§ 3. Виды административно-правовых норм

Административно-правовые нормы могут быть подразделе­ны на определенные виды по различным основаниям.

В зависимости от юридического назначения административ­но-правовые нормы делятся на материальные и процессуальные. Материальные нормы устанавливают правовое положение участ­ников управленческих отношений: их права, обязанности, ответ­ственность, основы взаимоотношений. Процессуальные нормы административного права регламентируют порядок реализации прав, обязанностей, ответственности субъектов, предусмотрен­ных материальными нормами административного права (напри­мер, порядок рассмотрения жалоб государственными органами и их должностными лицами).

Материальные и процессуальные административно-право- вые нормы взаимосвязаны. При этом процессуальные нормы вы­ступают в качестве важной правовой формы гарантий наиболее полной реализации прав и обязанностей, закрепленных матери­альными нормами

По юридическому содержанию предписания нормы админи­стративного права подразделяются на обязывающие, запрещаю­щие, уполномочивающие, стимулирующие и рекомендательные.

Обязывающая норма содержит предписание субъектам, на которых оно распространяется, действовать в предусмотренных в норме условиях определенным образом, указанным в данной норме (например, обязанность владельца транспортного средства зарегистрировать его в учреждении ГИПЛД)

Запрещающая норма содержит предписание, указывающее на недопустимость совершения действий в условиях, определен­ных данной нормой (например^ запрещены на территории Рос­сийской Федерации оборот в качестве гражданского и служеб­ного оружия вцй,ов оружия, определенных Федеральным зако­ном «Об оружии», изъятие у гражданина РФ паспорта, кроме случаев, предусмотренных законодательством РФ, и т. д).

ЗЪолномочившощая норма содержит предписание, позволя­ющее субъектам избрать в его пределах вариант повед ения по своему усмотрению (например, норма, закрепляющая право граж­данина на обжалование действии и решений государственных ор­ганов и органов местного самоуправления и их д олжностных лиц, нарушающих его права). Для субъектов публичной власти такое предписание может включать в его обязанность избрать тот или иной вариант действии, указанный в норме (например, приме­нить одно из альтернативных наказаний, предусмотренных за со­ответствующее административное правонарушение. См,, напри­мер, ст 14.22 КоАП РФ).

Уполномочивающие нормы необходимо отличать от нормы, относящейся к формированию компетенции субъекта публичной власти Например, норму постановления Правительства РФ от 17 мая 2002 г. _г которой уполномоченным федеральным органом ис­полнительной власти по регистрации юридических лиц было при­знано МНС РФ.

Стимулирующие нормы содержат предписания, направлен­ные на создание материальной или моральной заинтересованно­сти субъектов в результатах их деятельности (поведения). Это раз­личные меры поощрения, применение налоговых, тарифных льгот и т. д. Своеобразное стимулирующее воздействие на субъектов могут оказывать также меры административного принуждения, в частности, административные наказания и дисциплинарные взыскания.

Рекомендателъные нормы содержат правила возможного по­ведения, советы наиболее целесообразных решений (действий) с точки зрения их эффективности.

По характеру диспозиции административно-правовые нор­мы делятся на императивные, т. е, содержащие строго опреде­ленные предписания, не подлежащие изменению по усмотрению субъектов, и диспозитивные, позволяющие субъектам отноше­ний самим определить содержание, порядок и условия своего по­ведения, например, нормы о соглашении между федеральными органами исполнительной власти и аналогичными органами субъ­ектов РФ о передаче ими осуществления тех или иных полномо­чий. В случае, если такого рода соглашения не заключены, они обязаны сами осуществлять соответствующие полномочия

По степени общности выражения правила поведения разли­чают общие и специальные администраггивно-правовые нормы. В случае коллизий мехаду такими нормами должны применяться, по общему правилу, специальные нормы. Разумеется, что речь идет о нормах равной юридической силы.

По степени полноты изложения правил поведения различа­ют определенные и бланкетные нормы, т. е. в которых само пра­вило поведения не установлено, но дана отсылка к определен­ным правилам либо указано, какой государственный орган или орган местного самоуправления может их установить.

Б зависимости от государственного устройства и админис­тративно-территориального деления различаются администра­тивно-правовые нормы общефедералыюго значения, республи­канские субъектов РФ, региональные, местные.

По юридической силе выделяются нормы, содержащиеся в законах и подзаконных актах. По этому критерию они могут быть

конкретизированы г учетом иерархии и компетенции органов и должностных лиц, издающих правовые акты, содержащие соот­ветствующие нормы.

В зависимости от адресатов выделяются, в частности, нор­мы, устанавливающие административно-правовое положение фи­зических лиц, органов государственного управления и местного самоуправления; государственных и муниципальных служащих; организаций.

С учетом сферы действия надо различать общеобязательные нормы, действие которых распространяется на все регулируемые ими отношения, и внутрисистемные нормы, регулирующие от­ношения между управленческими звеньями системы данного органа, в его внутренних пределах.

По действию во времени административно-правовые нор­мы делятся на ограниченные и не ограниченные сроком действия.

По своему целевому назначению различаются нормы, пред­назначенные для установления, закрепления и развития позитив­ных процессов в обществе, и нормы, устанавливающие ответ­ственность за определенные виды правонарушений и в качестве таковых также нацеленные на развитие указанных процессов.

§ 4> Источники административного права

В юридическом смысле источниками административного права признаются нормативные правовые акты, содержащие нор­мы административного права, регулирующие отношения, состав­ляющие предмет д анной отрасли права.

