Глава 7. Бюджетный федерализм

7.1. РАЗГРАНИЧЕНИЕ БЮДЖЕТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ РЕГИОНАМИ

Осуществление программ общественных расходов во многом эффективно благодаря бюджетному федерализму, то есть разграничению бюджетов разных уровней. Это связано с тем, что государство представляет собой совокупность субъектов, каждый из которых располагает собственными ресурсами. Государственная финансовая система Российской Федерации включает следующие звенья финансовых отношений:

- государственную бюджетную систему;

- внебюджетные специальные фонды;

- государственный кредит.

Эти три блока финансовых отношений относятся к централизованным финансам и используются для регулирования экономики и социальных отношений на макроуровне. Понятие «бюджетный федерализм» является экономической категорией и отражает многоуровневость построения государственной бюджетной системы. В соответствии с действующими конституционными нормами государственное устройство Российской Федерации базируется на трехуровневой организации публичной власти. Указанными уровнями публичной власти в России являются: уровень государственной власти Российской Федерации (федеральный уровень), уровень государственной власти субъектов Российской Федерации (региональный уровень), уровень местного самоуправления (муниципальный уровень). Каждый уровень власти имеет свой бюджет и действует в рамках своих финансовых полномочий. Построение бюджетной системы государства на основе автономного функционирования бюджетов отдельных уровней власти и межбюджетных взаимоотношений, основанных на четко сформулированных правовых нормах, и называется бюджетным федерализмом.

Бюджетный федерализм тем эффективнее, чем:

• более децентрализовано принимаются решения о производстве локальных общественных благ;

• сильнее локализация выгод от общественного блага совмещается с локализацией издержек;

• чем меньше различаются предпочтения населения внутри региона.

Как показывает мировой опыт, не существует универсальной модели межбюджетных отношений, пригодных для всех стран. Напротив, одной из особенностей является разнообразие бюджетных устройств, что обусловлено влиянием политики и исторических особенностей формирования государств на развитие их бюджетных систем. Каждая страна приходит к созданию собственной эффективной системы бюджетного федерализма, что не умаляет важности использования мирового опыта в деле создания и совершенствования российской модели бюджетного федерализма.

Понятие "бюджетный федерализм" является экономической категорией и отражает многоуровневость построения бюджетной системы любого государства. Стандартная бюджетная методика ОЭСР выделяет три уровня власти — центральные органы, региональные и местные власти. Каждый уровень власти имеет свой бюджет и действует в рамках своих финансовых полномочий.

Этот термин ввели американские специалисты, их первые теоретические разработки по проблемам межбюджетных отношений основывались на опыте США — отсюда в термине присутствует слово "федерализм". Считается, что модель бюджетного федерализма будет действовать эффективно, если соблюдены три основных условия: во-первых, осуществлено разграничение полномочий между всеми уровнями власти по расходам; во-вторых, они наделены достаточными для реализации этих полномочий финансовыми ресурсами; в-третьих, с помощью системы межбюджетных трансфертов обеспечивается сглаживание вертикальных (между бюджетами разного уровня) и горизонтальных (между бюджетами одного уровня) дисбалансов с тем, чтобы достичь определенных стандартов в потреблении общественных благ на всей территории страны, и снизить чрезмерные различия в уровне жизни населения различных регионов.

Как показывает мировой опыт, не существует универсальной модели финансового федерализма, пригодной для всех стран. Напротив, одной из особенностей является разнообразие бюджетных систем, что обусловлено влиянием политики и исторических особенностей формирования государств на развитие на развитие их бюджетных систем. Каждая страна приходит к созданию собственной эффективной системы бюджетного федерализма, что не умаляет важности использования мирового опыта в деле создания и совершенствования российской модели бюджетного федерализма.

Бюджетное устройство государства определяет организацию бюджетной системы, включающую целостную совокупность бюджетов всех уровней. В федеративном государстве (США, ФРГ, России и др.) бюджетная система представлена федеральным, региональным и местным уровнем. Исходя из критерия многоуровневости бюджетной системы, в которой аккумулируются налоговые доходы государства, в налоговом законодательстве широкое распространение получила статусная классификация налогов. В Российской Федерации вся совокупность налогов и сборов подразделяется на три группы (вида):

1. федеральные (НДС, налог на прибыль, акцизы, таможенная пошлина, налог на операции с ценными бумагами и др.);

2. налоги республик, краев, областей и автономных образований (налог на имущество предприятий, лесной доход, плата за воду, сбор на нужды образовательных учреждений (с юридических лиц);

3. местные (налог на имущество физических лиц, земельный налог, курортный сбор, регистрационный сбор за предпринимательскую деятельность и др.).

Оценивая классификацию налогов по уровневому критерию, следует отметить, что такое деление не имеет логического смысла и носит статусный характер. Одни федеральные налоги в качестве доходных источников полностью закреплены за бюджетами нижестоящих уровней, другие - лишь частично (по нормативам либо путем расщепления ставки).

В любом государстве региональным и местным органам власти присуща некоторая самостоятельность, а в федеративном государстве, каким является Россия, это очевидно. В свою очередь общенациональные решения оказывают влияние на регионы, так, например, территориальные бюджеты формируются, в том числе, и за счет финансовой помощи из федерального бюджета. Теория бюджетного (фискального) федерализма и призвана объяснить взаимоотношения бюджетов различных уровней и определить пути их формирования, так как именно способность в некоторых пределах распоряжаться ресурсами общественного сектора и делает власть региональных органов власти реальной. Это предполагает так же определенную самостоятельность территории в изыскании ресурсов для осуществления локальных программ.

Федеративный характер Российского государства, включающего 89 национально - государственных и административно - территориальных образований, существенные различия в социально - экономическом развитии субъектов Федерации, демографической ситуации и экологической обстановке объективно требуют учета этих особенностей в финансово - бюджетном механизме. Расширение самостоятельности и ответственности субъектов Российской Федерации в социально - экономических вопросах должно сопровождаться укреплением финансовой базы регионов. Именно поэтому часть налоговой массы, аккумулируемой в федеральном бюджете, путем бюджетного регулирования перераспределяются между нижестоящими бюджетами - региональными (субъектов Российской Федерации) и местными.

