§ 6. Органы опеки и попечительства в механизме

реализации прав несовершеннолетних

Следующим звеном механизма реализации прав несовершеннолетних (после действий законных представителей и содействующих лиц) является деятельность ООиП по контролю за сделками, влекущими уменьшение имущества несовершеннолетнего, что находит закрепление в ст. 37 ГК РФ и в ст. 16, 19 - 23 ФЗ "Об опеке и попечительстве". Данные нормы применимы и в отношении реализации правоспособности малолетних и несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет.

Положения ст. 37 ГК РФ, дополненные нормами ФЗ "Об опеке и попечительстве", имеют важное значение для обеспечения имущественных прав несовершеннолетних. Однако реализация указанных положений в системе с другими нормами гражданского законодательства испытывает серьезные трудности, и функции контроля за сделками детей оказываются нереализованными. Такое положение вызвано несовершенством юридической техники, которое нельзя назвать просто формальностью или упущением законодателя. При этом следует отметить, что специальный ФЗ "Об опеке и попечительстве" не только не устранил недостатки ГК РФ в регулировании вопросов контроля ООиП за сделками несовершеннолетних граждан, но и породил новые.

Из наименования и содержания ст. 37 ГК РФ усматривается, что указанная статья распространяется только на сделки детей, лишенных родительского попечения, и регулирует механизм действий опекунов и попечителей в отношении определенных сделок своих подопечных. В то же время системный подход к дееспособности несовершеннолетних позволяет обнаружить ссылку на п. 2, 3 ст. 37 ГК РФ в ст. 28 ГК РФ, регламентирующей дееспособность малолетних. Таким образом, по смыслу норм ГК РФ механизм контроля ООиП за определенными сделками несовершеннолетних, предусмотренный ст. 37 ГК РФ, распространяется на сделки любого малолетнего ребенка, независимо от того, имеет он родителей или нет.

В отношении несовершеннолетних старшего возраста в ГК РФ (ст. 26) такого указания не содержится. Таким образом, буквальное значение положений ст. 26, 28, 37 ГК РФ свидетельствует об отсутствии какого-либо контроля со стороны ООиП за сделками несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет, если дети не лишены попечения своих родителей (усыновителей). Следует отметить не случайную, а определенную логическую направленность законодателя в этом вопросе. Из содержания ст. 26, 28, 37 ГК РФ можно сделать следующий вывод об особенностях дееспособности несовершеннолетних.

Во-первых, законодатель разделил детей по их статусу в зависимости от того, имеется у ребенка родительское попечение или ему назначен опекун (попечитель).

Во-вторых, по объему дееспособности дети разделяются на малолетних, от имени которых в основном все сделки заключат законные представители (родители, усыновители, опекун), и несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет, совершающих сделки самостоятельно или с согласия содействующих лиц (родителей, усыновителей, попечителя).

Поскольку в большей зависимости от действий своих законных представителей находятся именно малолетние и реализация их правоспособности в основном производится за счет действий родителей (усыновителей) или опекуна, законодатель ввел дополнительный контроль за сделками указанных лиц (ст. 37 ГК РФ). При этом в отношении детей, лишенных родительского попечения, действует целиком ст. 37 ГК РФ и контролю подлежат все сделки, указанные в п. 1, 2 и 3 названной статьи. На сделки малолетних детей, законными представителями которых являются их родители (усыновители), распространяются только п. 2, 3 ст. 37 ГК РФ. Таким образом, доходы такого малолетнего гражданина, в том числе доходы, причитающиеся от управления имуществом ребенка, могут расходоваться его родителями (усыновителями) без контроля со стороны ООиП, в отличие от доходов малолетнего, не имеющего родительского попечения. Видимо, законодатель посчитал, что со стороны родителей малолетнего никаких злоупотреблений быть не должно и вмешиваться в сферу содержания малолетнего его родителями (что бывает чаще, чем содержание ребенка на его собственные средства) нецелесообразно. В отношении несовершеннолетних старшего возраста от 14 до 18 лет указанная позиция законодателя нашла еще большее подтверждение. Поскольку ребенок в возрасте от 14 до 18 лет имеет уже достаточный объем дееспособности и все сделки совершает собственными действиями, он сам способен регулировать вопросы соблюдения его прав и интересов. Однако чтобы не допускать злоупотреблений со стороны попечителей, т.е. лиц, назначенных содействовать ребенку, оставшемуся без родителей, в трудной жизненной ситуации, законодатель подверг некоторые сделки ребенка контролю со стороны ООиП. В результате механизм участия несовершеннолетних в гражданских правоотношениях оказывается различным. По положениям ГК РФ сделки детей, совершенные с согласия их родителей (усыновителей), находятся под контролем только этих лиц. Сделки детей, лишенных родительского попечения, находятся под контролем попечителя и ООиП (правильнее считать, что под контролем ООиП в последнем случае находятся не сделки несовершеннолетнего, а действия попечителя в отношении указанных сделок - п. 2 ст. 37 ГК РФ).

Кроме того, сделкоспособность несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет, имеющих попечение родителей, отличается от сделкоспособности детей, лишенных такого попечения. Так, несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет согласно п. 2 ст. 26 ГК РФ имеют право самостоятельно, без согласия родителей, усыновителей, попечителя распоряжаться своими заработком, стипендией и иными доходами. В то же время в соответствии с п. 1 ст. 37 ГК РФ попечителю несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет предоставлено право расходовать доходы подопечного несовершеннолетнего, в том числе суммы алиментов, пенсий, пособий и иных предоставляемых на его содержание социальных выплат, а также доходы, причитающиеся подопечному от управления его имуществом. При этом данные суммы должны расходоваться попечителем на нужды ребенка и в его интересах, что контролируется ООиП (п. 1 ст. 37 ГК РФ). Положение п. 1 ст. 37 ГК РФ в отношении детей, лишенных попечения родителей, противоречит п. 2 ст. 26 ГК РФ, закрепляющему способность несовершеннолетнего самостоятельно распоряжаться своими доходами, что нарушает единообразное представление о дееспособности несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет. Отмеченная противоречивость проявляется и в различных подходах судебной практики.

