Часть 1. Микроэкономика государства

Глава 1. Роль государства в современной экономике

1. ОБЩЕСТВЕННЫЙ СЕКТОР ЭКОНОМИКИ: ИСТОРИЯ ВОПРОСА И СОВРЕМЕННЫЕ ОСОБЕННОСТИ

В современном обществе есть немало социально – экономических проблем, неподвластных рынку и требующих государственного вмешательства. Общество сегодня - это смешанная экономика, то есть речь идет не о том, влияет или нет государство на экономическую жизнь общества, а о том, больше или меньше государство вмешивается в экономику, каковы формы и результативность этого вмешательства. Теория, изучающая экономику общественного сектора, является непосредственным продолжением теории макро- и микроэкономики и посвящена изучению роли государства в современной экономике. Анализ теоретических основ государственного вмешательства в экономику сопровождается в ней изучением практических проблем разработки государственной экономической политики.

Экономические функции государства интересовали исследователей, по крайней мере, со времен меркантилистов. Роль государства в воспроизводственном процессе подчеркивалась и физиократами. Адам Смит выделял три задачи государства. Во-первых, это защита от внешней угрозы, покушений со стороны зарубежных государств. Во-вторых, это охрана законных прав индивидов от посягательств со стороны других членов общества. В-третьих, А. Смит указывал, что существуют такие блага, частные вложения в производство которых, не способны окупаться, и поэтому производство таких благ должно брать на себя государство. Впрочем, А. Смит не пытался специально исследовать свойства таких благ и ограничивался в данном случае несколькими примерами.

Однако в наибольшей степени предшественниками современной экономики общественного сектора можно считать работавших на рубеже XIX и XX вв. итальянских экономистов Пантелеони, Маццолу и де Вити де Марко, а также шведского исследователя Кнута Викселя. Ими был предложен целостный взгляд, с одной стороны, на благосостояние индивидов, складывающееся под воздействием потребления, как частных, так и общественных благ (хотя и термин "общественные блага", и соответствующая развернутая теория появились позднее), а с другой стороны, на государство как хозяйствующий субъект со своими доходами и расходами. Этот подход был впоследствии существенно развит учеником Викселя Эриком Линдалем.

История вопроса о роли государства в экономике прошла несколько этапов:

1. 19 век: невмешательство государства в экономику, государство - "ночной сторож";

2. до окончания 1-ой мировой войны: господство монополий, подготовка и ведение войн приводит к усилению государственного вмешательства в экономику;

3. до окончания 2-ой мировой войны: эпоха Кейнса, прямое регулирование экономики, необходимость восстановления хозяйства после войны и подготовка новой, "великая депрессия" и необходимость решать социальные вопросы;

4. до 60-х годов: восстановление хозяйства, социальные проблемы, успехи СССР в космосе и других наукоемких отраслях, волна национализации – все это потребовало активного вмешательства государства в экономический процесс;

5. 60-70 гг.: разочарование в возможности решить социально-экономические проблемы с помощью государства, структурный кризис экономики, вызванный, в том числе, неповоротливостью общественного сектора;

6. 80-е гг.: успехи неоклассиков и сторонников теории предложения в создании новой модели экономического роста и осуществлении структурной перестройки народного хозяйства, использование преимущественно рыночных методов регулирования экономики, волна приватизации, в это время происходит пересмотр основных подходов к роли государства в экономике;

7. 90-е гг.: окончательно сформировались методы использования государством рыночных рычагов управления экономикой, широкое привлечение частного сектора для решения задач общественного сектора.

Можно выделить следующие четыре основных определения общественного сектора экономики:

1. Совокупность материальных ресурсов, находящихся в распоряжении государства.