Согласно российскому законодательству, доходы территориальных бюджетов состоят из закрепленных за этими бюджетами и регулирующих доходов, что подчеркивает ограниченные возможности местных органов власти по формированию доходной части бюджетов, их зависимость от вышестоящего уровня.

Взаимодействие бюджетов всех уровней и единство бюджетной системы страны обеспечивается посредством налоговой политики. Часть федеральных налогов и один региональный (на имущество предприятий) имеют статус закрепленных доходных источников. Доходы по этим налогам полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной либо долговременной основе поступают в соответствующий бюджет, за которым они закреплены. Федеральный транспортный налог полностью закреплен за бюджетом субъекта Российской Федерации. По трем федеральным налогам - гербовому сбору, государственной пошлине, налогу с наследуемого и даруемого имущества, имеющим статус закрепленных доходных источников, все суммы поступлений зачисляются в местный бюджет. Другая группа федеральных налогов - НДС, акцизы, налог на прибыль предприятий и организаций, налог на доходы физических лиц - являются регулирующими доходными источниками. Доходы по этим налогам используются для регулирования поступлений в нижестоящие бюджеты в виде процентных отчислений от налогов либо по ставкам (нормативам), утвержденным в законодательном порядке. Отчисления по регулирующим доходам зачисляются непосредственно в региональные бюджеты, а ставки (нормативы) отчислений определяются при утверждении федерального бюджета. В свою очередь, представительный орган субъекта Российской Федерации устанавливает ставки (нормативы) отчислений по регулирующим налоговым доходам в местные бюджеты при утверждении своего регионального бюджета. Следует отметить, что не все субъекты Федерации одинаково поддержали систему участия в налогах. Некоторые регионы объявили о фискальном суверенитете и добились особого режима налогообложения.

Регулирующие налоги в последние годы составляют около 80% доходов региональных бюджетов, в том числе около 50%— налоги на доходы юридических и физических лиц и около 20% — налоги на товары и услуги. Менее трети их доходов формируется за счет собственных налоговых источников.

Похожая система используется в федеративных европейских странах — ФРГ, Швейцарии и Австрии. В структуре доходов их региональных бюджетов также преобладают регулирующие федерально-территориальные налоги.

Немногие страны мира используют такую модель бюджетного федерализма. К ее достоинствам следует отнести экономичность централизованного сбора налогов и более широкие возможности по централизации средств в целях горизонтального выравнивания территориальных бюджетов. Для федеративных европейских государств характерна активная политика бюджетного выравнивания.

В то же время этой модели присущи недостатки — тенденция к централизации фискальных функций, ограниченная автономия субъектов Федерации, т.е. снижение тех преимуществ, которые несет децентрализация власти.

Использующие эту модель страны компенсируют их четким распределением бюджетных полномочий между разными уровнями власти, фиксированием в Конституции и федеральных законах согласованных стабильных пропорций в распределении регулирующих налогов, а также созданием эффективных механизмов коррекции выравнивания.

В российском варианте недостатки этой модели проявились в уязвимости доходной части как федерального, так и региональных бюджетов, поскольку, как оказалось, регионы могут не выполнять своих обязательств по перечислению налогов в федеральный бюджет, а центральные органы могут произвольно менять пропорции распределения регулирующих налогов. Это стало одной из причин острых бюджетных конфликтов между центром и субъектами Федерации, отказа ряда регионов от долевого участия в налогах.

Нестандартность бюджетной классификации в России, сложность подсчета общей величины социального бюджета из-за разбросанности его статей затрудняют проведение сопоставлений с другими странами. Тем не менее, по характеру распределения государственных расходов по разным уровням власти российская система похожа на модели североевропейских стран. Территориальные бюджеты этих стран составляют в среднем 67% от консолидированных бюджетов, тогда как в странах ОЭСР эта величина составляет 40%. Через территориальные бюджеты стран Северной Европы финансируется в среднем 75% государственных расходов на образование, 96% — на здравоохранение, 87% — на социальное обеспечение, 82% — на культуру и отдых, 67% — на городское хо­зяйство и 41% — на содействие экономическому развитию. Среди других высокоразвитых стран территориальные бюджеты англосаксонских государств отличаются высокой долей финансирования образования (в среднем 84,4%) и культуры (80%).

Принято считать, что самостоятельность бюджетов разных уровней приводит к более рациональному использованию ресурсов общественного сектора. Это сформулировано в теореме о децентрализации, она доказывает, что если размер издержек не зависит от уровня принятия решения, то децентрализованное решение о производстве общественного блага более эффективно. Американский экономист Ч. Тибу высказал даже гипотезу, о том, что граждане переезжают из одного населенного пункта в другой, если в нем наделенность общественными благами и расходы на них больше соотносятся с их предпочтениями: происходит своеобразное голосование «ногами».

Теорему о децентрализации можно проиллюстрировать следующим образом (см. рис. 7.1). Допустим, что спрос на общественное благо в двух регионах D₁ и D₂ соответственно, если предположить, что затраты (цены) на общественное благо одинаковы в различных регионах, то при децентрализованном принятии решений количество производимых общественных благ будет Q₁ и Q₂.

Предположим, что решения принимаются централизовано. При этом в регионах будет потребляться одинаковое количество благ Q*, что приводит к нерациональному использованию ресурсов в регионах. Так, в первом регионе потери потребителей составят Е₁Е*Е₂, т.к. увеличение потребления с Q₁ до Q₂ эквивалентно сумме Q₁ E₁ A Q*, а платить за общественное благо придется больше на сумму Q₁ E₁ E*Q*. Аналогично во втором регионе. Таким образом, децентрализованное принятие решений эффективнее централизованного.