Так, по одному делу Управление Пенсионного фонда РФ в городе Лабинске обратилось в арбитражный суд с иском к администрации города и детскому дому города о взыскании 543492 рублей, перечисленных Пенсионным фондом на счет детского дома за определенный период. Решением суда первой инстанции с детского дома взыскано неосновательное обогащение на том основании, что перечисление детскому дому 75% пенсий по случаю потери кормильца, принадлежащих воспитанникам детского дома, является нецелевым использованием данных средств и наносит ущерб их законным получателям. Средства получены детским домом без предусмотренных законом оснований. Федеральным арбитражным судом Северо-Кавказского округа было вынесено Постановление об отмене решения суда первой инстанции, поскольку выводы суда первой инстанции не соответствуют ст. 26 ГК РФ и ст. 60 СК РФ. Суд кассационной инстанции указал, что в соответствии с ч. 2 ст. 60 СК РФ суммы, причитающиеся ребенку в качестве пенсий, поступают в распоряжение родителей (лиц, их заменяющих) и расходуются ими на содержание, воспитание и образование ребенка. Право собственности ребенка любого возраста на причитающиеся ему доходы и право самостоятельного распоряжения ими, принадлежащее несовершеннолетнему в возрасте от 14 до 18 лет (ч. 3 ст. 60 СК РФ, ст. 26 ГК РФ), не исключает прав родителей (лиц, их заменяющих) на распоряжение этими же доходами, поскольку права тех и других признаются законом. В случае разногласий между несовершеннолетним в возрасте от 14 до 18 лет и родителями (лицами, их заменяющими) по поводу распоряжения доходами суд может ограничить или лишить несовершеннолетнего права самостоятельно распоряжаться своими доходами (ст. 26 ГК РФ). С другой стороны, если родители (лица, их заменяющие) распоряжаются средствами детей вопреки их законным интересам, закон также предусматривает защиту органом опеки и попечительства, прокурором и судом прав и законных интересов ребенка (ст. 56 СК РФ). Дети, оставшиеся без попечения родителей, определяются в соответствующие воспитательные, лечебные и иные учреждения на полное государственное обеспечение. Опекуны (попечители) таким детям не назначаются. Выполнение их обязанностей возлагается на администрации этих учреждений (ст. 147 СК РФ). Таким образом, лицом, заменяющим родителей и имеющим право согласно ст. 60 СК РФ распоряжаться доходами воспитанников, являлась администрация детского дома. При указанных обстоятельствах суд посчитал, что детский дом получал от Пенсионного фонда пенсии воспитанников на основаниях, установленных законом, что исключало применение к данным отношениям норм о неосновательном обогащении. Таким образом, ФАС СКО сделал вывод, что несовершеннолетние могут осуществлять предусмотренные ст. 26, 28 ГК РФ права на получение пенсий и распоряжение ими как самостоятельно, так и через администрацию учреждений, в которых они находятся на воспитании <1>.

--------------------------------

<1> Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 31 августа 2005 г. по делу N Ф08-3746/2005 // СПС "КонсультантПлюс".

Представляется, что все же более правильным было бы зачисление средств, причитающихся несовершеннолетнему, достигшему возраста 14 лет, на счет (например, на накопительный с начислением процентов) самого ребенка, а не учреждения, где он находится, учитывая, что ребенок, оставшийся без попечения родителей, находится на полном государственном обеспечении. Указанными средствами ребенок, достигший 14-летнего возраста, вправе распоряжаться самостоятельно, что определено в ст. 26 ГК РФ. Вывод суда о том, что право самостоятельного распоряжения принадлежащими несовершеннолетнему доходами не исключает прав родителей (лиц, их заменяющих) на распоряжение этими же доходами, является формальным. Такой вывод, безусловно, вытекает из буквального смысла закона.

Однако фактически указанные две правовые возможности исключают друг друга. При этом, если распоряжаются доходами несовершеннолетнего его родители, руководствуясь ст. 60 СК РФ, в этом случае ребенок имеет возможность влиять на цели, на которые расходуются причитающиеся ему средства и на размер этих расходов. Для детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в специализированных учреждениях, реализация права распоряжения причитающимися для несовершеннолетних средствами полностью исключена. Денежные средства поступают на счета учреждений, расходуются коллективно, поскольку попечительство осуществляется в отношении большого числа детей. При этом несовершеннолетние лишены практической возможности направлять указанные средства по своему назначению, что является ущемлением их прав и противоречит ст. 26 ГК РФ. Представляется, что положения п. 1 ст. 37 ГК РФ, п. 2 ст. 60 СК РФ должны применяться в строгом соответствии с положениями п. 2 ст. 26 ГК РФ в отношении любых несовершеннолетних, как имеющих, так и не имеющих попечение родителей, без различия в их статусе. В то же время следует дифференцировать те доходы, которыми действительно несовершеннолетний, достигший возраста 14 лет, вправе распоряжаться самостоятельно, и те доходы, расходование которых должны определять родители, лица, их заменяющие. Ясности в этом вопросе законодатели не достигли, следствием чего являются противоречивые и несогласованные между собой нормы ГК РФ и СК РФ. Так, ст. 26 ГК РФ предоставляет несовершеннолетним в возрасте от 14 до 18 лет право самостоятельно распоряжаться любыми доходами. Статья 60 СК РФ из всех доходов несовершеннолетних выделяет пособия, пенсии, алименты, которые поступают в распоряжение не детей, а их родителей (лиц, их заменяющих) и расходуются ими на воспитание, содержание и образование детей. Из самостоятельных доходов несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, закон изъял еще больший перечень: алименты, пенсии, пособия и иные предоставляемые на содержание ребенка социальные выплаты, доходы, причитающиеся подопечному от управления его имуществом, за исключением доходов, которыми подопечный вправе распоряжаться самостоятельно (ст. 60 СК РФ, п. 1 ст. 37 ГК РФ). Тем самым законодатель внес полную неопределенность в понимание тех доходов, которыми ребенок в возрасте от 14 до 18 лет вправе распоряжаться сам, и тех, которые поступают в распоряжение его попечителей. Общим правилом является то, что доходы несовершеннолетнего, оставшегося без попечения, должны поступать в распоряжение попечителей ребенка, за исключением тех, которыми ребенок вправе распоряжаться сам. Однако те доходы, которыми несовершеннолетний вправе распоряжаться самостоятельно, определены в п. 2 ст. 26 ГК РФ в виде открытого перечня, завершаемого иными доходами. Указанные несогласованности на практике могут быть истолкованы не в пользу несовершеннолетних, учитывая, что противоречия п. 2 ст. 26 и п. 1 ст. 37 ГК РФ относятся, прежде всего, к детям, не имеющим попечения родителей. Подобная ситуация неравного подхода к объему дееспособности несовершеннолетних одной возрастной категории в зависимости от наличия или отсутствия попечения родителей должна быть исключена. Кроме того, в нормах гражданского законодательства следует ясно определить те доходы несовершеннолетних, которые попадают не в распоряжение собственно детей, а их родителей, попечителей (например, алименты). Ясности в этом вопросе не добавил и ФЗ "Об опеке и попечительстве", закрепивший, что суммы пособий и иных выплат, предназначенных для проживания, питания и обеспечения других нужд подопечного, принадлежат самому подопечному и расходуются в соответствии с положениями, установленными Гражданским кодексом и Законом об опеке и попечительстве (ст. 17, п. 2 ст. 31). При этом специальных положений о расходовании указанных сумм Закон об опеке и попечительстве не содержит. Поэтому вопрос так и остается открытым.