Основным источником административного права, как и лю­бой иной правовой отрасли, является Конституция РФ, в соот­ветствии с которой должна строиться чся правотворческая дея­тельность в Российской Федерации. Конституция РФ, ее поло­жения и нормы (о разделении осуществления государственной власти, месте исполнительной власти в системе властей, правах и свободах граждан, о федеративном устройстве РФ и т. д.} имеют определяющее значение для формирования и развития админис­тративного права.

Собственно источниками администрач лвниго права, 1. е. со­держащими его конкретные нормы, являются различные и мно­гочисленные нормативные акты. Д\я обобщенного представле­ния о них важно иметь в виду, по крайней мере, то, что: а) данная отрасль в целом не кодифицирована. С учетом федеративного ус­тройства кодифицированы лишь нормы об административных правонарушениях Следовательно, в Российской Федерации и в данной области нет единого кодификационного акта; б) админи­стративное право объединяет материальные и процессуальные нормы. При всем том, что они пока не отделены друг от друга, тесно увязаны между собой, они все же могут быть выражены в разных источниках. Наблюдается большая степень централиза­ции административно-процессуального регулирования (см. КоАП РФ); в) Конституция РФ выделила в самостоятельные разновид­ности административное и админнстретпвно-процессуальное за­конодательство и отнесла их к совместному ведению РФ и ее субъектов (п. «к» ст. 72). Формального определения их нет, а в специальной литературе и обиходе они ошибочно отождествля­ются с законодательством об административных правонаруше­ниях.

В теоретической литературе под административным законо­дательством понимаются либо все нормативные правовые акты, либо только законы, содержащие административно-правовые нормы. Такие взглдды получают свое подтверждение и в законах, регулирующих отношения в тех или иных областях. Однако для понимания источников административного права в целом это не имеет принципиального значения; их системы образуют: а) зако­ны и б) подзаконные нормативные правовые акты. Те и другие могут быть как специальными, содержащими то\ько или главным образом нормы административного права (например, КоАП РФ, законы об административных правонарушениях субъектов РФ и др.), так и комплексными, содержащими наряду с нормами дру­гих отраслей и нормы административного права.

Различают следующие источники административного права.

Законы РФ. По своему значению они делятся на федераль­ные конституционные законы, например, Федеральный консти­туционный закон «О Правительстве Российской Федерации», и федеральные законы, формами которых являются также кодек­сы (Воздушный кодекс РФ, Кодекс торгового мореплавания РФ, Лесной кодекс РФ и др.), уставы, например, Федеральный закон «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации».

Нормативные правовые указы Президента РФ. Они могут содержать нормы администраггивного права по различным воп­росам его предмета: организации и осуществления исполнитель­ной власти, государственной службы и др. Так, действуют указы Президента РФ от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и всгуиления ь силу актов Президента РФ, Правительств РФ и нор­мативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»; от5 июня 2003 г., которым утверждено Положение о пра­воохранительной службе в органах по контролю за оборотом нар­котических средств и психотропных веществ. Указами Президен­та РФ утверждаются положения о непосредственно подчиненных ему федеральных органах исполнительной власти и т. д

Постановления Правительства РФ содержа* значительное количество административно-правовых норм, ибо Правительство РФ. будучи высшим исполнительным органом государственной власти РФ, облад аеп широкои компетенцией в области государ­ственного управления» установленной Конституцией РФ и Феде­ральным конституционным законом «О Правительстве Российс­кой Федерации». Например, постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. утвервдены Правила ицдготовки норматив­ных правовых актов федеральных органов исполнительной влас­ти и их государственной регистрации. Правительством РФ утвер­ждаются положения о подчиненных ему федеральных органах исполнительной власти и других государственных органах.

Нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, федераль­ных служб и др.). Ими могутустанаелиъатъся административно- правовые нормы, действующие как в системе данных органов, так и за ее пределами, например, таможенные, санитарные, вете­ринарные и другие правила.

Конституции, уставы субъектов РФ, не противоречащие Конституции РФ, нередко прямо устанавливают основы органи­зации и осуществления управления в данном субъекте, опреде­ляют формы его осуществления, служат непосредственной осно­вой их правотворческой деятельности и т. д.

Законы субъектов РФ (могут издаваться также в форме ко­дексов) По своей тематической, отраслевой направленности они разнообразны, но чаще всего ориентированы на различные сфе­ры и отрасли управления, реализацию прав и свобод граждан и т. д Они издаются как по предметам совместного ведения РФ и е* субъектов, так и по вопросам исключит^ льной компетенции субъектов РФ.

Нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ и высших органов исполнительной власти субъек-

тоб РФ. Нормативные правовые акты иных органов исполни­тельной власти субъектов РФ- Поскольку эти акты имеют в основном управленческую направленность они содержат пре­имущественно нормы административного права по вопросам организации здравоохранения, образования, благоустройства, жилищно-коммунального хозяйства и т. п.

Нормативные правовые акты местного самоуправления. Ха­рактер компетенции этих органов таков, что издание правовых актов ими предполагает включение в них и административно-пра­вовых норм.

Нормативные правовые акты предприятий, учреждений, организаций (локальные акты). Они могут содержать нормы, ре­гулирующие в них внутренние отношения. Однако нормативные правовые акты некоторых государственных корпораций действу­ют и в их внешних отношениях (см. ст. 8 ФЗ от 1 декабря 2007 г. №317-03).

Общепризнанные принципы и нормы международного пра­ва и международные договоры РФ, относящиеся к организации публичного управления, статусу его субъектов.