Рис. 7.1. Централизовано и децентрализовано принимаемые решения

Как и в любом другом случае, при осуществлении политики бюджетного федерализма появляется перемещение выгод и потерь, поэтому при определении региональной налоговой политики необходимо внимательно анализировать целый ряд факторов. Например, налогообложение недвижимости в регионах, где преобладает частная собственность на жилье, будет иметь другие последствия, нежели в регионе, где преобладает малообеспеченное население. Финансирование региональных программ осуществляется в самом разнообразном виде: субсидии, бюджетные гранты и т.д. Предполагается, что предоставление финансовой помощи региону соответствует предпочтениям избирателей данного региона, и равнозначно простому повышению доходов его жителей, однако это не всегда так. Появляется так называемый «эффект липучки», когда деньги, полученные по программе бюджетного гранта излишне «прилипают» к общественному сектору, что искажает пропорцию общественного и личного потребления.

Перед российским бюджетом стоят проблемы не только наполняемости его доходной части, но и рациональное использование ограниченных средств бюджета; так как до сих пор государство тратит огромные суммы на содержание государственного аппарата и дотации неэффективным производствам.

7.2. ПРОБЛЕМА НЕСБАЛАНСИРОВАННОСТИ БЮДЖЕТОВ РАЗНЫХ УРОВНЕЙ

С проблемой несбалансированности бюджетной системы в той или иной мере сталкиваются все государства. Вертикальная несбалансированность потенциально заложена в любой модели бюджетной системы вследствие различных функций, выполняемых разными уровнями власти. Центральные органы, осуществляя функции макроэкономического регулирования и перераспределения национального дохода, сосредоточивают у себя наиболее важные налоговые источники доходов, ослабляя доходную базу территориальных бюджетов. Кроме того, функциям местных властей соответствует ограниченный набор налогов (прежде всего налоги на имущество, землю, местные подоходные налоги). Проблема вертикальной несбалансированности решается путем долевого участия разных уровней власти в общенациональных налогах и субсидирования расходов территорий бюджетами вышестоящего уровня.

Горизонтальная несбалансированность бюджетной системы объективно обусловлена различным положением и уровнем развития территориальных единиц, составляющих государство, вследствие исторических, географических, экономических, природных и прочих особенностей развития его отдельных частей. Горизонтальная несбалансированность проявляется, с одной стороны, в различном налоговом потенциале территорий, а с другой — в разных потребностях и стоимости предоставляемых общественных услуг. Выравнивание чрезмерных региональных различий уровня жизни важно само по себе как выражение требования региональной социальной справедливости и целостности государства. В то же время оно имеет макроэкономический эффект, так как предотвращает экономические потери, связанные с миграцией населения и капитала по налоговым и социальным соображениям. Выравнивание, таким образом, осуществляется в общенациональных интересах и способствует укреплению государства.

Мерой горизонтального выравнивания бюджетной системы является необходимость сохранения экономических стимулов для жителей богатых и бедных регионов для повышения уровня жизни и обеспеченности общественными благами за счет развития региональной экономики и роста налогового потенциала собственной территории.

Таким образом проблема горизонтального выравнивания должна оцениваться как с позиции социальной справедливости и целостности государства, так и с учетом экономической эффективности функционирования региональных хозяйственных комплексов.

Инструменты горизонтального выравнивания служат специальные фонды, средства которых в форме универсальных трансфертов распределяются между территориальными бюджетами в соответствии с критериями нуждаемости.

Величина трансфертов как показатель вертикальной несбалансированности бюджетной системы характеризует степень зависимости территориальных бюджетов от вышестоящих властей. Чем выше в их расходах доля трансфертных поступлений, тем больше контроль за их действием со стороны вышестоящих органов и тем меньше их свобода в решении бюджетных вопросов на своей территории. Более высокий уровень трансфертов характерен для стран, сохраняющих традиции централизованного государства, в политике которых доминирует задача выравнивания различий в развитии территорий, всеобщего достижения стандартного уровня удовлетворения потребностей населения в государственных услугах и меньшее значение придается преимуществам децентрализованных форм управления, отдающих приоритет удовлетворению локальных потребностей населения.

Однако, высокая доля федеральных трансфертов в доходах бюджетов регионов может вызывать иждивенческое настроение у местных руководителей и фискальную иллюзию у жителей регионов о том, что можно повысить уровень расходов территориальных бюджетов без извлечения местных налогов - путем "выбивания" трансфертов из центральных властей. В результате это ведет к росту общего давления региональных властей на центр, что может увеличить дефицит федерального бюджета и привести к росту федеральных налогов или госдолга.

Следует отметить, что в мировой практике бюджетного регулирования используются выравнивающие фонды. Обычно они включаются в центральный бюджет, но в некоторых странах (например, в Дании) создаются территориальными властями отдельно. Выравнивающие фонды, как правило, формируются за счет отчислений от сбора нескольких общенациональных налогов, что обеспечивает в них стабильный приток средств. В Японии, например, включаемый в центральный бюджет фонд выравнивания образуется путем отчисления 32% от сбора личного подоходного налога, налога на прибыль корпораций и акциза на алкогольные напитки, 24% — от общего налога на товары и услуги и 25% от акциза на табачные изделия.

Главным моментом системы выравнивания является разработка стратегии межбюджетного регулирования, определение целей, которые предполагается достичь с помощью выравнивающих механизмов.

Выравнивание осуществляется либо для создания всем регионам одинаковых стартовых условий (выравнивание налогового потенциала), либо для обеспечения равного распределения между ними конечных результатов (достижение стандартного уровня потребления государственных услуг на всей территории). В той или иной мере все страны пытаются решать обе задачи. При этом государства с развитой децентрализованной системой управления делают упор на решении первой, тогда как страны, придерживающиеся унитарных традиций — второй задачи.

В качестве примера выравнивания потребления государственных услуг можно привести японскую формулу трансферта. В упрощенном виде выравнивающий трансферт, получаемый территориальными властями (префектурами, местными органами) из центрального бюджета, равен:

Т = N – R,

где Т — выравнивающий трансферт;

N - базисные финансовые потребности;

R — базисные доходы.