Различия в положении детей в зависимости от статуса их законных представителей (содействующих лиц) типичны для российского законодательства. Однако законодатель то прибегает к таким дифференцированным приемам, то уходит от них. Так, еще при действующем ЖК РСФСР было внесено изменение в ст. 67 <1>, направленное на защиту прав несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей. Обмен жилых помещений, в которых проживали несовершеннолетние, оставшиеся без попечения родителей, требовал разрешения ООиП. Для сделки по обмену жилых помещений, в которых проживали дети, имеющие попечение родителей, получение подобных разрешений ЖК РСФСР не предусматривал. В то же время в новом Кодексе законодатель избрал иную позицию, защитив всех несовершеннолетних. По ЖК РФ одним из условий обмена жилого помещения, в котором проживает несовершеннолетний, является получение согласия ООиП. При этом не имеет значения, кто представляет несовершеннолетнего (содействует ему) - его родители или опекун, попечитель. Напротив, при внесении изменений в ст. 292 ГК РФ <2> законодатель возвращается к своей первоначальной логике - предоставление преимущественной защиты детям, оставшимся без попечения родителей. В соответствии с новой редакцией ст. 292 ГК РФ ООиП дают согласие только на сделки купли-продажи жилых помещений, в которых проживают дети, оставшиеся без попечения родителей, соблюдение прав иных детей исключено из сферы контроля ООиП. Таким образом, наблюдается колеблющийся подход законодателя в вопросах определения и регулирования механизма защиты прав детей в части контроля со стороны ООиП.

--------------------------------

<1> ФЗ от 28 марта 1998 г. N 45-ФЗ "О внесении изменений и дополнения в Жилищный кодекс РСФСР" // СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1467.

<2> ФЗ от 30 декабря 2004 г. N 213-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации" // Российская газета. 2004. 31 дек.

Подобное положение нарушает принцип равенства детей как граждан перед законом и не может считаться правильным. Дети, не лишенные родительского попечения, часто оказываются пострадавшими именно от злоупотребления обязанностями со стороны родителей, действующих вопреки интересам ребенка, и впоследствии приобретают статус детей, лишенных родительского попечения. При этом нарушаются их права, в том числе имущественные. Такой подход в ГК РФ к закреплению контроля за сделками несовершеннолетнего приводит к ошибкам в правоприменении и необоснованному исключению из механизма реализации прав несовершеннолетних такого важного элемента, как контроль ООиП.

Представляется, что все же положения ст. 37 ГК РФ и ФЗ "Об опеке и попечительстве" должны применяться к сделкам несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет, независимо от того, имеют дети родителей или лишены родительского попечения. При этом содержание ст. 37 ГК РФ должно быть скорректировано таким образом, чтобы пункты данной статьи применялись с учетом объема дееспособности несовершеннолетних. Так, п. 1 ст. 37 ГК РФ прямо противоречит ст. 26 ГК РФ (попечитель в принципе не может и не должен совершать сделки по распоряжению имуществом ребенка). Это относится и к п. 3 ст. 37 ГК РФ. Указанные пункты могут распространяться только на сделки, совершаемые от имени ребенка согласно ст. 28 ГК РФ (т.е. малолетнего).

В подтверждение изложенного может быть приведено положение п. 3 ст. 60 СК РФ. Семейный кодекс, а не Гражданский определяет, что при осуществлении родителями полномочий по управлению имуществом ребенка на них распространяются правила, установленные гражданским законодательством в отношении распоряжения имуществом подопечного. При этом в отличие от ст. 28 ГК РФ, согласно которой к сделкам малолетних, имеющих родителей, применяются только п. 2 и 3 ст. 37, ст. 60 СК РФ предусматривает применение ст. 37 ГК РФ к следкам малолетних в целом, включая все три пункта. Кроме того, в соответствии со ст. 60 СК РФ, ст. 37 ГК РФ должна распространяться и на сделки несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет. Поскольку указание на то, что порядок управления имуществом подопечного определяется ФЗ "Об опеке и попечительстве", содержится в п. 2 ст. 37 ГК РФ, соответственно, и положения названного Закона должны применяться к отношениям по распоряжению имуществом детей, не лишенных родительского попечения. Несмотря на то, что в самом ФЗ "Об опеке и попечительстве" ничего об этом не сказано, и сфера его действия ограничена только отношениями, возникающими в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами (ст. 1).

Подобные приемы законодательной техники иллюстрируют типичную для России ситуацию, когда законы принимаются бессистемно. Так, при принятии ГК РФ законодатели использовали один подход, при принятии СК РФ - другой. При этом данные подходы исключат друг друга.

ГК РФ не включил контроль ООиП в механизм реализации гражданских прав несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет, имеющих попечение родителей; по-разному определил сделкоспособность несовершеннолетних данной возрастной группы в зависимости от статуса содействующих лиц (родители или попечитель); неодинаково определил систему контроля ООиП за сделками малолетних в зависимости от наличия или отсутствия у них родительского попечения (п. 1 ст. 28, п. 1 ст. 37 ГК РФ). Такая позиция ГК РФ исходит из того, что основная ответственность за реализацию правоспособности детей должна ложиться на их родителей, в случае их отсутствия действуют дополнительные механизмы в форме ООиП.

Напротив, СК РФ использует иной подход - единство системы защиты имущественных прав и интересов несовершеннолетних, независимо от наличия или отсутствия попечения со стороны родителей (ст. 60 СК РФ). При этом принцип добросовестности родителей является принципом семейного (негражданского) права, однако используется в регулировании гражданских отношений как обоснование неодинакового подхода к обеспечению прав и интересов детей.