Данное определение отвечает на вопрос: какие ресурсы использует государство? В его основе лежит исходная для экономической теории проблема поиска наилучших способов использования имеющихся ограниченных ресурсов, или концепция альтернативной стоимости. На рис.1.1. представлена кривая производственных возможностей при выборе между производством продукции в частном (Q_p) и общественном (Qs) секторах экономики. Если в исходной ситуации общество эффективно использовало ресурсы и находилось на кривой производственных возможностей (например, в точке А), то любая программа, предусматривающая расширение выпуска общественных товаров (например, в количестве Δ Q_s), означает сокращение выпуска частных товаров (на рисунке в количестве Δ Q_p) и соответствующий переход к другой точке на кривой производственных возможностей (к точке В), поскольку ограниченные ресурсы перемещаются при этом из частного в общественный сектор экономики.

Δ Q_s Q_s

Рис. 1.1. Анализ последствий расширения общественного сектора

с помощью кривой производственных возможностей

2. Совокупность общественных расходов, включающих как государственное конечное потребление, так и трансферты.

Данное определение отвечает на вопрос: сколько государство тратит? Оно более широкое по сравнению с предыдущим, поскольку наряду с расходованием ресурсов при государственных закупках товаров и услуг учитывает перераспределение ресурсов в случае государственных трансфертов, и тем самым позволяет анализировать важнейшую тенденцию второй половины XX века к расширению со­циальной политики государства и соответствующему опережающему росту трансфертов в общественных расходах.

3. Собственность, находящаяся под контролем государства.

Данное определение отвечает на вопрос: что государство контролирует? Прежде всего, к общественному сектору относится имущество, находящееся в государственной собственности, и исследуется вопрос: чем государство владеет? Однако, учитывая возможности управления собственностью с помощью контрольного пакета акций, понятие собственности, находящейся под контролем государства, существенно шире.

4. Выпуск продукции на государственных предприятиях.

Данное определение отвечает на вопрос: что государство производит? Оно характеризует результаты использования материальных ресурсов, находящихся в распоряжении государства. Заметим, что в общественный сектор при этом обычно не включается продукция, которая финансируется государством, но производится в частном секторе. В центре внимания данного определения находится эффективность использования государственной собственности. Для общественного сектора характерна долгосрочная тенденция к росту относительных цен и издержек по сравнению с частным сек­тором. Это связано с применением более трудоинтенсивных технологий и более низким ростом производительности труда в общественном секторе.

Все перечисленные определения взаимосвязаны и дополняют друг друга. Наиболее широко на практике применяется второе определение как наиболее широкое и обеспеченное статистической информацией. Именно для XX века характерен резкий рост роли государства в экономике: доля общественных расходов в ВВП в среднем для 17 крупнейших стран с развитой рыночной экономикой увеличилась более чем в 5 раз — с 9% в 1870 г. до почти 50% в конце 20 века.

В США масштабы общественного сектора ниже по сравнению с другими развитыми и, особенно, европейскими странами. Тем не менее, и в США доля общественных расходов в ВВП достигла в 1997 г. 34%. Другими словами, сегодня каждый второй доллар ВВП в развитых странах в целом, и каждый третий в США, определяется деятельностью государства. В России расходы консолидированного бюджета составили в 2001 г. 3031771,6 млрд. руб., или 33,5% к ВВП. Такой относительно низкий уровень, прежде всего, отражает трудности реформирования экономики и соответствующую динамику основных ее показателей.

Как отмечал лауреат Нобелевской премии Дж. Тобин, характерные для современной эпохи антиэтатические чувства становятся контрпродуктивными как для Востока, так и для Запада, если их слишком последовательно проводить в жизнь Правительства часто наносили ущерб экономике ошибочным вмешательством в действие рынков, направленным на защиту особых интересов и на благо самих политиков и чиновников. Однако государства всегда играли важную роль в экономической жизни, даже в капиталистических обществах. Современные технологии делают конструктивную деятельность общественного сектора более значимой, чем когда бы то ни было. Так, система публичного образования должна обеспечивать подготовку работников, обладающих качествами, необходимыми в высокотехнологичных производствах, использовании компьютеров и современных коммуникационных сетей, а публичный сектор инфраструктуры необходим для национальных и международных систем транспорта и связи и т.д.

