Кафедра: гражданское право.
Предмет: градостроительство и землепользование. Проблемы правосознания.
Составители: к.ю.н. Блинников Л.А. Ковтун З.Л.
Лекция №4.
«Государственное управление градостроительной деятельностью в РФ»
В России нет ничего невозможного,
кроме реформ.
Оскар Уайльд
* * *
1.Градостроительство и управление: подходы к изучению, краткая характеристика
Градостроительство - сложная и открытая система. Она взаимодействует как с системами органического происхождения - экосистемой определенной территории, так и с инструментами (системами) социального управления - экономикой, политикой, культурой.
В экономической и социальной сферах жизнедеятельности общества градостроительство, прежде всего, влияет на рынок недвижимости, взаимодействуя с институтами землеустройства, учета объектов недвижимости, земельным налогом, институтом технической инвентаризации, государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества, рынок труда, область инвестиций, производство и потребление, сферу ЖКХ. Определенное влияние градостроительство оказывает и на приграничное, и межгосударственное сотрудничество. Взаимодействие культуры и градостроительства обусловлено необходимостью защиты и созидания архитектурно-культурного наследия, создания средствами архитектуры гармоничной среды жизнедеятельности человека.
Таким образом, с одной стороны, градостроительство является основой для развития экономики, с другой - процессы, протекающие в экономической жизни государства, региона, каждого муниципального образования, обуславливают тенденции прогресса (регресса) в системе градорегулирования. Именно это и дает основание полагать, что градостроительство - сложная система, оказывающая влияние на многие системы социального управления и систему природной среды.
Следует согласиться с мнением доктора архитектуры профессора В.В. Владимирова о том, что "особенно сложны в управлении природно-антропогенные системы, поскольку число прямых и обратных связей в них наиболее важно. Весьма характерными сложными системами этого вида являются города и градостроительство как существенная часть управления.
В правовой литературе сложилось широкое и узкое понимание термина "государственное управление".
В широком смысле государственное управление - это целенаправленная, имеющая властный, организующий и распорядительный характер деятельность всех государственных органов.
Наибольшее распространение в науке административного права получило понятие государственного управления в его узком смысле. В этом аспекте государственное управление понимается как самостоятельный вид государственно-властной деятельности, носящей организующий, исполнительно-распорядительный и подзаконный характер, осуществляемой специальными субъектами, органами исполнительной власти, в процессе их непосредственного руководства экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством.
Существуют различные трактовки термина "градостроительная деятельность". В энциклопедии "Архитектура и градостроительство" градостроительство определяется как "...деятельность по пространственной организации систем расселения, планировке и застройке населенных мест, опирающаяся на градостроительное законодательство, нормы и правила, системы научного знания, проектирования и управления".
Исследователи И.А. Иодо и Г.А. Потаев различают узкое и широкое понятие градостроительной деятельности. В первом случае речь идет о планировке и застройке, во втором - о "сфере научной, нормативной, проектной, строительной, управленческой деятельности по преобразованию пространства обитания людей путем формирования и развития городов и других поселений... с учетом требований оптимизации окружающей среды, охраны природы и историко-культурного наследия".
С.Д. Митягин раскрывает "градостроительство как средство и способ организации материально-пространственного окружения человека...", которое "...определяется через институт регулирования социальных отношений в сфере прогнозирования, планирования и реализации мероприятий по преобразованию окружающей среды и создания условий для эффективной хозяйственной деятельности и общественного воспроизводства".
В Градостроительном Кодексе, принятом в 1998 году, градостроительная деятельность трактовалась как деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, а также физических и юридических лиц в области градостроительного проектирования, развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости.
Законодатель в действующем ГрК РФ определяет градостроительную деятельность как деятельность по развитию территорий, осуществляемую "...в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства". Таким образом, в трактовке термина "градостроительная деятельность" в ГрК РФ 1998 года и ГрК РФ 2004 года в качестве объекта правового регулирования выступает именно деятельность конкретных субъектов права. Это логично, так как закон может регулировать только деятельность, то есть поведение субъектов.