Механизм реализации правовых возможностей несовершеннолетних субъектов гражданского права должен найти четкое, а не двусмысленное закрепление в нормах ГК РФ и применяться в системе с другими институтами гражданского права, исключая отмеченные парадоксы.

Расположение ссылки на ст. 37 ГК РФ в норме п. 3 ст. 60 СК РФ, ее отсутствие в ГК РФ (в ст. 26), отсутствие в ФЗ "Об опеке и попечительстве" положения об общем контроле ООиП за сделками любых несовершеннолетних граждан приводит и будет приводить к неправильному представлению о распространении действия норм ст. 37 ГК РФ и ст. 16, 19 - 21, 23, 28 ФЗ N 48-ФЗ, а именно к игнорированию разрешения ООиП для сделок, осуществляемых детьми с согласия родителей. Такой прием законодательной техники нельзя считать удачным. Учитывая, что предмет семейного права составляют имущественные отношения между членами семьи, а отношения по распоряжению имуществом ребенка имеют место между несовершеннолетним и третьими лицами (не родителем и ребенком) и составляют предмет права гражданского, регулирование таких отношений должно в полной мере отражаться в нормах ГК РФ и специального закона, регулирующего порядок управления имуществом несовершеннолетних граждан и ответственность лиц за нарушение данного порядка. Целесообразным было бы внести изменения в ст. 37 ГК РФ, распространив ее <1> на все категории несовершеннолетних граждан, включив положения о контроле ООиП за действиями не только опекунов и попечителей ребенка, но и родителей, усыновителей.

--------------------------------

<1> Включая положения ФЗ "Об опеке и попечительстве" об управлении и распоряжении имуществом несовершеннолетних.

В рассматриваемом вопросе относительно контроля ООиП за сделками с участием несовершеннолетних необходимо утонение и самого ФЗ "Об опеке и попечительстве" в части его применения к регулированию отношений с теми несовершеннолетними гражданами, над которыми не установлены опека или попечительство. Поскольку буквальное толкование ст. 37 ГК РФ и положений ФЗ N 48-ФЗ позволяет говорить о возможности применения к сделкам с участием несовершеннолетних, имеющих попечение родителей, только ст. 18 - 23 Закона и только в зависимости от того, что вкладывать в смысл "управление имуществом". Например, спорным является применение п. 5 ст. 18 Закона в части управления имуществом ребенка его родителями с получением родителями выгоды для себя за счет этого имущества. Положения других глав Закона, например, об ответственности органов опеки и попечительства, не включенные в главу Закона о правовом режиме имущества подопечных, также могут не применяться на практике из-за отсутствия прямого указания в Законе.

Более того, достаточно общая формулировка нормы п. 2 ст. 37 ГК РФ часто неправильно понимается и, соответственно, применяется в конкретных случаях совершения сделок, влекущих уменьшение имущества ребенка. Является ли это следствием только действий лиц, применяющих норму, или сама норма сформулирована таким образом, что вызывает неправильное и неединообразное ее понимание? В пользу последнего положения свидетельствуют те юридико-технические приемы, которые использует законодатель:

1) ГК РФ требует обязательного получения согласия законного представителя на сделки, совершаемые самим несовершеннолетним в возрасте от 14 до 18 лет, согласно ст. 26;

2) в законодательстве есть случаи, когда законный представитель должен давать согласие на сделку, совершаемую третьим лицом (не самим несовершеннолетним), в результате которой происходит уменьшение (ущемление) прав несовершеннолетнего (обмен жилого помещения, вселение в жилое помещение других граждан в качестве челнов семьи, изменение договора найма, замена жилого помещения жилым помещением меньшего размера, приватизация жилого помещения, отчуждение собственником жилого помещения, в котором проживает ребенок).

И, казалось бы, норма ст. 37 ГК РФ должна применяться в обеих ситуациях, распространяться на сделки, совершаемые как самим ребенком (заручившимся согласием своих родителей, лиц, их заменяющих), так и совершаемые иными лицами в отношении его имущества (нанимателем или собственником жилого помещения, членом семьи которого является ребенок). В то же время законодатель в некоторых нормах особо оговаривает случаи получения разрешения ООиП на сделки в отношении имущества ребенка, придавая специальный характер указанным нормам. Так, п. 4 ст. 292 ГК РФ предусмотрено, что отчуждение жилого помещения, в котором проживают оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника (о чем известно ООиП), если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц, допускается с согласия ООиП. С аналогичным приемом мы сталкиваемся в жилищных отношениях. Обмен жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние, являющиеся членами семьи нанимателя данного жилого помещения, допускается с предварительного согласия ООиП (ст. 72 ЖК РФ). Получается, что если в отношении других распорядительных сделок с жилым помещением, занимаемым по договору социального найма (изменение договора, замена жилого помещения, вселение иных лиц), согласие ООиП ЖК РФ не предусмотрено, то оно необходимо только в отношении сделок по обмену. В то время как при замене жилого помещения или расторжении договора социального найма происходит уменьшение имущественных прав ребенка (или отказ от них). Данный вывод не в пользу защиты прав детей свидетельствует о том, что норма ст. 37 ГК РФ утрачивает свое общее значение, учитывая, что все жилищные отношения урегулированы ЖК РФ, в том числе с участием несовершеннолетних. Данный закон, с одной стороны, является актом специального действия, регулирующим все жилищные отношения, с другой стороны, общего приоритетного действия по отношению к другим нормативным актам, регулирующим жилищные отношения, в том числе и к ГК РФ. Такие приемы юридической техники (прямое ограничение или исключение применения ст. 37 ГК РФ) приводят больше не к защите прав несовершеннолетних, а к умалению этих прав. Ряд норм современного законодательства позволяет родителям лишать своих несовершеннолетних детей права на жилое помещение. В соответствии со ст. 292 ГК РФ родители вправе отчуждать жилое помещение, право пользования которым имеет их несовершеннолетний ребенок, без согласия ООиП и без каких-либо обязательств по обеспечению ребенку права пользования другим жилым помещением взамен прежнего <1>. По ст. 31 ЖК РФ родитель, являющийся собственником жилого помещения, мог выселить своего ребенка на улицу при разводе со вторым родителем-несобственником. При этом механизм, предусмотренный ст. 37 ГК РФ, не применялся <2>. Для обеспечения равной защиты прав всех несовершеннолетних субъектов гражданского права необходимо распространить ст. 37 ГК РФ и ст. 21 ФЗ "Об опеке и попечительстве", которая практически повторяет ст. 37 ГК РФ, на любые сделки, влекущие уменьшение имущества детей, независимо от того, кем совершается такая сделка, самим ребенком или иным лицом, в области жилищных отношений, регулируемых ЖК РФ, или гражданских, регулируемых ГК РФ. Учитывая, что жилищные отношения по пользованию жилым помещением являются по своей природе гражданско-правовыми отношениями, норма ст. 37 ГК РФ должна иметь универсальное значение в качестве специальной защитной меры для любых сделок, влекущих уменьшение прав несовершеннолетних, ущемление их интересов. Для этого необходимо четкое закрепление указанного правила в законодательстве с тем, чтобы правоприменители не испытывали сомнения в необходимости получения согласия (разрешения ООиП) на определенные сделки и не ожидали каждый раз разъяснений Верховного Суда РФ, которые в последнее время являют собой пример расширительного толкования норм жилищного законодательства либо восполнения его пробелов, фактически предлагая ненормативное разрешение конкретных ситуаций <3>.

