- •Авторский коллектив
- •Содержание
- •Глава I. Поволжье и южный урал
- •Глава II. Сибирь
- •Глава III. Украина. Молдавия
- •Глава IV. Прибалтика. Белоруссия
- •Глава V. Великое княжество финляндское и царство польское в составе российской империи
- •Глава VI. Кавказ
- •Глава VII. Казахстан и средняя азия
- •Глава VIII. Основные черты системы управления национальных окраин россии (Опыт сравнительно-исторического анализа)
- •К читателям книги
- •Предисловие
- •Примечания к предисловию
- •Глава 1 поволжье и южный урал
- •Административная деятельность Приказа Казанского дворца
- •Название губернии Доли Провинции
- •Административное устройство Поволжья и Южного Урала в XIX в.
- •Образование Уфимской губернии
- •Калмыцкое ханство в составе России
- •Калмыцкое наместничество
- •Калмыкия в составе Астраханской и Ставропольской губерний
- •Примечания к главе I
- •Глава II сибирь
- •Региональные факторы формирования особенностей управления Сибирью
- •Особенности центрального и местного управления
- •Сибирь при воеводском управлении (конец XVI — начало XVIII в.)
- •Административные реформы Петра I и Сибирь
- •Управление Сибирью во второй четверти XVIII — первой четверти XIX в.
- •Административные реформы м. М. Сперанского
- •Управление Сибирью со второй четверти XIX в. По 1917 г.
- •Области особого управления
- •Пограничные и приморские управления
- •Казачество
- •Русская Америка
- •Урянхайский край (Тува)
- •Народы Сибири и государственная администрация
- •Примечания к главе II
- •Глава III украина. Молдавия
- •Органы управления Украины после присоединения к России
- •Системы управления Запорожской Сечью
- •Гетманщина Украины и ее взаимоотношения с Россией
- •Политико-административное и территориальное устройство Украины в первой половине XIX в.
- •Реформы, контрреформы и административное устройство на Украине во второй половине XIX — начале XX в.
- •Система управления Молдавии в составе России (XVIII — начало XX в.)
- •Административно-территориальная система Молдавии в XVIII в.
- •Система управления Молдавии в первой половине XIX в.
- •Административное устройство Молдавии во второй половине XIX — начале XX в.
- •Примечания к главе III
- •Глава IV прибалтика. Белоруссия
- •Система управления Прибалтикой
- •Система управления в Литве и Белоруссии
- •Управление Прибалтикой, Литвой и Белоруссией в начале XIX в.
- •Реформы 60—70-х гг. XIX в. В Прибалтике, Литве и Белоруссии
- •Примечания к главе IV
- •Глава V великое княжество финляндское и царство польское в составе российской империи
- •Государственное управление и административное устройство Великого княжества Финляндского
- •Царство Польское
- •Управление Царства Польского в 30-х гг. XIX в.
- •Управление Царства Польского в 50 — первой половине 60-х гг. XIX в.
- •Административные преобразования в Царстве Польском в середине 60-х гг. XIX в.
- •Примечания к главе V
- •Глава VI кавказ Становление и развитие системы управления в Закавказье и на Северном Кавказе (XVIII — начало XX в.)
- •Административное устройство Кавказа в начале XIX в.
- •Управление ханствами и военно-народная система в Закавказье
- •Административные реформы середины XIX в.
- •Система управления в Закавказье в пореформенный период
- •Административная система в 80-х гг. XIX — начале XX в.
- •Начало административно-территориального устройства Северного Кавказа
- •Система административно-судебного управления горскими народами Северного Кавказа
- •Северный Кавказ в составе Кавказской области и Кавказского наместничества
- •Административное устройство Северного Кавказа в конце XIX — начале XX в.