Особенность взаимодействия субъектов рынка с государством - недобровольность, то есть государство обладает силой принуждения, а это противоречит природе рыночной экономики, отсюда особенности принятия решений в общественном секторе экономике. Общественный сектор экономики, как уже отмечалось, это совокупность ресурсов, находящихся в распоряжении государства. Его обычно отождествляют с совокупностью форм непосредственного участия государства в производстве и распределении ресурсов и благ. Государство призвано функционировать в зонах, где рынок неэффективен, то есть терпит фиаско. Провалы (фиаско) рынка – это случаи, когда рынок оказывается не в состоянии обеспечить эффективное использование ресурсов.

Несостоятельность рынка проявляется в: а) возникновении монополий, вызванных возрастающей отдачей от масштаба; б) неэффективном производстве и распределении, что приводит к возникновению внешних эффектов (их появление может быть также связано с конфликтом прав), недопроизводству общественных благ и несправедливому, с точки зрения общества, распределению доходов; в) неполноте или асимметричности информации; г) нестабильности.

Например, факт асимметричности информации требует более активного участия правительства в регулировании экономики – с чем так долго боролись адепты свободного рынка. Суть в том, что недостаточная или ошибочная информация может разрушить рынки, и долг правительства – помочь в восстановлении этих разрушений, считает известный нобелевский лауреат профессор Джозеф Стиглиц. Стиглицу принадлежит серия работ, показывающих, как недостаточная информация порождает самые разные проблемы в экономике – от безработицы до нехватки земель для сдачи в аренду. Как председатель Совета Экономических Консультантов в администрации президента Клинтона и бывший главный экономист Всемирного Банка Стиглиц имел возможность проверить на практике правомерность многих своих взглядов. Например, он открыто критиковал программу форсированной организации финансовых рынков в развивающихся странах. Существование нормально функционирующих финансовых рынков невозможно без доступа к достоверной информации и наличия стабильной законодательной системы, в то время как многие развивающиеся страны, приявшие участие в программе, не имели ни одного из этих условий. Даже в США, отмечает Стиглиц, провальная система безопасности в аэропортах, ставшая очевидной 11 сентября, является примером необходимости правительственного вмешательства в неэффективный рынок.

Во всех этих случаях приходит на помощь государство. Оно пытается решить эти проблемы, осуществляя антимонопольную политику, социальное страхование, ограничивая производство товаров с отрицательными внешними эффектами и стимулируя производство и потребление экономических благ с положительными внешними эффектами. Эти направления деятельности государства составляют как бы нижнюю границу вмешательства государства в рыночную экономику. Однако в современном мире экономические функции государства гораздо шире. В их числе: развитие инфраструктуры, пособия по безработице, различные виды пенсий и пособий малообеспеченным членам общества и др. Лишь небольшое число этих услуг обладает свойствами чисто общественных благ. Большинство из них потребляется не коллективно, а индивидуально. Тем не менее, доля государственных расходов в валовом национальном продукте во всех развитых странах в ХХ в. имеет тенденцию к росту. К тому же обычно государство проводит антиинфляционную и антимонопольную политику, стремится сократить безработицу. В последние десятилетия все более активно оно участвует в регулировании структурных изменений, стимулирует научно-технический прогресс, стремится поддерживать высокие темпы развития национальной экономики. Если к этому добавить региональное и внешнеэкономическое регулирование, то станет очевидно, почему роль государства в течение XX в. неуклонно возрастала.

Государственный аппарат стремился решить две взаимосвязанные задачи: обеспечить нормальную работу рынка и решить (или хотя бы смягчить) острые социально-экономические проблемы. Между тем стремительное увеличение государственного сектора и государственного регулирования в условиях рыночной экономики не может быть беспредельным. Рыночная экономика накладывает на функции государства определенные ограничения.

