядових проваджень.

8. Особливості здійснення нагляду органами внутрішніх справ в сфері забезпечення безпеки дорожнього руху та дозвільної системи.

1. Поняття контролю та нагляду в державному управлінні.

У найбільш загальному вигляді сутність контрольно-наглядової діяльності характеризується її цільовою спрямованістю, яка полягає в утриманні піднаглядних об’єктів в існуючому правовому режимі. Однак, це твердження є надто загальним і може бути використано в якості остаточного висновку оскільки, зазначена функція притаманна всім без виключення заходам адміністративного примусу.

Відповідно до Конституції України (ст. 3), головною соціальною цінністю в Україні, як демократичній та правовій державі є людина, її життя, честь і гідність, недоторканість і безпека. Досягнення цієї мети тісно пов’язано із необхідністю вдосконалення механізму правового регулювання суспільних відносин, що вимагає від держави застосування відповідних заходів для підтримання нормального життя людей та функціонування державних інститутів. За таких умов важливу роль відведено контрольно-наглядовій діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування і громадськості.

Слід відмітити, що контрольно-наглядову діяльність можна характеризувати або з управлінської, або з юридичної точок зору. У першому випадку йдеться про функцію управління, стадію управлінського циклу, реалізацію принципу "зворотного зв’язку" в управлінні. У другому – про засіб забезпечення законності в реалізації виконавчої влади⁹¹.

Відомо, що контроль є однією із найважливіших функцій держави. Його зміст полягає у спостереженні за законністю і доцільністю діяльності, наданні їй оцінки з правових, наукових, соціально-політичних, організаційно-технічних та інших позицій. Однак, у багатьох випадках заради забезпечення свободи громадян, підприємств, організацій, їх захисту від надмірної державної опіки контрольні повноваження суб’єктів влади обмежуються правовими актами, які надають їм можливість здійснювати тільки нагляд. А коли між перевіряючими і тими, кого перевіряють, немає організаційної підпорядкованості, зведення контролю до нагляду є необхідним для запобігання втручання в оперативну діяльність суб’єктів, які не несуть відповідальність за її наслідки⁹².

Безумовно, контроль та нагляд є основними способами забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні. На думку Х.П. Ярмакі, це – подібні види державної діяльності, хоча між ними є певні суттєві відмінності. Відзначимо лише те, що зміст терміна "контроль" у тлумачних словниках розкривається за допомогою терміна "нагляд". I навпаки, ми можемо спостерігати, як при розкритті змісту терміна "нагляд" вживається термін "контроль"⁹³.

Порівнюючи згадані терміни, слід зазначити, що "контроль" – це: 1) перевірка, облік діяльності кого-, чого-небудь, нагляд за кимось, чимось; 2) установа або організація, що здійснює нагляд за ким-, чим-небудь або перевіряє його; 3) люди, які здійснюють перевірку; контролери. "Наглядом" є "дія за ким-, чим-небудь для контролю, забезпечення порядку і т. ін."⁹⁴. Отже, зміст терміна "контроль" розкривається за допомогою терміна "нагляд", і, в свою чергу, при розкритті змісту терміна "нагляд" найчастіше вживається термін "контроль". Те, що терміни "контроль" і "нагляд" є одними з найближчих один до одного за своїм значенням, підтверджується і тлумачним словником сучасної української мови⁹⁵. У звичайному розумінні значення слів "нагляд" і "контроль" однакове: це спостереження або постійне спостереження з метою догляду, перевірки за ким-небудь (або чим-небудь), за дотриманням якихось правил⁹⁶. У них єдина мета – забезпечення законності та дисципліни. Більше того, як контроль, так і нагляд здійснюються переважно у формі перевірки. Контролюючі і наглядові органи мають право безперешкодно відвідувати підконтрольні та піднаглядні їм об’єкти, давати тим, кого перевіряють, обов’язкові до виконання вказівки.