- •Примечания к главе VI
- •Глава VII казахстан и средняя азия
- •Уральское, Сибирское и Семиреченское казачьи войска
- •Западный Казахстан в составе Области оренбургских казахов
- •Букеевская орда
- •Область сибирских казахов. Приставство Большой орды
- •"Временное положение" 1868 г. Введение единой системы административного управления в Казахстане и Средней Азии
- •Система административного управления Семиреченской, Сырдарьинской и Туркестанской областями
- •Бухарское и Хивинское ханства
- •Примечания к главе VII
- •Глава VIII основные черты системы управления национальных окраин россии (Опыт сравнительно-исторического анализа)
- •Вехи развития политико-административной системы России
- •Опыт типологической характеристики российской государственно-административной системы
- •Формы автономии (Опыт внутривидовой характеристики)
- •Административные автономии
- •Политические автономии
- •Протектораты (Опыт предварительной систематизации)
- •Административное устройство окраин (Опыт типологического и сравнительного подхода)
- •Факторы образования и развития административной системы
- •Формы административно-территориального управления
- •Провинциальные воеводства
- •Военно-народное управление
- •Губернии и генерал-губернаторства
- •Наместничества окраинных территорий
- •Примечания к главе VIII
- •Национальные окраины российской империи: становление и развитие системы управления
Глава VIII основные черты системы управления национальных окраин россии (Опыт сравнительно-исторического анализа)
Материалы предыдущих глав книги позволяют говорить о длительном и сложном пути развития и исторической эволюции государственно-административной системы России. Начиная со второй половины XVI в. централизованная Русская держава постепенно становится могущественной многонациональной империей. Расширение ее территории происходило за счет процессов воссоединения, завоевания, мирного вхождения соседних народов и регионов Восточной Европы, Кавказа, Сибири, Прибалтики, Средней Азии, Казахстана, Дальнего Востока, Центральной Азии. Формирование границ Российского государства завершилось в конце XIX — начале XX в. с присоединением Туркмении (Закаспия) и Тувы (Урянхайского края).
Административное устройство, как известно, зависит от исторических условий, типологии политической системы, общественной инфраструктуры и формационного уровня государства. Важным компонентом и рычагом административно-территориального управления является развитый в той или иной степени бюрократический аппарат=1. Органы центральной и местной администрации отличаются по уровню разделения властных функций, степени иерархичности, нерасчлененности или дифференцированности внутренней структуры. Определенное значение при этом имеют традиции государственного управления, играющие двоякую роль — стабилизатора и противовеса всяким инновациям. Жизнеспособность, относительная крепость или слабость государственно-административного устройства зависят от комплекса причин, но важное значение имеет его способность к трансформации и реформированию по новому образцу2.
Таксонимическим показателем государства того или иного типа являются характер и специфика взаимоотношений между центральными и местными органами власти. В соответствии с этим признаком историки и юристы выделяют два основных вида (категории) государства, называемые централизованные и декомпенсированные. Первый из них характеризуется концентрацией всей административной власти в высшем, обычно столичном, бюрократическом аппарате. Второй тип отличается распределением функций управления между центром и местными органами власти3. В период древности и средневековья легитимность политического строя освящалась и подкреплялась главным образом религиозной доктриной. Сакральной основой почти всех государств, причем не только Запада, но и Востока, служил провиденционализм4. Однако с развитием в Европе абсолютизма стали интенсивнее разрабатываться и этатистские идеи, зародившиеся в более раннюю эпоху. В XVII — XVIII вв. широкое распространение получила концепция "естественного права", призванная обосновать законность происхождения власти. В Петровское время эта теория западных философов и правоведов стала использоваться для подкрепления абсолютной монархической власти в России5.
Государственный строй Российской империи претерпел эволюцию — от феодальной сословно-представительной до буржуазной монархии. Однако в нашей исторической науке нет единого и точного определения характера и сущности российской государственности в начале XX в. Развернувшаяся в советской историографии в конце 60 — начале 70-х гг. дискуссия о самодержавии и абсолютизме выявила несколько точек зрения по этому сложному вопросу. Некоторые историки считают, что российский абсолютизм, существовавший в форме военно-феодальной монархии, достиг своего апогея в первой половине XIX в. Кризис всего крепостного строя приблизил самодержавие к фактической деспотии в правление Николая I6. Другие авторы полагают, что в России в процессе эволюции феодальной монархии в буржуазную возникло так называемое "конституционное самодержавие"7.
Хотя рассматриваемая проблема до сих пор не решена в отечественной историографии, несомненно одно: российский абсолютизм не был точной копией европейской модели. Об этом убедительно свидетельствуют научные труды последних лет, посвященные сравнительному анализу и типологии абсолютизма8.
В странах Западной Европы королевская власть, как известно, стала ограничиваться законодательной деятельностью парламента еще в средневековую эпоху. Образцом конституционной монархии считалась Великобритания, а абсолютной монархии — Франция. Однако буржуазные революции середины XIX в. и последующие бурные политические события почти не оставили абсолютных монархий в Западной Европе: здесь эта форма правления сменилась правовым государством, охраняемым конституционным строем9. В России же гораздо дольше сохранялся тип авторитарного государства с неограниченной и фактически нераздельной царской властью.