Прежде всего, недопустимы такие методы вмешательства государства, которые разрушают рыночный механизм, подменяют его прямым администрированием. Гораздо эффективнее действуют косвенные регуляторы (налоги, субсидии и т.д.), особенно те из них, которые органично встроены в рыночную экономику. Поэтому государственное регулирование должно не заменять силы рынка, а скорее ослаблять или усиливать действие рыночных сил. Следует помнить, что все экономические регуляторы противоречивы. Краткосрочные выгоды могут обернуться долгосрочными потерями. Более того, применяя целый набор экономических мер, не следует забывать, что многие из них противоречивы, действуют в разные, нередко прямо противоположные стороны. Поэтому необходимо своевременно выявлять их негативные эффекты и заблаговременно принимать меры по их ликвидации. Вообще сфера действия прямых и косвенных административных методов должна быть строго определена. Тенденция к огосударствлению экономики не должна быть единственной. Время от времени необходимо предпринимать энергичные шаги по разгосударствлению экономики.

Общество устроено таким образом, что принуждение в известной мере является условием свободы. Рынок, свободный от какого бы ни было вмешательства государства, может быть только теоретической абстракцией. Экономическая же реальность состоит в том, что государство выступает активным участником рыночных отношений. Уже в период свободной конкуренции значительная часть производительных сил перерастает рамки классической частной собственности, и государство вынуждено было брать на себя содержание больших экономических структур: железных дорог, почты, телеграфа и т.д. В условиях монополистической конкуренции, когда производство стало характеризоваться большой сложностью, капитало- и энергоемкостью, сами монополии оказались заинтересованными в усилении регулирующей роли государства, в постоянной поддержке с его стороны на внутреннем и внешнем рынках.

Сегодняшнее усилие межгосударственной интеграции ведет к тому, что общие экономические процессы перешагивают национальные границы, формируют новые социально-экономические задачи, связанные с обороной, наукой, экологией, воспроизводством рабочей силы. Рыночный механизм не в состоянии разрешить все проблемы экономического роста. Наряду с двигательными силами в нем заложены и элементы, сдерживающие экономическое развитие. Это наблюдалось и раньше, когда равновесие в экономике достигалось при неполной занятости ресурсов и, прежде всего рабочей силы.

Активное участие государства в экономической жизни обусловлено, как минимум, тремя причинами. Во-первых, этого требует "стержень" рыночного механизма - конкуренция. Развитие монополий подрывает конкурентное начало рыночной экономики, отрицательно сказывается на решении макроэкономических проблем, ведет к снижению эффективности общественного производства. Поэтому всесилию монополий должны быть противопоставлена законодательная и иная антимонополистическая деятельность государства. Во-вторых, всегда существовали такие виды производства, которые "отторгает" рыночный механизм. Прежде всего, это производство с длительным сроком окупаемости капитала, без которых общество не может обойтись, а результаты которых нельзя соизмерить в денежной форме: фундаментальная наука, поддержание обороноспособности страны, охрана правопорядка, содержание нетрудоспособных, организация образования, здравоохранение, создание и поддержание нормального функционирования общеэкономической структуры (денежное обращение, таможенный контроль и др.) В-третьих, есть причины, вытекающие из ограниченных возможностей рыночных саморегуляторов: обеспечение равновесия в экономической системе, поддержание занятости населения на необходимом уровне, правовое обеспечение функционирования рыночного механизма, разработка теории общественного выбора и принципов рационального экономического поведения.

В развитии экономики государство призвано корректировать те недостатки, которые присущи рыночному механизму. Рынок не способствует сохранению не воспроизводимых ресурсов, защиты окружающей среды, не может регулировать использование ресурсов, принадлежащих всему человечеству (рыбные богатства океана). Рынок всегда был ориентирован на удовлетворение запросов тех, кто имеет деньги. Административные методы государственного регулирования находят эффективное применение в таких основных направлениях:

1. Прямой контроль государства над монопольными рынками; административное регулирование рынков тех товаров неэластичного спроса, которые отнесены к монополии государства, с применением планирования цен, введением жестких ставок акцизных налогов;

2. Обеспечение экономической безопасности производства;

3. Разработка стандартов, необходимых для осуществления всех видов производственной и экономической деятельности и контроль за их выполнением;

4. Определение и поддержание минимально допустимых параметров жизни населения;

5. Защита национальных интересов в сфере международных экономических отношений.