Необходимо отметить, что как базисные финансовые потребности, так и базисные финансовые доходы не имеют ничего общего с фактическим исполнением территориальных бюджетов за базовый период. Большинство стран избегают использовать в формуле выравнивания показатель фактических бюджетных расходов, поскольку он не совпадает с объемом финансовых потребностей. Кроме того, считается, что выравнивающий трансферт не должен вмешиваться в процесс принятия решений в рамках компетенции территориальных властей, нарушать автономию функционирования бюджетов разного уровня.

Ввиду сложности расчетов финансовых потребностей и бюджетных доходов регионов, специалисты Всемирного банка предлагают России использовать упрошенную формулу выравнивания налогового потенциала. При этом величина трансферта региону для базового периода будет равна:

Тi = (СНД - СНДi х Цi) х Нi,

Где Тi – трансферт региону i в базовом году;

СНД – налоговый доход на душу населения в среднем по России;

СНДi – налоговый доход на душу населения в регионе;

Цi – индекс цен в регионе;

Нi – численность населения региона.

Предлагается использовать в расчетах три федеральных налога (НДС, личный подоходный налог и налог на прибыль), корректируя душевой налоговый сбор на индекс цен в регионе, чтобы привести этот показатель в сопоставимый вид со средним налоговым доходом по России. Фактическая величина трансферта региону определяется, исходя из объема выделенных на эти цели средств в федеральном бюджете и доли субъекта Федерации в совокупности трансфертов в базовом периоде. Как отмечают авторы, эта формула привлекательна тем, что она не ущемляет бюджетную автономию регионов, не вмешивается в процесс принятия решений по расходам.

Для России сегодня не менее важным показателем является число дотационных регионов, которое с 1992 г. по 1997 г. постоянно возрастало в связи с углублением кризиса экономики страны. В 1997 г. число регионов-доноров, имеющих профицитный бюджет, сократилось до 9 субъектов Федерации, а 80 регионов являлись дотационными.

В России уровень налоговых поступлений в территориальные бюджеты в 2001 году составил 10,8% ВВП, что существенно ниже уровня 2000 года – 12,2% ВВП. При этом уровень перераспределения через федеральный бюджет финансовой помощи регионам вырос существенно с 1,4% ВВП в предшествующем году, до 2,7% ВВП – в 2001. Общий уровень доходов территориальных бюджетов в этой связи упал незначительно с 14,6% ВВП в 2000 году до 14,2% ВВП – в 2001.

Управленческая, или административная децентрализация, используется во всех крупных образованиях и обладает целым рядом преимуществ, позволяя эффективнее распоряжаться информацией. Интересы территории и государства в целом могут и не совпадать, а иногда и противоречить друг другу. Поэтому возникает проблема согласования политики государства и региона, решаемая на основе так называемого субсидиарного подхода: все вопросы, которые могут быть решены на уровне региона, должны относится к компетенции региональных властей.

Политика финансового выравнивания. Согласно российскому законодательству, доходы территориальных бюджетов состоят из закрепленных за этими бюджетами и регулирующих доходов, что подчеркивает ограниченные возможности местных органов власти по формированию доходной части бюджетов, их зависимость от вышестоящего уровня.

В нашей стране существует в специально созданный Фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Задача этого фонда — сделать межбюджетные отношения более прозрачными и справедливыми, использовать единый подход при определении размера финансовой помощи регионам, увязав ее с объемом поступления доходов в федеральный бюджет.

В настоящее время межбюджетные отношения федерального бюджета с бюджетами регионов складываются из следующих элементов: дотации, субвенции, взаимные расчеты, краткосрочные бюджетные ссуды и трансферты. Соотношение между ними меняется, что отражает изменение методических и законодательных основ бюджетного регулирования. Дотации и трансферты из федерального фонда финансовой поддержки регионов с определенной долей условности можно отнести к категории универсальных грантов, предназначенных для регулирования уровня доходов территориальных бюджетов, тогда как чистые взаимные расчеты и субвенции — к целевым грантам, следствием которых может быть как выравнивание, так и усиление различий в положении регионов.

Российская бюджетная система сегодня основывается на четырех федеральных налогах (НДС, налог на прибыль, акцизы и личный подоходный налог), составляющих более 80% доходов консолидированного бюджета и используемых бюджетами разного уровня в порядке долевого участия. Различия в долевом участии заключаются в том, что по НДС и акцизам оно представляет собой раздел налогового сбора, по налогу на прибыль — совместное использование налоговой базы путем введения двух ставок: фиксированной федеральной ставки и самостоятельно устанавливаемой региональными властями, но ограниченной верхним пределом территориальной ставки.

Так, среди налоговых доходов в бюджеты субъектов РФ отчисляется большая доля налога на прибыль предприятий и организаций (около 63% от общей величины налога), подоходного налога с физических лиц (около 83%)

Регулирующие налоги в последние годы составляют около 80% доходов региональных бюджетов, в том числе около 50% - подоходные налоги с юридических и физических лиц и около 20% - налоги на товары и услуги. Менее трети их доходов формируется за счет собственных налоговых источников.

Похожая система используется в федеративных европейских странах – ФРГ, Швейцарии и Австрии. В структуре доходов их региональных бюджетов также преобладают регулирующие федерально-территориальные налоги.

Немногие страны мира используют такую модель бюджетного федерализма. К ее достоинствам следует отнести экономичность централизованного сбора налогов и более широкие возможности по централизации средств в целях горизонтального выравнивания территориальных бюджетов. Для федеративных европейских государств характерна активная политика бюджетного выравнивания.

В структуре расходов на региональные бюджеты приходится львиная доля затрат на содержание государственного самоуправления и местного самоуправления (68% от консолидированного бюджета в 2001 г.), расходов на сельское хозяйство и рыболовство (75%), транспорт, связь и дорожное хозяйство (96,4%), социально-культурные мероприятия (76,8%).