--------------------------------

<1> В Рекомендациях о первоочередных мерах по реализации приоритетов ежегодного Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ в сфере семьи, детства, демографии в качестве меры по обеспечению права ребенка на жилище предлагается внести в п. 4 ст. 292 части первой ГК РФ следующее изменение: "Отчуждение жилого помещения, в котором проживают дети собственника данного помещения, допускается только по решению суда". Таким образом, еще в 2006 г. Президент РФ предложил законодательному органу РФ установить судебный контроль за отчуждением родителями жилых помещений, в которых проживают их несовершеннолетние дети. Однако подобных изменений в ГК РФ до сих пор не последовало // <www.demografia.viperson.ru/>. Итоговые материалы работы комиссии А.В. Очировой.

В ФЗ "Об опеке и попечительстве" также специальные нормы по защите жилищных прав детей в случае отчуждения родителями жилого помещения, в котором проживает ребенок, не нашли своего закрепления.

<2> Такое применение нормы ст. 31 ЖК РФ было подкреплено разъяснением в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за третий квартал 2005 г. (вопрос 18), в котором было указано, что если ребенок по соглашению родителей остается проживать с родителем, у которого в собственности жилья не имеется, то он является бывшим членом семьи собственника жилого помещения и подлежит выселению вместе с бывшим супругом на основании и в порядке, которые предусмотрены ч. 4 ст. 31 ЖК РФ. Руководствуясь данным разъяснением, российские суды массово выносили решения о выселении несовершеннолетних детей вместе с одним из родителей из квартир собственника при разводе родителей несовершеннолетнего. Негативная судебная практика была исправлена Верховным Судом РФ в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за третий квартал 2007 г. (вопрос 4), которым отменено разъяснение, данное в третьем квартале 2005 г. в связи с тем, что лишение ребенка права пользования жилым помещением одного из родителей - собственника этого помещения может повлечь нарушение прав ребенка. Поэтому в силу установлений Семейного кодекса РФ об обязанностях родителей в отношении своих детей право пользования жилым помещением, находящимся в собственности одного из родителей, должно сохраняться за ребенком и после расторжения брака между его родителями.

<3> В качестве примеров расширительного толкования норм жилищного законодательства можно привести ответ на 19 вопрос Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за третий квартал 2005 г.; ответ на 45 вопрос Обзора судебной практики Верховного Суда РФ за IV квартал 2005 г. // СПС "КонсультантПлюс".

Еще одной проблемой, требующей соответствующего решения, является определение правовых последствий несоблюдения положения п. 2 ст. 37 ГК РФ и ст. 21 ФЗ N 48-ФЗ об обязательном получении на сделку несовершеннолетнего разрешения ООиП. Данная проблема является следствием уже рассмотренных недостатков законодательства.

Получение разрешения ООиП - это обязательное, законом установленное условие действительности сделки, его несоблюдение по общему правилу должно приводить к ничтожности сделки как противоречащей закону (ст. 168 ГК РФ). В то же время определенного указания о ничтожности сделки, на которую не получено разрешение (согласие ООиП), в законе (ни в ГК РФ, ни в ФЗ N 48-ФЗ) нет. Более того, имеется специальный состав недействительной сделки несовершеннолетнего, являющейся оспоримой (ст. 175 ГК РФ). Положения ст. 175 ГК РФ сформулированы таким образом, что дают основание усомниться в значении разрешения ООиП для сделки. Согласно ст. 175 ГК РФ, сделка, совершенная несовершеннолетним в возрасте от 14 до 18 лет без согласия его родителей, усыновителей или попечителя в случаях, когда такое согласие обязательно, может быть признана судом недействительной по иску указанных лиц. В целях определения юридического состава, обеспечивающего действительность сделки ребенка, совершаемые им сделки можно разделить на две группы: сделки, требующие простого согласия родителей (попечителей) (ст. 26 ГК РФ), и сделки, требующие согласия родителей (попечителей) и разрешения ООиП (сделки, влекущие уменьшение имущества ребенка, - ст. 26, 37 ГК РФ, ст. 19 - 21 ФЗ N 48-ФЗ). Логично предположить, что ст. 175 ГК РФ распространяется на сделки, совершенные без согласия родителей (попечителей), не требующие разрешения ООиП. Перечень таких сделок будет ограничен безвозмездными сделками к выгоде ребенка, а также сделками на выполнение ребенком работ или оказание им услуг. К сделкам, совершенным без разрешения ООиП (это основанная часть возмездных сделок, которые всегда связаны с отчуждением имущества пусть и взамен на приобретаемое благо), должна применяться ст. 168 ГК РФ. Однако системный анализ ст. 37, 175 ГК РФ, ст. 21 ФЗ N 48-ФЗ может привести и к иному выводу. Статья 37 ГК РФ сформулирована таким образом, что не предполагает предоставления согласия родителей, усыновителей, попечителя на сделки несовершеннолетнего, перечисленные в п. 2 статьи, без разрешения ООиП. По смыслу п. 2 ст. 37 ГК РФ родители (попечитель) не вправе даже давать согласие без разрешения ООиП. Аналогичным образом сформулирована и ст. 21 ФЗ N 48-ФЗ. Таким образом, ст. 175 ГК РФ может рассматриваться как специальная по отношению ко всем сделкам тех несовершеннолетних, которые достигли возраста 14 лет, в том числе и сделок, требующих разрешения ООиП. Думается, что ст. 175 ГК РФ следует распространять на сделки несовершеннолетних, достигших 14-летнего возраста, совершение которых в силу ст. 37 ГК РФ и ст. 19 - 21, 23 ФЗ N 48-ФЗ не требует предварительного разрешения ООиП. Однако такое решение должно найти непосредственное закрепление в ГК РФ и в ФЗ "Об опеке и попечительстве" с определением последствий несоблюдения требований ст. 37 ГК РФ и ст. 19 - 21 ФЗ N 48-ФЗ. В противном случае ст. 175 ГК РФ как специальная норма полностью поглощает действие п. 2 ст. 37 ГК РФ и ст. 19 - 21 ФЗ N 48-ФЗ, уменьшая значение закрепленного в них института, направленного на защиту прав и имущественных интересов детей. И, таким образом, к большинству сделок несовершеннолетних, которые могут привести к нарушению их прав и имущественных интересов, положения ст. 37 ГК РФ и ст. 19 - 21 ФЗ N 48-ФЗ оказываются неприменимы, что нивелирует значение механизма продееспособности (содееспособности).