Сфера применения административных регуляторов рыночных отношений довольно обширна. В странах с развитой экономикой они успешно "работают" на повышение эффективности экономических отношений. Однако воздействие государства на экономику не может носить произвольный характер. Конкурентный рынок "диктует" экономическим действиям государства свои требования. Применение "внешних" регуляторов не должно вести к ослаблению рыночных стимулов. В противном случае общество сталкивается с такими явлениями, как расстройство денежной системы и государственных финансов, с переплетением безработицы с растущей инфляцией и т.д.

Как известно, под Парето - эффективностью понимается ситуация, когда любое изменение приводит к улучшению положения хотя бы одного участника, без ухудшения положения других, но рынок далеко не всегда отвечает этим условиям, что приводит к фиаско рынка. Но и государство бывает несостоятельно, так как лица, принимающие политические решения не всегда информированы, ограничен контроль над обратной реакцией частного сектора, ограничен контроль над чиновниками со стороны избирателей.

Провалы (фиаско) государства (правительства) – это случаи, когда государство (правительство) не в состоянии обеспечить эффективное распределение и использование общественных ресурсов.

Обычно к провалам государства относят:

1. Ограниченность необходимой для принятия решений информации. Подобно тому, как на рынке возможно существование асимметричной информации, так и правительственные решения могут приниматься часто при отсутствии надежной статистики, учет которой позволил бы принять более правильное решение. Более того, наличие мощных групп с особыми интересами, активного лобби, мощного бюрократического аппарата приводит к значительному искажению даже имеющейся информации.

2. Несовершенство политического процесса. Напомним лишь основные моменты: рациональное неведение, лоббизм, манипулирование голосами вследствие несовершенства регламента, логроллинг, поиск политической ренты, политико-экономический цикл и т.д.

3. Ограниченность контроля над бюрократией. Стремительный рост государственного аппарата создает все новые и новые проблемы в этой области.

4. Неспособность государства полностью предусмотреть и контролировать ближайшие и отдаленные последствия принятых им решений. Дело в том, что экономические агенты часто реагируют отнюдь не так, как предполагало правительство. Их действия сильно изменяют смысл и направленность предпринятых правительством акций (или законов, одобренных законодательным собранием). Мероприятия, осуществляемые государством, вливаясь в общую структуру, часто приводят к отличным от первоначальных целей последствиям. Поэтому конечные результаты действий государства зависят не только, а нередко и не столько от него самого.

Деятельность государства, направленная на исправление провалов рынка, сама оказывается далекой от совершенства. Фиаско рынка частично замещается на фиаско правительства. Поэтому необходимо строго следить за последствиями его деятельности и корректировать ее в зависимости от социально-экономической и политической конъюнктуры. Экономические методы должны применяться таким образом, чтобы они не подменяли действия рыночных сил. Используя те или иные регуляторы, правительство должно строго следить за негативными эффектами и заблаговременно принимать меры по ликвидации негативных последствий.

В действительности государство часто берет на себя избыточные функции, подменяя рынок, а не дополняя его. Например, спасая убыточные предприятия от банкротства, государство национализирует их, но это часто приводит в дальнейшем к их неэффективной хозяйственной деятельности и необходимости последующего разгосударствления. Именно с этим была связана широкая волна приватизации, осуществленной в 80-е годы прошлого столетия во многих странах.

2. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ФУНКЦИИ ПРАВИТЕЛЬСТВА

Экономические функции правительства в развитии экономики играют очень существенную роль. Количественно выразить экономическую роль правительства в управлении экономикой трудно. Эта роль осуществляется в таких широких масштабах, что на деле невозможно составить исчерпывающий перечень его экономических функций. С определенной достоверностью можно установить долю национального продукта, производимого под эгидой правительства, общий объем продукции, приобретаемой государством, удельный вес и абсолютные размеры государственных инвестиций. Но как количественно измерить регулирующие меры государства, предназначенные для защиты окружающей среды, охраны здоровья и труда рабочих, защиты потребителей от опасных продуктов, обеспечения равного доступа к вакантным рабочим местам и контроля за практикой ценообразования в определенных отраслях и т.д. Некоторые экономические задачи правительства имеют целью поддержать и облегчать функционирование рыночной системы. В смешанной экономике принято считать, что правительство выполняет следующие функции:

1. Обеспечение правовой базы и общественной атмосферы, способствующих эффективному функционированию рыночной экономики, то есть разработка, принятие и организация выполнения хозяйственного законодательства;

2. Защита конкуренции, т.е. поддержание эффективного функционирования рыночной системы, прежде всего это демонополизация экономики;

3. Поддержание справедливости, т.е. перераспределение доходов, богатства и ресурсов с целью изменения структуры национального продукта, то есть корректировка действий рынка, под этим понимают как собственно политику, направленную на более справедливое распределение доходов в обществе, так и решение экологических проблем, задач обеспечения необходимой обороноспособности и так далее;

4. Стабилизация экономики, то есть проведение эффективной антиинфляционной политики и борьба с безработицей, стимулирование экономического роста.

Задачи по обеспечению правовой базы рыночной экономики разрешаются путем введения правил поведения, которыми должны руководствоваться производители в своих отношениях с потребителями. Законодательные акты правительства касаются определения прав собственности, отношений между предприятиями, запрета на продажу фальсифицированных продуктов и лекарств, установления стандартов качества, маркировки продукции, ответственности за соблюдением условий контрактов и т.д. О мерах государства по защите конкуренции уже сказано в курсе микроэкономики.

Одна из экономических функций правительства связана с перераспределением доходов и ресурсов. В распределении доходов рыночная система может порождать большое неравенство. За короткий срок перехода к рыночным отношениям в странах СНГ быстро появились миллионеры-миллиардеры, а десятки миллионов людей оказалась за чертой бедности. В отличие от цивилизованных государств, где рыночная система приносит крупные и сверхкрупные доходы лицам, чей труд высоко оплачивается в силу природных способностей, благоприобретенного образования и мастерства, или тем, кто владеет крупным капиталом, заработанным упорным трудом многих поколений, новоявленные наши миллионеры в большинстве своем не обладают ни интеллектом, ни положительным опытом предпринимательства и мастерства. Большинство из них воспользовалось тем хаосом и безвластием, на фоне которых произошел распад советской цивилизации.

В стабильных государствах правительства разрабатывают и осуществляют программы социального обеспечения, устанавливают минимальные размеры заработной платы, пособия по безработице, фиксируют цены с целью повышения доходов определенных групп населения, устанавливают дифференцированные ставки налогов на личные доходы населения. Таким образом, правительства регулируют распределение доходов путем прямого вмешательства в функционирование рынка и косвенно с помощью системы налогов и других платежей. Через механизм налогообложения и государственных расходов по социальному обеспечению все большая доля национального дохода переводится от относительно богатых к относительно бедным.

Утверждение, что одним из достоинств конкурентной рыночной системы является обеспечение эффективного распределения ресурсов на производство товаров и услуг справедливо при одном немаловажном допущении: все выгоды и издержки, связанные с производством и потреблением каждого продукта, находят полное отражение в кривых рыночного спроса и предложения. Между тем, при производстве и потреблении товаров и услуг могут возникать побочные эффекты, а выгоды или издержки таких эффектов перемещаться к третьим сторонам, которые не имеют прямого отношения ни к производству, ни к потреблению данного товара или услуг. Чаще всего такой "третьей стороной" выступает само население.

Таким образом, одной из наиболее часто встречающихся ситуаций рыночной неэффективности является появление внешних эффектов, или экстерналий. Результаты рыночной сделки могут повлиять на третьих лиц. Это приводит к возникновению внешних эффектов, то есть выгод или издержек, не включенных в цену товара. Экстерналии возникают в результате как производства, так и потребления товаров и услуг. Внешние эффекты, или экстерналии – это издержки или выгоды от рыночных сделок, не получившие отражения в ценах. Они называются "внешними", так как касаются не только участвующих в данной операции экономических агентов, но и третьих лиц. Возникают они в результате производства и потребления благ.