А.В. Ерхов в своей диссертации, формулируя понятие градостроительного комплекса как объекта административно-правового регулирования, выделяет два основных элемента объекта управляющего воздействия: 1) строительство, под которым понимается деятельность органов государственной и муниципальной власти, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости;
2) Архитектурную деятельность (профессиональную деятельность архитекторов), имеющую целью создание архитектурного объекта.
На наш взгляд, А.В. Ерхов не совсем верно отождествляет строительство и деятельность по градостроительному планированию, определению видов использования земельных участков и проектированию.
Представляется, что указанные виды деятельности не являются строительством, а лишь подготовительным этапом для ее осуществления. Об этом также свидетельствует обособленность норм ГрК РФ, регулирующих указанные виды деятельности, в отдельных главах. Правовому регулированию деятельности по строительству и реконструкции объектов капитального строительства и архитектурно-строительному проектированию в ГрК РФ посвящена всего лишь одна, 6 глава, в то время как правовые отношения в сфере территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территорий урегулированы отдельными главами ГрК РФ: 3, 4 и 5.
В качестве важных моментов в характеристике управления градостроительной деятельностью следует отметить следующие.
Во-первых, можно выделить следующие элементы, составляющие объект административно-правового воздействия в исследуемой сфере:
1) деятельность по территориальному планированию, зонированию и планировке территории;
2) деятельность по архитектурно-строительному проектированию;
3) деятельность по строительству, реконструкции и капитальному ремонту.
Общая цель административно-правового воздействия на указанную сферу правоотношений состоит в создании благоприятной среды жизнедеятельности человека средствами архитектуры.
Во-вторых, градостроительная деятельность осуществляется как органами публичной власти, так и субъектами частного права. Этот вывод находит подтверждение в действующем ГрК РФ. В качестве субъектов градостроительных отношений часть 1 статьи 5 ГрК РФ называет Российскую Федерацию, субъекты Федерации, муниципальные образования, физических и юридических лиц.
Из определений, приведенных выше, следует, что градостроительная деятельность, прежде всего, направлена на преобразование определенной территории.
2.Модель управления развитием территории
Модель управления развитием территории включает в себя следующие элементы: разработку градостроительной политики, определяющей выбор стратегических и тактических целей территориального развития; создание организационно-правовых условий для достижения этих целей, в том числе разработку нормативных основ, то есть документов территориального планирования; контроль за деятельностью, осуществляемой в системе градорегулирования.
Процесс управления таким развитием предполагает изменение качественных характеристик территории. Эти цели реализуются в правовых и индивидуальных актах управления. К числу первых следует отнести документы территориального планирования, к индивидуальным правовым актам - разрешение на строительство, ввод объекта в эксплуатацию. Следовательно, процесс государственного управления в исследуемой сфере направлен на упорядочивание отношений двух видов:
- организационно-правовых, складывающихся между органами государственного и местного самоуправления в процессе территориального планирования, планировки территории и градостроительного зонирования;
- отношений, складывающихся между органами власти и субъектами, осуществляющими деятельность по архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции и капитальному ремонту.
Таким образом, государственное управление в сфере градостроительства следует рассматривать как специфический вид государственной деятельности, содержанием которой является реализация властно-организационных полномочий государства, направленных на создание условий для устойчивого, комплексного развития территории, ее рациональной организации и государственный контроль за названной деятельностью.
В самом общем виде государственное регулирование определяется как установление государством общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректировка в зависимости от изменяющихся условий. Установленные в нормативно-правовых актах общеобязательные, адресованные всем субъектам общественных отношений правила поведения нуждаются в правовой защите и охране. В связи с этим способом проверки исполнения правовых норм является государственный контроль и надзор за деятельностью субъектов права. Как указывает В.Р. Вершинин, государственный контроль в сфере градостроительной деятельности - установленная законодательством деятельность органов исполнительной власти по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в сфере градостроительства, фактов несоблюдения требований технических регламентов, влекущих прямой или косвенный ущерб интересам государства.
На этапах архитектурно-строительного проектирования и строительства средствами контроля являются институты государственной экспертизы результатов инженерных изысканий и проектной документации, государственного строительного надзора, выдачи разрешений на строительство, ввод объекта в эксплуатацию.