Разнообразие гражданских правоотношений, особенности правосубъектности несовершеннолетних субъектов этих отношений выявляют серьезное противоречие между статусом ООиП и существом их деятельности по реализации правовых возможностей детей.

В соответствии со ст. 34 ГК РФ до внесения в нее изменений ФЗ N 258-ФЗ о внесении изменений <1> органами опеки и попечительства являлись органы местного самоуправления, что означало осуществление функций по опеке и попечительству на местном уровне. При этом порядок деятельности ООиП закреплялся в региональном законодательстве, таким образом, в каждом субъекте РФ имелся свой механизм работы ООиП. Указанная правовая модель являлась противоречивой и нивелировала функции данных органов. Как отмечалось в Докладе о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в г. Москве <2>, отнесение ООиП к системе органов местного самоуправления являлось лишь данью традиции. В реальной действительности ООиП при осуществлении своих функций не решали вопросы местного значения, а выполняли задачи общефедерального, государственного масштаба. Это подтверждалось, во-первых, тем, что именно на них была возложена основная работа по защите прав, устройству детей, оставшихся без попечения родителей, искоренению детской безнадзорности, а все эти социальные явления относились (и продолжают относиться. - А.Т.) к числу угроз национальной безопасности (Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24 "О Концепции национальной безопасности Российской Федерации" <3>). Во-вторых, работа ООиП была направлена на обеспечение выживания особых категорий граждан (несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей; граждан, страдающих психическими расстройствами; престарелых и инвалидов, которые не могут самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности).

--------------------------------

<1> ФЗ от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" // Российская газета. 2006. 31 дек.

<2> Доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка... в 2003 году // <http://detirossii.ru/Libr_st_doc230304.htm>.

<3> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 170.

ФЗ N 258-ФЗ о внесении изменений были внесены изменения в Гражданский кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, в ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" <1>, в ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <2>. В соответствии с ними с 1 января 2008 г. органами опеки и попечительства становятся органы исполнительной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления лишаются указанной функции. Однако, несмотря на повышение уровня органов опеки и попечительства с местного на региональный уровень, данная мера является технической и качественно не изменяет ситуацию в области обеспечения защиты прав несовершеннолетних.

--------------------------------

<1> ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" // Российская газета. 2003. 8 окт.

<2> ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" // Российская газета. 1999. 19 окт.

Вопросы организации и деятельности ООиП по-прежнему определяются в региональном законодательстве об опеке и попечительстве, в СК РФ и ГК РФ, а с 1 сентября 2008 г. еще и в ФЗ "Об опеке и попечительстве". Однако в связи с принятием ФЗ N 48-ФЗ качественных изменений по совершенствованию механизма работы ООиП внесено не было.

Во-первых, ФЗ "Об опеке и попечительстве" нацелен на регулирование исключительно отношений, возникающих в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами (ст. 1). Поэтому его нормы могут применяться к отношениям с участием несовершеннолетних, имеющих попечение своих родителей, только избирательно в тех пределах, которые определены ст. 37 ГК РФ. А определены эти пределы очень неконкретно.

Во-вторых, несмотря на принятие ФЗ "Об опеке и попечительстве", сохраняется региональная модель ООиП, так как в каждом регионе, как и прежде, останется свой механизм работы ООиП. В соответствии с п. 3 ст. 3 ФЗ N 48-ФЗ отношения по осуществлению опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами регулируются законами субъектов РФ по вопросам, не урегулированным непосредственно Федеральным законом об опеке и попечительства.

Кроме того, передача функций ООиП органам власти субъектов РФ не означает формирование единого государственного органа по осуществлению функций опеки и попечительства, действующего по единым правилам. Попытка унифицировать законодательство регионов по опеке и попечительству была предпринята Министерством образования и науки РФ, разработавшим Рекомендации по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте РФ <1>. Однако данные Рекомендации являются очень общими, не содержат конкретных предписаний по созданию единого механизма деятельности ООиП при реализации несовершеннолетними своих прав (семейных, гражданских, жилищных). К Рекомендациям прилагается модель Закона субъекта РФ "Об организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте РФ". Согласно этой модели в субъектах РФ уже приняты соответствующие региональные Законы <2>. Какого-либо прогресса в вопросах обеспечения реализации и защиты прав несовершеннолетних с помощью ООиП данные законы, как и сама модель, по которой они написаны, не достигают. Основной предмет регулирования модельного закона состоит в определении общих полномочий органов власти субъектов по опеке и попечительству и взаимодействия региональных и местных органов власти в вопросах опеки и попечительства. Такое развитие правового регулирования выявляет сугубо административный подход к реформированию ООиП, который совершенно не связан с тем, что ООиП являются составной частью механизма реализации семейных, гражданских, жилищных и других прав несовершеннолетних и иных граждан, нуждающихся в особой правовой и социальной защите.

--------------------------------

<1> Министерство образования и науки РФ. 6 июля 2007 г. Рекомендации по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте Российской Федерации: письмо Минобрнауки РФ от 25 июня 2007 г. N АФ-226/06.

<2> Закон Ростовской области от 26 декабря 2007 г. N 830-ЗС "Об организации опеки и попечительства в Ростовской области" // Наше время. 2007. N 441-447; Закон Краснодарского края от 29 декабря 2007 г. N 1370-КЗ "Об организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в Краснодарском крае" // СПС "КонсультантПлюс"; Закон Воронежской области от 5 декабря 2007 г. N 151-ОЗ "Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Воронежской области" // СПС "КонсультантПлюс"; Закон Ярославской области от 9 ноября 2007 г. N 70-з "Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству" // СПС "КонсультантПлюс".