Финансирование народного хозяйства через региональные бюджеты включает в себя дотации предприятиям, государственные инвестиции, компенсации жилищно-коммунальному хозяйству, затраты на городскую и сельскую инфраструктуру. Через региональные бюджеты проходит половина государственных инвестиций. Доля капиталовложений в общей величине региональных расходов достигла 17,2% (15,6% за счет собственных и 1,6% — федеральных средств).

Расходы многих региональных бюджетов часто значительно превышают доходные источники. Дефицит покрывается за счет субвенций и дотаций из федерального бюджета. Существуют с 1994 года и особые формы трансфертов – трансферты нуждающимся и особо нуждающимся в поддержке субъектам Федерации. Статус нуждающегося в поддержке получает регион, у которого среднедушевой доход по бюджету за предыдущий год был ниже, чем в среднем по России, а особо нуждающегося — регион, у которого собственных доходов и дополнительных средств, полученных из федерального бюджета, недостаточно для финансирования текущих расходов. Средства по финансированию этих трансфертов аккумулируются на федеральном уровне в специально созданном Фонде финансовой поддержки субъектов РФ.

Первоначально величины трансфертов рассчитываются для базового года с тем, чтобы определить суммарные величины, соответственно, трансфертов для нуждающихся и особо нуждающихся регионов и доли в них каждого региона. Затем удельные веса регионов должны применяться к величине текущих поступлений НДС в фонд поддержки и определяются фактические суммы трансфертов в данном году.

Для расчета трансферта нуждающегося в поддержке региона используется следующая формула:

Тн_i = К х [ (0,95 х СД) – СД _i] х Н_i,

где ТН_i – трансферт нуждающемуся i-му региону в базовом году;

СД — средний душевой доход бюджетов всех регионов РФ;

CД_i – средний душевой доход i-го регионального бюджета;

H_i – численность населения i-го региона;

0,95 — понижающий коэффициент;

К — поправочный коэффициент расходов.

Через Фонд финансовой поддержки регионов перераспределяется трансфертов в объеме от 1,95% ВВП России в 1998 году до 2,5% ВВП в 2002 году.

За последнее десятилетие уровень децентрализации бюджетных ресурсов менялся в достаточно широких пределах, однако в итоге вернулся к исходному показателю 1990 года. При этом доля территориальных бюджетов в доходах консолидированного бюджета страны возрастала в периоды нарастания кризисных процессов (1992-1993 гг. и 1996-1998 гг.), а при политической и экономической стабилизации, открывавшей возможности для проведения реформ, в том числе в области межбюджетных отношений (1994- 1995 гг. и 1999-2001 гг.), сокращалась, что как минимум свидетельствует о наличии у этих процессов общих факторов. В годы снижения доли региональных бюджетов в консолидированном бюджете РФ снижалась инфляция и оживлялась экономика.

По мнению многих специалистов, для стран с развивающейся или переходной экономикой, включая Россию, децентрализация налоговых доходов чревата высокими экономическими и политическими рисками. Так, в ряде исследований выявлена обратная статистическая зависимость между децентрализацией бюджетных ресурсов и макроэкономической стабильностью. Характерные особенности — макроэкономическая нестабильность, требующая концентрации на федеральном уровне инструментов налоговой и бюджетной политики, высокая долговая нагрузка, зависимость от экспорта и внешнеэкономической конъюнктуры, традиции государственного патернализма и завышенные социальные ожидания, неразвитость гражданского общества и т.д. – ограничивают возможности для эффективной децентрализации бюджетных ресурсов России.

В Российской Федерации, кроме того, действуют дополнительные ограничители - по степени межрегиональных различий в бюджетной обеспеченности Россия намного опережает развитые страны, что объективно требует большей централизации налоговых доходов для последующего перераспределения между регионами.

Ключевая проблема нынешней российской системы межбюджетных отношений заключается не в том, как разделены бюджетные ресурсы, а в том, как разделены или, что точнее, не разделены налогово-бюджетные полномочия. Официальная система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной. Расходы региональных бюджетов перегружены «не финансируемыми федеральными мандатами» (заработная плата, социальные пособия и льготы, множество натуральных и финансовых нормативов), основная часть их собственных доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов, имеет место резкая несбалансированность предписанных «сверху» расходных обязательств и возможностей их финансирования за счет переданных же «сверху» доходных источников. Это позволяет региональным властям перекладывать основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр, сохраняя за собой практически неограниченные «теневые» полномочия. Недостаток легальных полномочий по управлению общественными финансами оборачивается недостатком ответственности за его результаты.

Механизм трансфертов также оказался недостаточно приспособленным к решению проблем межбюджетных отношений, поскольку он в значительной мере оторван от реальных финансовых потребностей регионов. Система трансфертов главной своей целью провозглашает выравнивание территорий в социально-экономическом развитии, но на деле имеет к этому слабое отношение, так как финансовая помощь из федерального не предусматривает дотаций на инвестиции в социальную и жилищную сферу, состояние которых во многом определяет региональные различия.

Заведомая невыполнимость устанавливаемых федеральным законодательством требований, отсутствие четкой сферы ответственности и достаточных легальных полномочий побуждают региональные и местные власти прибегать к использованию различных форм «теневой» бюджетной политики: исполнение бюджетов в режиме «выборочного» секвестра, применение денежных суррогатов и зачетов, увод ресурсов во внебюджетные фонды и счета, предоставление индивидуальных налоговых льгот, скрытое субсидирование, безответственные заимствования (в том числе у подконтрольных финансовых структур), сознательное накопление кредиторской задолженности и т.д. Основные усилия направляются не на создание условий для экономического роста, улучшение инвестиционного и предпринимательского климата, проведение рациональной и ответственной, понятной населению, инвесторам и кредиторам налогово-бюджетной политики, а на выторговывание у вышестоящих властей дополнительных ресурсов, льгот и привилегий, поиск путей для обхода федеральных ограничений и требований, удержание административного контроля над финансовыми потоками и «бюджетообразующими» предприятиями.

