- •Авторский коллектив
- •Содержание
- •Глава I. Поволжье и южный урал
- •Глава II. Сибирь
- •Глава III. Украина. Молдавия
- •Глава IV. Прибалтика. Белоруссия
- •Глава V. Великое княжество финляндское и царство польское в составе российской империи
- •Глава VI. Кавказ
- •Глава VII. Казахстан и средняя азия
- •Глава VIII. Основные черты системы управления национальных окраин россии (Опыт сравнительно-исторического анализа)
- •К читателям книги
- •Предисловие
- •Примечания к предисловию
- •Глава 1 поволжье и южный урал
- •Административная деятельность Приказа Казанского дворца
- •Название губернии Доли Провинции
- •Административное устройство Поволжья и Южного Урала в XIX в.
- •Образование Уфимской губернии
- •Калмыцкое ханство в составе России
- •Калмыцкое наместничество
- •Калмыкия в составе Астраханской и Ставропольской губерний
- •Примечания к главе I
- •Глава II сибирь
- •Региональные факторы формирования особенностей управления Сибирью
- •Особенности центрального и местного управления
- •Сибирь при воеводском управлении (конец XVI — начало XVIII в.)
- •Административные реформы Петра I и Сибирь
- •Управление Сибирью во второй четверти XVIII — первой четверти XIX в.
- •Административные реформы м. М. Сперанского
- •Управление Сибирью со второй четверти XIX в. По 1917 г.
- •Области особого управления
- •Пограничные и приморские управления
- •Казачество
- •Русская Америка
- •Урянхайский край (Тува)
- •Народы Сибири и государственная администрация
- •Примечания к главе II
- •Глава III украина. Молдавия
- •Органы управления Украины после присоединения к России
- •Системы управления Запорожской Сечью
- •Гетманщина Украины и ее взаимоотношения с Россией
- •Политико-административное и территориальное устройство Украины в первой половине XIX в.
- •Реформы, контрреформы и административное устройство на Украине во второй половине XIX — начале XX в.
- •Система управления Молдавии в составе России (XVIII — начало XX в.)
- •Административно-территориальная система Молдавии в XVIII в.
- •Система управления Молдавии в первой половине XIX в.
- •Административное устройство Молдавии во второй половине XIX — начале XX в.
- •Примечания к главе III
- •Глава IV прибалтика. Белоруссия
- •Система управления Прибалтикой
- •Система управления в Литве и Белоруссии
- •Управление Прибалтикой, Литвой и Белоруссией в начале XIX в.
- •Реформы 60—70-х гг. XIX в. В Прибалтике, Литве и Белоруссии
- •Примечания к главе IV
- •Глава V великое княжество финляндское и царство польское в составе российской империи
- •Государственное управление и административное устройство Великого княжества Финляндского
- •Царство Польское
- •Управление Царства Польского в 30-х гг. XIX в.
- •Управление Царства Польского в 50 — первой половине 60-х гг. XIX в.
- •Административные преобразования в Царстве Польском в середине 60-х гг. XIX в.
- •Примечания к главе V
- •Глава VI кавказ Становление и развитие системы управления в Закавказье и на Северном Кавказе (XVIII — начало XX в.)
- •Административное устройство Кавказа в начале XIX в.
- •Управление ханствами и военно-народная система в Закавказье
- •Административные реформы середины XIX в.
- •Система управления в Закавказье в пореформенный период
- •Административная система в 80-х гг. XIX — начале XX в.
- •Начало административно-территориального устройства Северного Кавказа
- •Система административно-судебного управления горскими народами Северного Кавказа
- •Северный Кавказ в составе Кавказской области и Кавказского наместничества
- •Административное устройство Северного Кавказа в конце XIX — начале XX в.