Також, проведений аналіз юридичної літератури, дозволяє дійти висновку про те, що принципове розмежування понять "контроль" та "нагляд" у контексті державно-правової діяльності вченими-правознавцями не проводиться або цьому не приділяється достатньо уваги.

У Великому юридичному словнику "нагляд" визначається як "контроль, що здійснюється", вказується на існування "судового нагляду", але пишеться, що судову владу характеризує наявність "контрольних повноважень"⁹⁷. Про співвідношення термінів "нагляд" та "контроль" говорить М.В. Руденко, який зазначає, що "через відповідні служби, інспекції, комітети, комісії, управління, відділи держава здійснює контроль (нагляд) за додержанням правових приписів"⁹⁸. Н.В. Вітрук серед державних органів, що здійснюють конституційний контроль, називає, зокрема, "спеціалізовані органи конституційного контролю у вигляді органів конституційного нагляду"⁹⁹. В.Є. Чіркін зазначає, що "нагляд" – це також "контроль"¹⁰⁰. I.П. Iльїнський та Б.В. Щетинін наголошують на відсутності різниці між контролем та наглядом.

Але з іншого боку, в юридичній літературі наявними є погляди щодо відмінності термінів "контроль" та "нагляд". Так, існує позиція, що "залежно від обсягу контролю розрізнюють власне контроль, у процесі котрого перевіряється законність і доцільність діяльності, і нагляд, котрий обмежується тільки перевіркою законності, при цьому втручання в оперативно-господарчу діяльність піднаглядного об’єкта не є допустимим", тобто нагляд – діяльність лише щодо "забезпечення законності".

В.М. Гаращук визнає існування певних відмінностей між контролем і наглядом, хоча одночасно і зазначає, що чинне законодавство знає випадки, коли контролюючий орган не має деяких з основних контрольних повноважень, що наближує його до нагляду (таке можна визнати за "зрізаний", або "неповний" контроль), а в діяльності прокуратури виявляється один з елементів контролю. На його думку, "контроль як форма державної діяльності відрізняється від нагляду тим, що він здійснюється повсякденно і безперервно", а нагляд – періодично.

О.Ф. Андрійко, називає нагляд видом діяльності, близьким до контролю, однак вказує на те, що нагляд слід розглядати як окремий вид (форму) контролю, до особливостей якого належить те, що нагляд здійснюється державними органами щодо об’єктів, які їм організаційно не підпорядковані, тоді як контроль стосується підпорядкованих суб’єктів; у процесі нагляду застосовуються заходи адміністративного впливу, тоді як за результатами контролю можуть застосовуватися і заходи дисциплінарні; адміністративний нагляд здійснюється за дотриманням відповідними суб’єктами спеціальних норм і правил, тоді як контроль – за діяльністю підконтрольних об’єктів у цілому чи окремими її аспектами¹⁰¹.

Х.П. Ярмакі дійшов висновку про те, що по-перше, нагляд так само як і контроль також здійснюється безперервно, прикладом чого є перелік наглядових повноважень працівників міліції щодо охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки, які містяться у статті 11 Закону України "Про міліцію"¹⁰². По-друге, крім прокуратури і органів внутрішніх справ, нагляд здійснюють і різноманітні інспекції, служби, в назві яких термін "нагляд" є домінуючим (органи санітарно-епідеміологічного нагляду, пожежного нагляду, держсільтехнагляду, держатомнагляду тощо).

Головна різниця між контролем і наглядом, вважає В.М. Гаращук, в тому – "що контролюючий орган на відміну від наглядового, має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного (іноді аж до підміни собою керівного органу цього об’єкта), а також те, що контролюючі органи (але аж ніяк не наглядові) мають право самостійно притягувати винних до правової відповідальності"¹⁰³. Втручання в оперативну діяльність підконтрольного органу та право самостійно притягати винних осіб до правової відповідальності і становлять, на думку В.М. Гаращука, основні відмінності контролю від нагляду.