В подобных условиях форсированная децентрализация бюджетных ресурсов (как это имело место, например, в 1991-1993 и в 1997-1998 гг.) не только не приблизила бы Россию к реальному бюджетному федерализму, но и заблокировала такой непростой процесс. Наметившаяся в начале 2000-х годов (впервые за последнее десятилетие) стабилизация межбюджетных пропорций отражает завершение длительного периода политического торга за бюджетные ресурсы и тем самым способствует проведению давно назревшей реформы, направленной на институциональную, законодательно закрепленную децентрализацию бюджетных полномочий.

7.3. РОССИЙСКАЯ МОДЕЛЬ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Рассмотрим особенности становления российской модели бюджетного федерализма. Как проходила эволюция межбюджетных отношений в первой половине 1990-х годов? После распада СССР Российская Федерация унаследовала бюджетную систему формально федеративного, но, по существу, унитарного высокоцентрализованного государства, в котором региональные и местные власти не имели значимой бюджетной самостоятельности. Территориальные бюджеты утверждались органами власти и управления более высокого уровня, которые и обеспечивали их сбалансированность путем установления индивидуальных нормативов формирования доходов и предоставления покрывающих «плановый дефицит» централизованных дотаций. В конечном счете, все бюджеты оказывались сведенными в единый государственный бюджет СССР, за составление и исполнение которого отвечало союзное министерство финансов. Данная система могла функционировать только в условиях централизованного планирования, но в любом случае она не обеспечивала эффективного предоставления бюджетных услуг и общей сбалансированности бюджетной системы, поскольку на региональном и местном уровнях отсутствовали стимулы к эффективному использованию бюджетных средств. Бюджетный дефицит и ответственность за его покрытие фактически перекладывались на вышестоящие бюджеты.

В конце 1980-х годов предпринимались попытки повысить финансово-экономическую самостоятельность регионов в рамках концепции так называемого «территориального хозрасчета» и «регионального самофинансирования». Однако, не будучи подкрепленными глубинными политическими и экономическими реформами, они лишь усугубили кризис прежней бюджетной системы и во многом предопределили распад СССР.

1991-1993 годы стали периодом «стихийной» децентрализации прежней бюджетной системы. В конце 1991 г. были приняты законы «Об основах налоговой системы» и «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», заложившие фундамент многоуровневой бюджетной системы и обеспечившие резкое расширение налогово-бюджетной автономии региональных и местных властей. Однако в условиях экономического и политического кризиса необходимая децентрализация вышла за рамки законодательного регулирования и проходила под воздействием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между центрами и регионами.

Ряд республик, возглавлявших «парад суверенитетов» (Татарстан, Башкортостан, Якутия), прекратили перечислять налоги в федеральный бюджет, другие регионы повели борьбу за перераспределение в свою пользу бюджетных доходов. Федеральные власти пытались компенсировать потери «сталкиванием» на региональный уровень различных бюджетных расходов. Внешним проявлением этих процессов стали рост доли субнациональных бюджетов в доходах и расходах бюджетной системы и увеличение объемов финансовой помощи регионам на общем фоне нестабильности и индивидуализации межбюджетных отношений.

Принятие в конце 1993 г. новой Конституции России и упрочение позиций федерального центра привели к упорядочению межбюджетных отношений. В 1994-1995 гг. была проведена первая системная реформа межбюджетных отношений – введены единые нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации, создан Фонд финансовой поддержки регионов средства которого (трансферты) впервые стали распределяться на основе использования специальной формулы, расширены налоговые полномочия региональных и местных органов власти. Одновременно начался процесс легализации ранее неформальных двухсторонних договоренностей между федеральным центром и наиболее влиятельными субъектами Федерации. В целом распределение доходов и расходов стабилизировалось, объемы финансовой помощи регионам снизились.

Незавершенность реформы межбюджетных отношений привела в 1996-1998 гг. к новому витку системного кризиса. На фоне расширения индивидуальных двухсторонних договоренностей между федеральным центром и регионами усилилась централизация бюджетной системы: ограничены права регионов по эмиссии ценных бумаг, резко возрос объем «не финансируемых федеральных мандатов» - обязательств, возложенных на субнациональные бюджеты федеральными законами (прежде всего социальными), что привело к росту «неформальной» налоговой и бюджетной активности региональных и местных властей.

В 1998 г. Правительством Российской Федерации была одобрена Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации – первая среднесрочная программа действий в данной сфере структурных и институциональных реформ. Основными ее направлениями стали:

- переход к новой, значительно более «прозрачной» и объективной методологии распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, предусматривающей эффективное выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и создание стимулов для осуществления на региональном уровне более рациональной и ответственной бюджетной политики;

- инвентаризация «федеральных мандатов» и их постепенное сокращение, посредством предоставления субвенций и субсидий субъектам Российской Федерации на реализацию федеральных законов;

- создание в составе федерального бюджета Фонда регионального развития, повышение «прозрачности» и обоснованности распределения субвенций на реализацию программ развития регионов;

- активизация реформирования межбюджетных отношений и управления общественными финансами на региональном и местном уровнях.

Задачи, поставленные Концепцией реформирования межбюджетных отношений в РФ, были во многом решены, что позволяет перейти к качественно новому этапу формирования и развития в России реального бюджетного федерализма на современном этапе.

Современное состояние бюджетной системы Российской Федерации и задачи на перспективу. Бюджетное устройство Российской Федерации – это организация бюджетной системы, принципы ее построения.

Бюджетная система страны представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов.

Государственная бюджетная система Российской Федерации включает федеральный бюджет, 21 бюджет республик в составе Федерации, 55 краевых и областных бюджетов, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга, 10 бюджетов автономных округов, бюджет Еврейской автономной области и около 29 тысяч местных бюджетов (городских, районных, поселковых, сельских). При этом в Российской Федерации, бюджеты нижестоящих органов управления не входят своими доходами и расходами в бюджеты вышестоящих уровней.

Бюджетное устройство в Российской Федерации основывается на принципах единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в систему.