- •Примечания к главе VI
- •Глава VII казахстан и средняя азия
- •Уральское, Сибирское и Семиреченское казачьи войска
- •Западный Казахстан в составе Области оренбургских казахов
- •Букеевская орда
- •Область сибирских казахов. Приставство Большой орды
- •"Временное положение" 1868 г. Введение единой системы административного управления в Казахстане и Средней Азии
- •Система административного управления Семиреченской, Сырдарьинской и Туркестанской областями
- •Бухарское и Хивинское ханства
- •Примечания к главе VII
- •Глава VIII основные черты системы управления национальных окраин россии (Опыт сравнительно-исторического анализа)
- •Вехи развития политико-административной системы России
- •Опыт типологической характеристики российской государственно-административной системы
- •Формы автономии (Опыт внутривидовой характеристики)
- •Административные автономии
- •Политические автономии
- •Протектораты (Опыт предварительной систематизации)
- •Административное устройство окраин (Опыт типологического и сравнительного подхода)
- •Факторы образования и развития административной системы
- •Формы административно-территориального управления
- •Провинциальные воеводства
- •Военно-народное управление
- •Губернии и генерал-губернаторства
- •Наместничества окраинных территорий
- •Примечания к главе VIII
- •Национальные окраины российской империи: становление и развитие системы управления
Система управления в Литве и Белоруссии
К моменту присоединения к России Литва и Белоруссия входили в состав Речи Посполитой31, представлявшей собой монархическое государство с королевской властью. Королю не подчинялись администрация, полиция и войско, его власть была ограничена сословным сеймом магнатов и шляхты. В нем принимали участие только избранные шляхтой депутаты, а основная масса населения — горожане и крестьяне — была представлена в сейме. Полноправными гражданами Речи Посполитой считались лишь дворяне-землевладельцы, называвшие себя шляхтой.
Шляхта выбирала своих представителей в сейм на сеймиках поветов. Но в сейме кроме них принимали участие неизбираемые высшие должностные лица — магнаты, входившие в сенат, который вместе с избранными депутатами составлял сейм. На нем принимались государственные законы и решались все дела страны — определялись виды и размеры государственных налогов, рассматривались вопросы содержания войска, таможенных налогов, цен, чеканки монет, государственного управления, отношений с иностранными государствами и др.
Литва была присоединена к России в 1795 г. в результате третьего раздела Речи Посполитой (Польши), в которую Великое княжество Литовское входило с 1569 г.32 и имело отдельное административное управление. В Литве действовали статуты, то есть кодексы прав феодалов — землевладельцев и их обязанностей перед государством33.
Шляхта, называвшая себя "народом", происходила из ополяченных литовцев. Великое княжество Литовское сохранило государственные границы, свою территорию, которая делилась на староства, воеводства и поветы. Некоторые высшие должностные лица княжества заседали в сенате Речи Посполитой, а представители шляхты — в общем сейме. Остальные представители власти — маршалок, канцлер, подскарбий, гетман и местная администрация в воеводствах и в поветах назначались отдельно для Великого княжества Литовского и Польши. Шляхетское сословие пользовалось большими правами, имело право выбирать короля, получать государственные должности, участвовать в сеймах при решении государственных дел, но основным было исключительное право собственности на землю и крепостных.
Сеймы обычно созывались в Варшаве раз в два года и продолжались две недели. Каждый третий год сейм проходил в Гродно. В период между сеймами государственные дела решал постоянно действующий сенат.
Представители Литвы перед сеймом собирались на съезды своей провинции — поветовые сеймики и намечали вопросы для обсуждения на общегосударственном сейме совместно с польскими феодалами.
Центральную государственную власть представляли два гетмана, государственный канцлер, государственный казначей и маршалок. Воеводствами управляли воеводы и их заместители — каштеляны, а поветами — маршалки и старосты (войты). Им на местах подчинялись войска и суд, в их руках находилось и административное управление. Всех должностных лиц назначал король Польши из польских и литовских дворян.
Суды были сословными — отдельно шляхты, горожан и государственных крестьян. Крестьян, находившихся в личной зависимости от феодалов, судила сама шляхта. Низшей судебной инстанцией были поветовые суды, избираемые шляхтой на сеймиках при участии всех землевладельцев повета.
Горожане судились в городском суде: гражданские дела рассматривал городской суд магистрата, а уголовные — суд войта. Все решения могли быть обжалованы в Главный литовский трибунал.
Большинство городов Литвы имели самоуправление и свои городские суды. По особо важным делам составлялись специальные так называемые комиссарские суды.
К моменту присоединения к России литовские дворяне почти полностью разорились или ополячились, и поэтому шляхта была представлена этническими поляками, крестьянство же состояло из литовцев.
Что касается Белоруссии, входившей в Великое княжество Литовское, то по первому разделу Речи Посполитой в 1772 г. с Россией воссоединилась восточная часть территории: к империи отошли белорусские земли восточнее Днепра и севернее Западной Двины. В 1793 г. по второму разделу Речи Посполитой к России присоединилась центральная часть до линии Двинск — Пинск, а по третьему — в 1795 г. — западная часть этого края.
Как и вся территория Великого княжества Литовского, Белоруссия делилась на воеводства и поветы. Кроме того, здесь в ряде мест сохранились волости. Всеми этими территориями управляла литовская знать в качестве старост, войтов, державцев, тиунов, которые обладали на местах неограниченной властью, вызывая тем самым недовольство белорусских феодалов.