В-третьих, в ФЗ N 48-ФЗ порядок управления имуществом несовершеннолетних не согласован с положениями ГК РФ, а также имеются внутренние противоречия в самом Законе об опеке и попечительстве. Основные положения ГК РФ, определяющие порядок управления имуществом подопечных, не конкретизированы в ФЗ N 48-ФЗ, а продублированы, остались значительные пробелы в регулировании вопросов управления имуществом несовершеннолетних. В то время как участие ООиП составляет важный элемент в механизме осуществления гражданских, жилищных и семейных прав несовершеннолетних граждан. Это подтверждается следующими нормами гражданского законодательства (ст. 20, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 36, 37, 40, 172, 175, 292, 575 ГК РФ и др.). Данные нормы должны поддерживать значение ООиП в механизме осуществления и защиты прав несовершеннолетних, недееспособных, не полностью дееспособных лиц. Однако реальная ситуация в области прав детей, недееспособных (частично дееспособных) субъектов свидетельствует о декларативной функции ООиП и несовершенстве правового механизма реализации прав лиц, не обладающих необходимым объемом дееспособности. Содействие несовершеннолетним (недееспособным) гражданам в осуществлении их прав со стороны законных представителей и ООиП во многом является номинальным, т.е. не подкреплено правовыми институтами восстановления нарушенных прав и ответственностью за невыполнение указанного содействия.

В связи с тем, что разрешение практически всех вопросов, возникающих при опеке и попечительстве, связано с осуществлением субъективных гражданских прав подопечных (права собственности, права на жилище, права на выбор места жительства и пр.), нормы, регулирующие такие отношения в соответствии со ст. 71 Конституции РФ, не могут быть закреплены в законодательстве субъектов РФ <1>. Поэтому положение ФЗ N 48-ФЗ, допускающее возможность регулирования деятельности ООиП на уровне субъектов РФ в части, не урегулированной Законом об опеке и попечительстве, не соответствует Конституции РФ.

--------------------------------

<1> Доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка... в 2003 году // <http://detirossii.ru/Libr_st_doc230304.htm>.

Более того, ФЗ "Об опеке и попечительстве" не создал единого порядка деятельности ООиП в РФ, действующего на федеральном уровне. Такой порядок носит комплексный характер и установлен в названном Законе, в ГК РФ, СК РФ, ЖК РФ, нормы которых в регулировании одних и тех же вопросов разрознены и бессистемны. Следствием этого является то, что законодательно не решен вопрос о действительном и единообразном обеспечении прав несовершеннолетних на жилое помещение (место жительства) в случае развода и раздельного проживания родителей, при продаже жилого помещения, в котором проживает ребенок, при распоряжении жилым помещением, доля в праве на которое имеется у несовершеннолетнего. Это означает, что несовершеннолетний может легко стать бездомным и оказаться на улице. Положения ст. 37 ГК РФ не находятся в системе с другими нормами гражданского, семейного, жилищного законодательства (в частности, с нормами ст. 20, 26, 28, 168, 175, 575 ГК РФ, ст. 60, 65 СК РФ, ст. 31 ЖК РФ). Следствием этого являются противоречия в судебной практике, ярким примером которых можно считать противоположные ответы Верховного Суда РФ в Обзорах судебной практики по жилищным делам (ответ на вопрос 18 в Обзоре за III квартал 2005 г., ответ на вопрос 4 в Обзоре за III квартал 2007 г.). Системности не создал и ФЗ "Об опеке и попечительстве".

Согласно ФЗ N 48-ФЗ особо выделены некоторые сделки, которые можно совершать только при определенных условиях. Среди них внесение денежных средств в кредитные организации (п. 3 ст. 19), заключение кредитных договоров и договоров займа (п. 4 ст. 19), предоставление имущества, принадлежащего подопечному, в залог (п. 5 ст. 19), предоставление имущества в пользование (п. 5 ст. 19), осуществление сделок по распоряжению недвижимым имуществом, принадлежащим подопечному, таких, как договор ренты, мены, иных сделок, влекущих отчуждение имущества, т.е. переход права собственности на него от несовершеннолетнего к третьему лицу (ст. 20). В остальном правила совершения сделок с имуществом несовершеннолетних практически совпадают с положениями ГК РФ (п. 1 ст. 21 Закона). Но, несмотря на наличие незначительного числа специальных положений по управлению имуществом подопечных, Закон заметно противоречит ГК РФ, что нельзя рассматривать как положения lex specials.

Так, согласно п. 3 ст. 16 ФЗ "Об опеке и попечительстве" имущество несовершеннолетнего, достигшего 14 лет, может быть передано в пользование его попечителю органом опеки и попечительства, что противоречит ст. 26 ГК РФ и является прямым обходом запрета, установленного п. 3 ст. 37 ГК РФ. Это относится и к передаче в пользование опекуну имущества малолетнего ребенка.

Согласно п. 3 ст. 19 ФЗ N 48-ФЗ попечитель вправе давать согласие на внесение денежных средств подопечного только в кредитные организации, не менее половины акций (долей) которых принадлежат РФ. По ГК РФ (пп. 3 п. 2 ст. 26) вносить вклады в кредитные учреждения и распоряжаться ими несовершеннолетний, достигший 14 лет, вправе самостоятельно, без согласия попечителя.

Имущество несовершеннолетнего согласно п. 5 ст. 19 ФЗ N 48-ФЗ может быть предоставлено в пользование иным лицам на срок, не превышающий пять лет. На более длительный срок предоставление имущества подопечного в пользование допускается с предварительного разрешения ООиП. Из этой нормы можно сделать вывод, что для передачи имущества подопечного в пользование на срок до пяти лет разрешение ООиП не требуется. В то же время ст. 21 этого же Закона и ст. 37 ГК РФ в качестве обязательного условия для любых сделок по передаче имущества подопечного в пользование устанавливают предварительное разрешение ООиП. Есть и другие несоответствия ФЗ "Об опеке и попечительстве", которые будут рассмотрены далее.