В свою чергу, деякі науковці не розділяють дану точку зору, оскільки працівники міліції під час виконання службових обов’язків також мають право втручатися в діяльність підконтрольного та в передбачених законом випадках притягувати винних осіб до відповідальності (наприклад, в разі порушень правил експлуатації об’єктів дозвільної системи працівники міліції мають право зупиняти їх функціонування). Але існують випадки, коли органи внутрішніх справ, здійснюючи адміністративний нагляд, не можуть самостійно притягти до юридичної відповідальності особу, яка порушує, наприклад, правила адміністративного нагляду, тому що відповідно до Закону України "Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі" подібні справи вирішує суд (суддя).

В цілому слід погодитись з позицією Х.П. Ярмакі, що про зазначену відмінність контролю від нагляду можна говорити лише за умови, якщо під наглядовим органом розуміти тільки прокуратуру.

Так, відповідно до частини другої ст. 19 Закону України "Про прокуратуру"¹⁰⁴, останній заборонено втручатися в господарську діяльність і підміняти органи відомчого управління та контролю. До того ж тільки прокуратура поза межами відомчої (або фахової) системи має повноваження на перевірку законності дій будь-яких контролюючих органів, а в деяких випадках – суду (судді) та на правову оцінку їх діяльності. Здійснюючи нагляд у сфері державного управління (виконавчої влади), прокуратура фактично виступає і як єдиний у державі орган, що координує роботу контролюючих органів (маються на увазі спеціалізовані контролюючі органи). Зокрема, відповідно до частини третьої ст. 29 Закону України "Про прокуратуру" прокурор, здійснюючи нагляд, вживає заходів щодо узгодження дій правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю. Але слід відзначити і те, що в деяких випадках прокуратура виконує і контрольні функції. Так, письмовий припис прокурора про усунення порушень закону, згідно зі ст. 22 Закону України "Про прокуратуру", підлягає негайному виконанню, тобто прокурор у цьому разі фактично втручається в оперативну діяльність підприємства, організації, установи, зупиняючи протизаконний хід подій. При цьому у адресата відсутня свобода вибору поведінки, яка можлива при застосуванні прокурором інших форм реагування (наприклад, з вимогами протесту можна не погодитися і не виконувати їх).

Повертаючись до розгляду співвідношення досліджуваних термінів, зазначимо позицію Коломоєць Т.О., яка визначає контроль, як сукупність дій суб’єкта управління по спостереженню за функціонуванням відповідного об’єкта контролю з метою: отримання об’єктивної та достовірної інформації про нього; застосування заходів щодо попередження правопорушень (з правом прямого втручання в оперативну діяльність об’єкта контролю); надання допомоги підконтрольній структурі у поновленні законності і дисципліни; встановлення причин і умов, що сприяють порушенню вимог правових норм; прийняття заходів щодо притягнення до правової відповідальності винних осіб.

Вона перелічує спільні риси: забезпечення законності, й дисципліни у державному управлінні, можуть здійснюватись в однакових формах (перевірки, вимоги звітів, пояснень тощо), контролюючі та наглядові органи мають право безперешкодно відвідувати підконтрольні та піднаглядні об’єкти, давати тим, кого перевіряють, обов’язкові до виконання вказівки.

Та основні відзнаки контролю, як методу державного управління від нагляду: контроль повсякденний та безперервний, здійснюється як органами державної законодавчої та виконавчої влади, судами, так і багаточисельними спеціально створеними для цього контролюючими органами, контролюючий орган має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного органу та право самостійно притягувати винних осіб до відповідальності.

Нагляд – пасивний метод управління, що полягає у збиранні потрібних знань про діяльність об’єкта управління й їх оцінки, це юридичний аналіз стану справ додержання законності і дисципліни щодо об’єкту управління, який здійснюється суб’єктом управління із застосуванням відповідних, наданих йому законодавством форм, але без безпосереднього втручання в оперативну та іншу діяльність підконтрольного об’єкту.