Специфика российской государственности, существовавшей на протяжении веков в виде феодальной монархии и абсолютизма и лишь короткий отрезок времени в форме буржуазной монархии, вытекала из объективных исторических факторов. Это обусловливалось прежде всего тем, что ее становление и развитие проходило в условиях крепостного строя и почти безраздельного господства землевладельческого класса. Организационно и политически слабое "третье сословие" не играло такой общественной роли, как в развитых странах Европы10.
Главной социальной опорой самодержавия, как мы знаем, являлось дворянство, поддержавшее в свое время царскую власть в борьбе с сепаратизмом крупного оппозиционного боярства. В дальнейшем произошло сращивание этого служилого землевладельческого сословия с государственным аппаратом. Однако необходимость охраны собственных интересов стимулировала консолидацию всего господствующего класса, что способствовало поддержанию сильной монархической власти. Отличительной чертой российского этатизма была также более значительная, чем в Западной Европе, роль государства, оказывавшего громадное влияние на политическую, экономическую и общественную жизнь страны11.
Отмена крепостного права и развитие капиталистических отношений внесли определенные изменения в государственное и административное устройство Российской империи. Вместе с тем сохранилось гораздо большее, чем в других странах, значение военно-служилого сословия. Специфическими чертами российской государственности являлись неравномерность, скачкообразность процессов модернизации и развитие по догоняющему типу, что диктовалось отставанием страны от более развитых государств Европы и США12
Российское государство начиная с XVIII в. ориентировалось главным образом на западные образцы административно-государственного устройства. Однако вступление на новый путь отмечалось извилистым переходом от политики консерватизма к либеральному прагматизму. Проводившиеся при этом реформы чередовались обычно с контрреформами, что также составляет примечательную особенность России13.
В истории российской государственности важную роль сыграли реформы Петра I. В годы его царствования в рамках упомянутой концепции "естественного права" широкое распространение получила идея "служения государю", обязанного, в свою очередь, всячески заботиться о своих подданных. Петр Великий сам олицетворял на практике образец подобного служения, но решал государственные дела по праву неограниченного монарха, хотя нередко опирался на мнение Сената14.
В результате Петровских реформ первой четверти XVIII в. были заложены основы новой инфраструктуры и принципы функционирования и регламентации деятельности правительственного аппарата. В России сложился особый тип самодержавного дворянско-чиновничьего государства. Трансформация политической системы и создание империи происходили в тесной связи и взаимодействии с административно-территориальными преобразованиями. В начале XVIII в. приказную систему заменили ведомства, получившие название коллегий. Важную роль в государственном управлении стали играть коллегия иностранных дел, воинская коллегия, адмиралтейская, мануфактурная и ряд других. Сенат, учрежденный Петром I, осуществлял контроль за центральными и местными органами власти и сбором налогов15.
В начале XIX в вместо коллегий Петровской эпохи возникают министерства по образцу ряда европейских держав. Сенат объявляется верховным органом страны и высшей судебной инстанцией. Образуется Комитет министров, на который возлагаются функции главы всей администрации. Российская империя в административно-территориальном отношении делится на губернии, округа, волости, приставства16
Последующий период ознаменовался непомерной централизацией и бюрократизацией российского государственного аппарата. Созданная после разгрома восстания декабристов специальная императорская канцелярия сосредоточила в своих руках всю полноту государственно-административной власти. Царское правительство стремилось к милитаризации органов управления, насаждению в них военных и полицейских чинов17
Отмена крепостного права и буржуазные реформы 60--70-х гг. XIX в. привнесли некоторые демократические начала в деятельность правительственных институтов управления. Создание выборных земских сословных учреждений повысило влияние помещичье-купеческих слоев в местных органах самоуправления. Однако, как мы уже отмечали, земские учреждения не получили распространения на большинстве окраинных территорий империи18
В XVIII—XIX вв. в национальных регионах России была введена система деления на крупные административно-территориальные единицы — губернии. В некоторых окраинах, например в Закавказье и на Северном Кавказе, применялись военно-административные формы управления. Однако в начале XX в. происходит некоторая демократизация в сфере политическою устройства, создается Государственная дума19
Российская государственно-административная система имела ряд своих отличительных черт по сравнению с другими европейскими странами. Так, в силу исторических традиций в ее структуре отсутствовала жесткая социальная дифференциация, строгая иерархия и расчленение служебных функций, не сложилась корпоративная психология чиновничества. Трансформация этой системы имела неравномерный характер, но важную роль играли крупные реформы, в основе которых лежала идея рационализации и преобразования по европейскому образцу20. В то же время проводившаяся сверху ломка традиционных структур корректировалась в определенной мере реальной практикой жизни, а иногда и выливалась в контрмеры, как это имело место в постпетровскую эпоху, при Екатерине II и Павле I21.