В ФЗ N 48-ФЗ определена письменная форма разрешения ООиП на сделку несовершеннолетнего и срок, в течение которого ООиП должны предоставить разрешение или отказ в выдаче разрешения на сделку с имуществом несовершеннолетнего. ООиП обязаны принять решение в течение пятнадцати дней с даты подачи опекуном или попечителем заявления о предоставлении такого разрешения (п. 3 ст. 21). Несмотря на принятие специального Федерального закона об опеке и попечительстве в законодательстве нет терминологического единства относительно акта ООиП, посредством которого осуществляется контроль за некоторыми сделками несовершеннолетних. Так, в ст. 21 ФЗ N 48-ФЗ и ст. 37 ГК РФ речь идет о разрешении ООиП, а в ст. 292 ГК РФ - о согласии ООиП. Аналогичный термин "согласие" используется и в ЖК РФ (п. 4 ст. 72). Поэтому разрешение и согласие ООиП следует рассматривать, во-первых, как один и тот же акт, во-вторых, как акт органа власти, который предусмотрен законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей (пп. 2 п. 1 ст. 8 ГК РФ) и относится в системе юридических фактов к группе юридических актов, в-третьих, как акт, являющийся элементом механизма реализации гражданских прав несовершеннолетних.

Отсутствие единой системы ООиП, единого нормативно установленного порядка деятельности этих органов <1>, отсутствие контроля за деятельностью ООиП и единообразного понимания самими органами механизма осуществления гражданских прав подопечных лиц при несовершенстве гражданского, семейного и жилищного законодательства приводят к частому нарушению прав граждан и, кроме того, к нарушению базового конституционного принципа равенства всех перед законом и судом. В докладе Уполномоченного по правам ребенка обращается внимание на то, что в настоящее время ООиП фактически выполняют функции федерального масштаба, однако разрознены, неподконтрольны, руководствуются в своей деятельности отрывочными указаниями федеральных нормативных актов, а также противоречивым региональным законодательством, не способны эффективно защищать права граждан и недостаточно финансируются.

--------------------------------

<1> ФЗ "Об опеке и попечительстве" не устанавливает этот единый порядок, так как действует вместе с ГК РФ, СК РФ, ЖК РФ, нормы которых между собой не до конца согласованы.

Опыт работы ООиП в Ростовской области был обобщен Международным банком реконструкции и развития <1>, который проиллюстрировал сложную ситуацию в системе этих органов. Как и в других регионах России, почти все инспекторы по делам детей являлись педагогами по образованию, вследствие чего они не обладали необходимыми профессиональными навыками работы со сложными социальными и юридическими проблемами, с которыми связано большинство дел несовершеннолетних детей. Справочные материалы и сборники инструкций не являлись полными; большая часть их устарела. Например, в одном из районов г. Ростова-на-Дону в органе опеки и попечительства работал всего один сотрудник (детский инспектор). Он отвечал за 34 тысячи человек детского населения, кроме того, он должен был осуществлять надзор за двумя детскими домами, в которых проживают примерно 200 детей. В 1999 г. у него было приблизительно 500 дел, из которых одна треть должна была быть передана в суд. Почти половина дел была связана с жилищными условиями (рассмотрение и разрешение продажи или обмена жилплощади, на которой проживали дети). Он должен был сам готовить всю документацию, включая юридические документы для судебных слушаний. По образованию он педагог, а не юрист <2>. По данным исследования МБРР, в целом по России насчитывается очень мало судов, имеющих судей, специализирующихся на делах несовершеннолетних (и только лишь по усыновлению). В России отсутствует единая система судопроизводства для несовершеннолетних. На момент проведения анализа аналитики МБРР отметили, что в Ростовской области существовал региональный орган ООиП, однако он не располагал никакой статистической информацией по работе, осуществляемой соответствующими муниципальными органами, и не осуществлял надзора за их работой в силу отсутствия для этого юридической основы <3>.

--------------------------------

<1> Доклад Всемирного банка, отдел социальных программ. Регион Европы и Центральной Азии: Положение детей в Российской Федерации. Итоги социальной политики 1990-х годов и перспективы / Пер. с англ. М., 2003.

<2> Доклад Всемирного банка. Указ. соч. С. 86 - 87.

<3> Вопросы контроля за деятельность ООиП внутри системы ООиП, сформированной уже на региональном уровне, также остаются не достаточно урегулированными. Согласно ст. 27 ФЗ "Об опеке и попечительстве" контроль за деятельностью органов опеки и попечительства осуществляют уполномоченные законодательством РФ и законами субъектов РФ органы и должностные лица. Таким образом, установлена система двойного контроля: федерального и регионального уровней. В то время как эффективнее было бы создание универсальной системы ООиП и единого контроля за их деятельностью - федерального.

Изложенные проблемы свидетельствуют о необходимости комплексного подхода к реформированию системы ООиП и определению места этих органов в механизме реализации гражданских прав особо незащищенной категории субъектов (несовершеннолетних, недееспособных, ограниченно дееспособных).

Для решения существующих проблем в сфере защиты прав указанных категорий граждан требуется:

- создание единой федеральной (а не региональной) системы ООиП, обеспеченной единообразным финансированием, управляемой и подконтрольной одному федеральному органу исполнительной власти;

- установление в актах гражданского, семейного и жилищного законодательства согласованного механизма реализации прав несовершеннолетних, недееспособных, ограниченно дееспособных лиц с участием ООиП. Определение одинаковых правовых последствий несоблюдения норм, специально направленных на обеспечение прав указанных лиц, и, прежде всего, стабилизация положений ст. 37 ГК РФ, закрепление универсального подхода к реализации и защите прав особых категорий граждан <1>;

--------------------------------

<1> Принятый Федеральный закон "Об опеке и попечительстве" не согласовывает механизм реализации гражданских, жилищных, семейных прав несовершеннолетних, а напротив, во многих своих положениях вступает в противоречия с нормами ГК РФ и СК РФ.

- исключение противоречий между ГК РФ, ЖК РФ, СК РФ и ФЗ "Об опеке и попечительстве", противоречий между ФЗ "Об опеке и попечительстве" и ФЗ N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей";

- правовое закрепление единого порядка осуществления функций ООиП в отношении всех несовершеннолетних (имеющих и не имеющих попечение родителей), тем самым обеспечение единообразия процедуры защиты прав личности на всей территории РФ <1>;

--------------------------------

<1> Доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка... в 2003 году // <http://detirossii.ru/Libr_st_doc230304.htm>.

- закрепление ответственности ООиП за осуществление своей деятельности независимо от вины;

- обязательное введение в систему ООиП квалифицированной юридической службы.