Внешние эффекты делятся на отрицательные и положительные. Отрицательные эффекты связаны с издержками, положительные – с выгодами для третьих лиц. Таким образом, внешние эффекты показывают разность между социальными издержками (выгодами) и частными издержками (выгодами).

Отрицательный внешний эффект возникает в случае, если деятельность одного экономического агента вызывает издержки других. Покажем это на примере. Целлюлозно-бумажный комбинат осуществляет сброс недостаточно хорошо очищенной воды в реку. Допустим, что сброс сточной воды пропорционален объему производства. Это означает, что по мере роста производства растет и объем загрязнения окружающей среды. Поскольку целлюлозно-бумажный комбинат не осуществляет полной очистки воды, его предельные частные издержки оказываются ниже предельных общественных издержек, так как не включают расходы на создание дополнительной системы очистных сооружений.

Между тем предельные социальные издержки равны сумме предельных частных издержек плюс предельные внешние издержки. Таким образом, при наличии отрицательного внешнего эффекта, экономическое благо продается и покупается в большем по сравнению с эффективным объеме, т.е. имеет место перепроизводство товаров и услуг с отрицательными внешними эффектами.

Положительный внешний эффект возникает в случае, если деятельность одного экономического агента приносит выгоды другим. Развитие образования дает прекрасный пример достижения положительного внешнего эффекта. В обществе каждый его член выигрывает оттого, что сограждане получают хорошее образование. Однако каждый из нас, принимая решение о получении образования, вряд ли задумывается о тех выгодах, которые получает общество в целом. Принимая решение, рациональный потребитель соотносит затраты, связанные с получением хорошего образования, и те выгоды, которые могут быть в результате этого получены. Не удивительно, что инвестиции в человеческий капитал могут быть ниже оптимальных для общества.

Между тем предельные социальные выгоды больше предельных частных выгод на величину предельных внешних выгод. Таким образом, при наличии положительного внешнего эффекта экономическое благо продается и покупается в меньшем по сравнению с эффективным объеме, т. е. имеет место недопроизводство товаров и услуг с положительными внешними эффектами.

Для того чтобы сократить перепроизводство товаров и услуг с отрицательными внешними эффектами и восполнить недопроизводство товаров и услуг с положительными внешними эффектами, необходимо преобразовать внешние эффекты во внутренние издержки. Трансформация внешних эффектов во внутренние (интернализация) может быть достигнута путем приближения предельных частных издержек (и, соответственно, выгод) к предельным социальным издержкам (выгодам). Необходимо трансформировать внешние эффекты во внутренние, чтобы достичь эффективного выпуска продукции. В случае с отрицательными внешними эффектами, интернализация издержек перелива должна привести к росту цен на товар и снижению спроса на него, и, следовательно, сокращению производства. Если речь идет о положительных внешних эффектах, интернализация выгод перелива должна привести к снижению цены для потребителя, что, в свою очередь, увеличит спрос и потребление.

Существует несколько способов трансформации экстерналий. Наиболее распространенные: а) корректирующие налоги на производителей и корректирующие субсидии производителям или потребителям; б) административные меры (установление норм или стандартов по вредным выбросам; введение платы за выбросы; продажа временных разрешений на выбросы); в) при очень высоких выгодах перелива государство может взять на себя финансирование и/или производство соответствующего товара.

Использовать корректирующие налоги и субсидии в качестве решения данной проблемы предложил Пигу, поэтому такие налоги часто называют пигувианские налоги.

Стандарты по вредным выбросам – это – установленные законом пределы концентрации вредных веществ в промышленных отходах.

Такие стандарты приняты во многих странах. В США, например, за их выполнением следит Управление по охране окружающей среды. Превышение установленных правительственными органами стандартов влечет крупный штраф или уголовное наказание.