Л.В. Коваль, розглядаючи питання законності та дисципліни у сфері виконавчої влади, зазначив, що "контроль (нагляд) за законністю у сфері виконавчої влади здійснюється у чотирьох формах. Це контроль парламентський, прокурорський (обидва належать до вищого контролю), адміністративний, судовий"¹⁰⁵.

Російський фахівець в галузі адміністративного права, Д.М. Бахрах зазначає, що "наглядова діяльність є складовою частиною державного управління. Її головне завдання – забезпечити якість продукції, послуг і безпеку громадян, суспільства, держави. Відомо, що контроль містить у собі нагляд за законністю і доцільністю діяльності, її оцінку з позицій соціально-політичних, організаційно-технічних, наукових, правових. Але в багатьох випадках заради забезпечення свободи громадян, виконання обов’язків підприємствами та організаціями, контрольні повноваження суб’єктів влади обмежуються – їм надається можливість здійснювати лише нагляд. У тих же випадках, коли між перевіряючими і тими, хто перевіряється, немає організаційної підпорядкованості, зведення контролю до нагляду потрібне для запобігання втручання в оперативну діяльність суб’єктів влади, які не відповідають за її наслідки"¹⁰⁶.

Ю.П. Битяк вказує на існування двох видів нагляду: а) нагляд, який здійснюють органи прокуратури, – загальний нагляд; б) нагляд з боку різноманітних інспекцій і служб – адміністративний нагляд¹⁰⁷.

Мету нагляду цей науковець вбачає у виявленні та попередженні правопорушень, усунення їх наслідків та притягнення винних до відповідальності без права втручання в оперативну та господарську діяльність піднаглядних об’єктів, зміни чи скасування актів управління¹⁰⁸.

С.В. Ківалов поділяє нагляд на судовий, прокурорський та адміністративний¹⁰⁹.

На думку Х.П. Ярмакі, такі ознаки, як безперервність, втручання в повсякденну (оперативну) діяльність, усунення причин та умов, що сприяють правопорушенням, застосування заходів адміністративного примусу, притягнення до адміністративної відповідальності є характерними і для органів, які здійснюють наглядову діяльність, зокрема, міліції. Більше того, про це свідчать і їх назви: органи санітарно-епідеміологічного, пожежного нагляду, держсільтехнагляду, держнаглядупраці, держатомнагляду тощо.

Варто акцентувати увагу на тому, що на законодавчому рівні, на відміну від наукових праць, поняття контролю та нагляду найчастіше не розмежовуються. Х.П. Ярмакі у своєму досліджені відмічає, що діюче законодавство репрезентує, що загальногалузевої синонімії не існує, але в певних випадках у законодавстві розрізняються контрольні та наглядові органи, наприклад, за таким критерієм як спосіб ініціювання їх діяльності. Наприклад, в Законі України "Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі" законодавець визначає адміністративний нагляд як систему тимчасових примусових заходів спостереження і контролю за поведінкою окремих осіб, звільнених з місць позбавлення волі. У Законі України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення" у ст. 39 розділу V "Державний санітарно-епідеміологічний нагляд" зазначається, що "державний санітарно-епідеміологічний нагляд – це діяльність органів, установ та закладів державної санітарно-епідеміологічної служби з контролю за дотриманням юридичними та фізичними особами санітарного законодавства з метою попередження, виявлення, зменшення або усунення шкідливого впливу небезпечних факторів на здоров’я людей та по застосуванню заходів правового характеру щодо порушників"¹¹⁰. У Законі України "Про метрологію та метрологічну діяльність"¹¹¹ в одному із його розділів "Державний метрологічний контроль і нагляд" відсутнє розмежування понять "контролю" і "нагляду". Декрет Кабінету Міністрів України від 17 травня 1993 року "Про державний пробірний нагляд" було замінено Законом України від 18 листопада 1997 року "Про державне регулювання видобутку, виробництва і використання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння та контроль за операціями з ними", у якому "органи державного пробірного нагляду" вже мають назву "органи державного пробірного контролю"¹¹².