Единство бюджетной системы обеспечивается единой правовой базой, использованием единой бюджетной классификации и форм бюджетной документации, согласованными принципами бюджетного процесса, единой социально-экономической и налоговой политики. Принцип полноты означает, что в каждом звене бюджетной системы доходы и расходы должны отражаться в их полном объеме. Реальность означает научную обоснованность бюджетных показателей. Принцип гласности требует публикации утвержденных бюджетов, а также отчетов об их исполнении, сводного отчета консолидированного бюджета РФ, консолидированных бюджетов территорий, а также Бюджетного послания Президента Российской Федерации.

Самостоятельность бюджетов обеспечивается наличием собственных источников и правом определять направления их использования. К собственным источникам доходов относятся закрепленные законом доходные источники для каждого уровня бюджета; отчисления по регулирующим доходам; дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно представительными органами власти в составе РФ, местными органами самоуправления.

Консолидированный бюджет РФ представляет собой свод федерального бюджета и бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований. Этот бюджет используется для расчета сводных статистических показателей и анализа бюджетной системы, в частности при установлении нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований. Консолидированный бюджет РФ не утверждается законодательными органами власти. Советы министров республик в составе РФ, исполнительные органы других субъектов Федерации также составляют консолидированные бюджеты, представляющие собой свод бюджетов соответствующих территорий.

В соответствии с законодательством РФ доходная часть территориальных бюджетов должна состоять из закрепленных и регулирующих доходов, дотаций и субвенций, кредитных ресурсов. Закрепленные доходы — это доходы, поступающие полностью в соответствующие бюджеты. Регулирующие доходы — средства, передаваемые из вышестоящего звена бюджетной системы нижестоящему бюджету сверх закрепленных доходов для покрытия его расходов; зачисляются в соответствующие бюджеты, исходя из размеров процентных отчислений, устанавливаемых при утверждении вышестоящего бюджета. Дотации — средства, передаваемые из вышестоящего бюджета в твердой сумме для сбалансирования нижестоящих бюджетов при их дефиците. Субвенции — средства, передаваемые из вышестоящего бюджета нижестоящим бюджетам на финансирование строго целевого мероприятия. Кредитные ресурсы — средства, передаваемые на кредитной основе, т.е. они должны быть возвращены с процентами или без них.

В 1994 г. введен новый механизм межбюджетных отношений, при котором основным регулятором их стал выступать федеральный Фонд финансовый поддержки регионов. Он формировался за счет доли НДС, поступающей в Федеральный бюджет. Трансферты регионам перечислялись ежемесячно с учетом удельного веса каждого региона в зависимости от статуса в Фонде финансовой поддержки.

Наряду с трансфертами сохранился порядок выделения регионам бюджетных ассигнований на капитальные вложения, для осуществления федеральных целевых программ, а также на иные согласованные мероприятия.

Расходы бюджетов всех уровней разделяются на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов и бюджет развития. В бюджет текущих расходов включаются различные виды затрат на государственное потребление: трансфертные платежи, расходы на содержание бюджетных учреждений, дотации отраслям и регионам, затраты на содержание органов государственной власти и силовых министерств и др. В бюджет развития входят ассигнования на финансирование государственных инвестиций, научно-инновационной деятельности и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством.

Бюджеты всех уровней должны быть сбалансированы. При наличии дефицита бюджета первоочередному финансированию подлежат расходы, включаемые в бюджет текущих расходов.

В целях сбалансированности бюджетов представительные органы власти устанавливают предельные размеры дефицита бюджета. Если в процессе исполнения бюджета происходит превышение предельного уровня дефицита или значительное снижение поступлений доходов бюджета, то вводится механизм секвестра расходов. Секвестр заключается в пропорциональном снижении государственных расходов ежемесячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего финансового года. Секвестру не подлежат защищенные статьи.

Покрытие дефицита бюджета развития происходит также за счет выпуска государственных займов или использования кредитных ресурсов.

Правительством РФ разработана и одобрена постановлением от 15 августа 2001 г. №584. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., а также в план действий на 2001-2003 гг. по ее реализации. Программа не предполагает существенных сдвигов в сложившихся к настоящему времени межбюджетных пропорциях. По экспертным оценкам, в среднесрочной перспективе доля консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в бюджетных доходах (до распределения финансовой помощи) будет составлять 40-43%, в бюджетных расходах (включая финансирование федеральных мандатов) – 50-53, объем финансовой помощи из федерального бюджета – 2,2-2,5% ВВП, или 15-18% доходов территориальных бюджетов. В дальнейшем децентрализация бюджетных ресурсов может и должна постепенно усиливаться, однако этот процесс не должен опережать институциональную децентрализацию налогово-бюджетных полномочий.

Программа предусматривает мероприятия по пяти направлениям.

Первое направление – упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации. Необходимо в явном виде отразить в законодательстве реальность существования двух типов (уровней) муниципальных образований –территориальных (непосредственно входящих в состав субъекта Федерации) и поселенческих (входящих в состав иных муниципальных образований), а также уточнить перечень вопросов, отнесенных к ведению органов местного самоуправления.

Второе, наиболее важное направление реформы – разграничение расходных полномочий, то есть прав и обязанностей органов власти разных уровней по нормативно-правовому регулированию, обеспечению финансовыми средствами и собственно финансированию бюджетных услуг. В его основу должно быть положено разграничение предметов ведения между федеральными, региональными и местными органами власти, разработкой концепции которого в настоящее время занята Комиссия при Президенте Российской Федерации. В Программе приведены общие принципы разграничения расходных полномочий, в приложении к Программе – примерная его схема по основным расходным статьям.

Расходные полномочия по предметам ведения Российской Федерации, субъектов РФ, местного самоуправления должны быть полностью закреплены за органами власти и бюджетами соответствующего уровня. Необходим прямой запрет на вмешательство вышестоящих органов власти в реализацию этих полномочий, включая установление каких-либо нормативов или требований к объему или структуре соответствующих расходов. Финансовые обязательства, установленные правовыми актами федерального, регионального, местного уровней, принятыми по предметам ведения Федерации, субъектов Федерации или местного самоуправления, должны «автоматически» закрепляться за соответствующим бюджетом и полностью финансироваться за счет его доходов.