Поветы и воеводства имели свои судебно-административные учреждения; они состояли из земского суда, ведавшего разбором имущественных исков шляхты, подкоморного суда, разбиравшего земельные споры, и замкового, или городского, суда, занимавшегося делами, связанными с уголовными преступлениями. Членов земского и подкоморного судов избирала шляхта каждого повета. Согласно Статуту 1588 г. кандидаты на судебные должности утверждались на собрании феодалов каждого повета, а состав городского суда назначал великий князь.
На заседаниях городского, земского и подкоморного судов председательствовал воевода (он в ряде мест сохранял свое прежнее название — староста) либо его помощник (подстароста, подвоевода). Высшим законодательным органом в Великом княжестве Литовском был общий, или вальный, сейм. Перед его созывом шляхта каждого повета собиралась на свой сейм и выбирала депутатов. Поветовые сеймы, кроме того, еще и вырабатывали наказы вальному сейму, участвуя таким образом в разработке принимавшихся законов и решений.
В конце XVIII в. в Белоруссии было около 35 городов, пользовавшихся правом самоуправления. Управление городом осуществляла выборная городская рада (магистрат) во главе с войтом. На эту должность литовский князь назначал кого-нибудь из крупных феодалов, кто и представлял верховную власть в Раде. На остальные должности в раде — бурмистров, радцев, лавников, сотников, десятников, старост, сборщиков налогов, казначеев — избирались горожане.
Состав городской рады определялся королевской грамотой ("привелее") либо по религиозному признаку (половина православных, половина католиков), либо по национальной принадлежности (половина русских и половина поляков). Но фактически главную роль при выборах играл имущественный ценз, и в числе членов рады во всех городах Белоруссии были только богатые горожане из купцов, ростовщиков, ремесленных мастеров. При существовавшей системе выборов, которая на практике сводилась к тому, что в ряде городов войт сам назначал членов рады, самоуправление находилось в руках небольшой группы лиц, представлявших зажиточную верхушку городского населения. Однажды избранные в состав рады оставались ее членами пожизненно, участвуя в заседаниях и заменяя то или иное должностное лицо из числа избранных на текущий год в случае его отсутствия. Вследствие этого выборы состава рады на каждый год сводились к передаче должностных функций одной и той же группе людей.
После присоединения к России Литва34 и Белоруссия были разделены на губернии и уезды. В 1795 г. из литовских и белорусских земель бывшего Великого княжества Литовского образовались Виленская и Слонимская губернии с административным центром в Гродно, которые уже в следующем году были объединены в одну Литовскую губернию с 19 уездами и с центром в Вильнюсе. Затем, в 1801 г., из нее создаются две губернии — Литовско-Виленская и Литовско-Гродненская. В 1840 г. из названий изымается слово "литовская". Из литовско-белорусских губерний было образовано два генерал-губернаторства; Белорусское генерал-губернаторство возглавлял генерал-фельдмаршал граф З.Б. Чернышев, а Литовское — Ф.Я. Миркович.
В соответствии с "Учреждением о губерниях" высшей властью здесь был генерал-губернатор: он ведал всеми административными делами губерний и являлся начальником войск, расквартированных в Литве и Белоруссии.
Исполнительная власть в губерниях находилась в руках губернатора. В губернских и уездных городах открывались свои правления. Некоторые изменения произошли в области организации суда, хотя Литовский статут продолжал действовать как свод основных юридических норм до 1840 г. Дела государственные и уголовные подлежали ведению центральных учреждений, а дела личные и имущественные рассматривались вновь учрежденными по российскому образцу губернскими и уездными земскими судами. Как и во всей империи, судьи избирались из местных дворян. Правом выбора обладали те из них, кто имел в собственности не менее 10 душ крепостных крестьян мужского пола.
Однако, установив в Литве и Белоруссии твердую централизованную власть, русское правительство всячески подчеркивало, что оно не посягает на существовавшие здесь обычаи и нормы жизни. Стремясь получить поддержку польских и ополяченных феодалов, царское правительство оставило за теми из них, кто принес ему присягу на верность, права на владение недвижимым имуществом и крепостными крестьянами. Помещикам присоединенных территорий предоставлялись также все права и привилегии, данные российскому дворянству "Жалованной грамотой" 1785 г. В 1787 г. здесь были проведены выборы уездных и губернских дворянских собраний. Правительство сохранило старые земские, подкоморные (земельные) суды и польский язык в делопроизводстве. В деревне по-прежнему властвовала вотчинная администрация. Сохранилось и местное сословное учреждение: во главе губерний и уездов стали дворянские собрания — сеймы, которые собирались раз в год. Уездный сеймик избирал уездного маршалка, судей и представителей на губернский сеймик, который избирал губернского маршалка. Но эти должности могли занимать только дворяне-помещики, имевшие недвижимое имущество. Исключение составляло Августовское воеводство (с 1837 г. — губерния), делившееся еще на поветы и гмины (волости). Возглавлял повет комиссар, а с 1842 г. — уездный начальник. Гмины подчинялись войту (помещику), который обладал административными и судебными функциями.