Про те, що контроль може бути пов’язаним із втручанням в оперативну діяльність та застосуванням заходів державно-владного впливу (у тому числі адміністративних санкцій) недвозначно свідчать норми чинного законодавства.

Так, у статті 1 Закону України "Про захист економічної конкуренції" поняття "контроль" визначається, як "вирішальний вплив… на господарську діяльність суб’єкта господарювання чи його частини, який здійснюється безпосередньо або через інших осіб"¹¹³. І хоча тут йдеться про контроль за сферою господарювання, навряд чи хто стане заперечувати, що це теж є сферою управління (у тому числі і державного). Практично всі форми та методи господарського контролю тотожні формам і методам контролю за сферою державного управління.

Не менш красномовним у цьому випадку слід визнати зміст Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель". Згідно із положеннями статті 10 цього Закону, державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:

– давати обов’язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень;

– складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;

– у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення, доставляти його до органів внутрішніх справ чи місцевих органів державної влади для складання протоколу про адміністративне правопорушення … ¹¹⁴.

Слід визнати, що втручання в оперативну діяльність об’єкта перевірки, а також застосування за результатами останньої заходів державного впливу, справді є критерієм виділення нагляду як специфічного виду контрольної діяльності органів публічної влади. Проте, на наш погляд, названі ознаки є іманентними саме для державного контролю, а не навпаки, як це іноді стверджується в деяких наукових доробках.

Отже, законодавець ці терміни принципово не розрізняє, що можна оцінювати як певну тенденцію у сучасній нормотворчості української держави. Аналогічне поєднання понять "нагляду" і "контролю" має місце в більшості нормативних актів. Проте і юридична наука з її висновками, що потребують точності вживання різноманітних термінів, не дає підстав для позитивної відповіді на питання про їх синонімічність чи несинонімічність, що було з’ясовано вище.

Серед державних органів в Україні наявні такі: 1) що мають назву, яка вказує на їх контрольну або наглядову діяльність; 2 у назві яких відсутні терміни "контроль" або "нагляд", але вони, відповідно до своєї компетенції, можуть здійснювати контрольну або наглядову діяльність, або як контрольну, так і наглядову діяльність. Проте ні назва органу ("контрольний", "наглядовий"), ні назва повноважень ("контрольні", "наглядові") не є універсальним критерієм розрізнення "контролю" і "нагляду" як особливих видів діяльності. Перелічені типи назв – це тільки формальний, а не сутнісний критерій їх розрізнення, оскільки "нагляд" органів нагляду, органів з наглядовими повноваженнями законодавець нерідко характеризує з використанням терміна "контроль".

Отже, "нагляд" припускає "контроль", як і "контроль" припускає "нагляд", що зазначено як у переважній більшості наукових праць, так і в цілому ряді нормативно-правових актів, зокрема, і законодавчого рівня. Хоча сам факт одночасного співіснування в текстах нормативно-правових актів термінів "контроль" та "нагляд" і можна розглядати як формальну підставу для їх ототожнення, але реальне здійснення цих видів діяльності в наш час дає підстави стверджувати про відмінності.

Ще раз наведемо думку Д.М. Бахраха, з якою варто погодитись. Він вважає, що в багатьох випадках заради забезпечення свободи громадян, виконання обов’язків підприємствами та організаціями контрольні повноваження суб’єктів влади обмежуються – їм надається можливість здійснювати лише нагляд¹¹⁵. Тобто, підкреслюється, що наглядова діяльність порівняно з контрольною, є значно меншим втручанням у свободу суб’єктів, що відповідає потребам формування правової держави.

Варто також підкреслити те, що деякі функціонуючі державні органи в ході своєї діяльності поєднують елементи і контролю, і нагляду. В зв’язку з цим діяльність, яку вони здійснюють, називають контрольно-наглядовою. Разом з тим, як уявляється, в такій діяльності переважає саме нагляд (подібна діяльність органів виконавчої влади називається також адміністративним наглядом).