В тех случаях, когда возможности нижестоящих властей влиять на объемы и структуру финансирования централизованно регулируемых расходов при любых условиях будут ограниченными необходимо четко закрепить обязательства по их обеспечению финансовыми ресурсами за вышестоящими органами власти.

Третье направление реформы – разграничение на долгосрочной основе налоговых полномочий и доходных источников. Конечным результатом реформы должна стать реализация принципа «один налог – один бюджет», при котором поступления по федеральным налогам полностью будут направляться в федеральный бюджет, по региональным – только в региональные бюджеты, по местным налогам – в местные бюджеты. В то же время в среднесрочной перспективе обеспечить вертикальную сбалансированность бюджетной системы без расщепления поступлений хотя бы по некоторым федеральным и региональным налогам между бюджетами разных уровней не удастся.

Четвертым направлением реализации Программы является создание объективного и «прозрачного» механизма предоставления финансовой помощи бюджетам других уровней. Здесь значительная часть работы уже сделана на предыдущих этапах развития системы межбюджетных отношений.

Основным каналом предоставления финансовой помощи из федерального бюджета останется Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации – регионов. В среднесрочной перспективе предполагается сохранить внедренную в 1999-2001 гг. методику распределения средств через фонд, обеспечив ее законодательное закрепление. При этом общий объем фонда может быть сокращен с передачей высвобождаемых средств во вновь создаваемый Фонд софинансирования социальных расходов, через который должны предоставляться (на долевой основе) целевые субсидии, обусловленные соблюдением в субъектах Федерации определенных параметров финансирования расходов, связанных с реализацией функций по предметам совместного ведения. Сохраняющиеся «прямые» федеральные обязательства (установленные федеральными законами социальные пособия и льготы, подлежащие финансированию, возмещению из территориальных бюджетов) должны полностью покрываться субвенциями созданного в 2001 году и сохраняемого на среднесрочную перспективу в составе федерального бюджета Фонда компенсаций. Таким образом, в рамках текущего бюджетного выравнивания должна быть создана система из трех фондов, соответствующих как трем основным формам финансовой помощи (дотации, субсидии и субвенции), так и целям предоставления финансовой помощи (общее выравнивание бюджетной обеспеченности, долевая обусловленная поддержка соблюдения общенациональных стандартов и приоритетов, финансирование «федеральных мандатов»).

Дополнительными элементами механизма финансовой помощи субъектам Федерации должны стать Фонд регионального развития (софинансирование инвестиционных программ и проектов) и Фонд реформирования региональных финансов (поддержка на конкурсной основе бюджетных реформ в регионах).

Основные подходы к формированию и распределению финансовой помощи из федерального бюджета должны быть установлены Бюджетным кодексом и среднесрочным финансовым планом, при рассмотрении же ежегодного закона о федеральном бюджете могут корректироваться параметры, непосредственно связанные с приоритетами и условиями федеральной бюджетной политики на очередной год. На завершающем этапе реформы субъекты Российской Федерации должны иметь возможность самостоятельно рассчитывать основной объем полагающейся им финансовой помощи из федерального бюджета как на очередной бюджетный год, так и на среднесрочную перспективу (за исключением средств, распределяемых на конкурсной основе). Аналогичные принципы и механизмы оказания финансовой помощи должны действовать и в отношениях между субъектами Федерации и входящими в их состав муниципальными образованиями.

Пятое направление – регулирование управления региональными и местными финансами. Федеральное законодательство должно четко устанавливать единые минимальные требования к субнациональным бюджетам и бюджетному процессу (базовая бюджетная классификация, бухгалтерская отчетность, учет и отчетность, процедуры исполнения, в том числе казначейские технологии), а также в ряде случаев – к бюджетной политике субнациональных властей. В то же время следует избегать чрезмерной регламентации управления территориальными бюджетами, подрывающей самостоятельность и ответственность субъектов Федерации и муниципальных образований, в частности, следует предоставить региональным и местным органам власти право выбора между кассовым обслуживанием исполнения бюджета органами федерального казначейства на основе соглашений и созданием собственных казначейств. В дополнение к минимальным федеральным требованиям Правительство РФ должно разработать более высокие стандарты качества управления региональными финансами и бюджетной политики и поддерживать их использование субнациональными властями.

Одновременно необходимо существенно повысить ответственность региональных и местных властей за неэффективное управление территориальными бюджетами. При невыполнении финансовых обязательств перед населением, бюджетополучателями и кредиторами, а также содержащихся в федеральном законодательстве минимальных требований к управлению бюджетами в отношении региональных (местных) бюджетов может и в установленных случаях должен вводиться режим внешнего финансового управления. Субъекты Федерации, в значительной степени зависящие от финансовой помощи из федерального бюджета, должны иметь особый статус высокодотационных регионов, предусматривающий более жесткий контроль за формированием и исполнением территориальных бюджетов, а субъекты Федерации, испытывающие временные финансовые трудности – располагать возможностью воспользоваться по своей инициативе статусом «региона, находящегося в финансовом кризисе», для реализации (в том числе при поддержке федерального бюджета) программ санации региональных финансов.

Реализация намеченной реформы межбюджетных отношений уже началась. Принятые в 2001 году главы Налогового кодекса закрепляют на долгосрочной основе за региональными и местными бюджетами поступления по двум крупным федеральным налогам – налогу на прибыль и налогу на добычу полезных ископаемых. В 2002 году передано консолидированным бюджетам субъектов Федерации 100% поступлений налога на доходы физических лиц, платы за пользование лесными и водными ресурсами, в составе федерального бюджета на 2002 год созданы все предусмотренные Программой развития бюджетного федерализма пять фондов финансовой помощи субъектам Федерации. Рабочими группами Комиссии при Президенте Российской Федерации проведена инвентаризация законодательства по разграничению предметов ведения и полномочий между органами власти разных уровней и начата подготовка предложений по его упорядочению. Эти и другие меры стали первым шагом в рамках нового этапа формирования в России реального бюджетного федерализма.

УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