Однако в 1808 г. на Литву и Белоруссию была распространена "Жалованная грамота" 1785 г., по которой роль дворянства в местном управлении значительно уменьшалась. Уездные и губернские дворянские собрания могли теперь собираться только раз в три года, предводитель дворянства (бывший маршалок) избирался также на три года, а не пожизненно, как раньше. Тем не менее сословные органы продолжали существовать параллельно с правительственными, и местным дворянам были доступны многие административные и судебные должности.
Существенные перемены произошли в городском управлении, на которое в 1808 г. также была распространена "Жалованная грамота", а городская власть подчинена общей губернской администрации. Магистраты сохранили свои судебные функции, административная власть перешла к городской думе и шестигласной думе (городской управе). В уездных же городах и в дальнейшем продолжали функционировать старые учреждения — городские ратуши. Подверглась реорганизации также полиция, возглавлять которую в губернских городах стали полицмейстеры, а в уездных — городничие.
Полиция в уездах подчинялась нижним земским судам, которые переименовываются в 1837 г. в земские суды; они представляли собой уездные полицейские управления во главе с земским исправником. Полицейские функции часто выполняли и воинские части.
Менее радикальные изменения претерпело судебное устройство Литвы и Белоруссии. Сохранились сословные суды в губернских городах — магистраты, а в уездных — ратуши. Гражданские дела дворянства рассматривались в земском, а уголовные в городском суде. Высшим апелляционным органом вместо Литовского трибунала стал Сенат России Литовские и белорусские суды в своей деятельности, как уже отмечалось, продолжали руководствоваться Литовским статутом 1588 г.
После подавления польского восстания 1830—1831 гг., в связи с тем, что Западные губернии находились в непосредственном соседстве с мятежной Польшей, правительство решило укрепить там администрацию, усилить власть губернатора, суда и полиции. С этой целью в 1831 г. по приказу Николая I был учрежден Особый комитет по Западным губерниям36, который должен был наметить административные и политические меры для Западных губерний. Комитет занимался исключительно рассмотрением предложений по управлению этим краем, укреплению местного аппарата, введению русского законодательства и его приспособлению к местным условиям37. В состав комигета в разное время входили крупные царские сановники: В.П. Кочубей председатель Государственного совета и Комитета министров, Е.Ф. Канкрин - министр финансов, А.Н. Голицын член Государственного совета, Н.Н Новосильцев — будущий председатель Государственного совета и Комигета министров, А.А. Закревский — министр внутренних дел, Д.В. Дашков — будущий министр юстиции и многие другие38. На его заседания приглашались гакже губернаторы Западных губерний, когда они находились в С.-Петербурге: Д.Г. Бибиков, М.П. Муравьев, Н.Н. Хованский, Ф.Я. Миркович39.
Первое предложеггие, рассматривавшееся на заседании комигета, было изложено в записке гродненского губернатора М.Н. Муравьева. Суть его сводилась к тому, чтобы укрепить местный аппарат благонадежными русскими чиновниками, предоставив им определенные льготы, и русскими дворянами — путем насаждения в Белоруссии "русского землевладения". Он рекомендовал также давать русские названия тем или иным органам управления и "должностным местам»40. Надо сказать, что большая часть этого предложения была реализована царским правительством и дала свой результат.
В 1831 г. все административные и судебные учреждения Западных губерний (кроме Августовской губернии и Западной Белоруссии) были окончательно унифицированы по общероссийскому образцу. Присоединенные к земским городские суды в уездах стали называться уездными. В их состав входили председатель и три заседателя, двое из которых выбирались дворянскими собраниями из своей среды. В 1840 г., с прекращением действия Литовского статута, вводится общероссийское законодательство. Польский язык в делопроизводстве заменяется на русский.
В Прибалтике и Западных губерниях к концу царствования Екатерины II действовали общеимперские земские и городские учреждения, что устраняло в значительной степени их обособленность от остальной части страны. Однако в 1796 г., как мы уже упоминали, Павел I восстановил старые порядки управления. Местное дворянство вернуло свои прежние права и привилегии, снова было представлено в органах администрации, судопроизводства и городском самоуправлении.