Практика установления стандартов имеет, однако, свои очевидные недостатки. Прежде всего, они разрешают в определенных пределах бесплатно сбрасывать вредные вещества. При установлении единых для страны норм не учитываются разная степень остроты экологических проблем в разных регионах, а также существенные различия предельных частных издержек отдельных фирм. Поэтому затраты, связанные с достижением единого уровня загрязнения, могут приводить к значительным потерям отдельных фирм и общества в целом, так как игнорируются существующие в частном секторе сравнительные преимущества. И, наконец, что особенно важно, стандарты не стимулируют производителей к снижению существующего уровня загрязнения.

Большей гибкостью обладает плата за выбросы. Плата за выбросы – это плата, взимаемая с фирмы за каждую единицу загрязняющих окружающую среду выбросов. Такая система способствует сокращению общего объема вредных выбросов, о чем наглядно свидетельствует опыт применения ее в ФРГ. Однако полной уверенности в том, что стандарты загрязнения не будут нарушены, при такой системе нет.

В последнее время получают все более широкое применение новые методы борьбы с загрязнением окружающей среды. Среди них такая своеобразная форма, как продажа прав на загрязнение природной среды. Государство определяет объем вредных выбросов, допустимый в данной области, и продает его в форме лицензий с аукциона.

Таким образом, продажа прав на загрязнение является гибким средством в борьбе за улучшение экологической ситуации в стране.

Субсидия предназначена для интернализации положительного внешнего эффекта путем оказания такого понижающего воздействия на цену потребления товара, которое увеличит объем его выпуска до эффективного уровня. Таким образом, можно ликвидировать недопроизводство частных благ, ответственность за обеспечение которыми лежит на общественном секторе.

Существует еще один способ решения проблемы экстерналий - рыночный, получивший название терема Коуза. Он представляет собой управление внешними эффектами посредством добровольного соглашения без участия государства. Суть теоремы в том, что, если в переговорах участвует немного лиц, трансакционные издержки невелики, то эффективность окончательного размещения ресурсов не зависит от первоначального распределения прав собственности и дальнейших изменений в распределении прав собственности. Практическое применение теоремы Коуза привело к формированию рынка прав на внешние эффекты, фактически на право загрязнять окружающую среду.

Функция стабилизации экономики подробно рассматривалась в курсе макроэкономики, когда изучались бюджетно-налоговая и кредитно–денежная политика.

Если исходить из мирового опыта, то все задачи, которые могут и должны разрешаться на уровне современного государства, можно свести к следующим:

1. Обеспечение развития базовых отраслей: энергетики, металлургической, топливной промышленности, стимулирование новых отраслей.

2. Стратегическое прогнозирование развития науки и техники, долгосрочное прогнозирование развития хозяйства в целом, оценка социально-экономических последствий научно-технического прогресса с общенациональных позиций.

3. Координация усилий общества по охране и оздоровлению окружающей среды.

4. Создание производственной и социальной инфраструктуры: транспорт, связь, культура, образование, здравоохранение.

5. Выработка и обеспечение социальных гарантий, особенно для групп населения, которые не могут в полной мере заниматься общественно-полезным трудом.

6. Поддержание в нормальном состоянии денежной и финансовой системы.

Ни одна из перечисленных задач не может быть решена на уровне предприятия, корпорации, отрасли хозяйства или региона. Это прерогатива исключительно государства. Чтобы сделать выбор, надо оценивать исходные данные, определять возможности и устанавливать, кто больше заинтересован в общенародном (государственном) интересе - чиновник или частник? Насколько бескорыстны и тот и другой? Всегда ли государство в состоянии добиваться того, чего оно желает? Может ли быть добровольный обмен (свободный рынок) единственным стимулом, склоняющим людей к совместной деятельности? Кто будет заинтересован в производстве и предложении благ, если люди смогут получать эти блага, не платя за них (проблема безбилетника на транспорте)? В смешанной экономике правительство полностью интегрировано в кругооборот материальных и денежных средств, образующих экономический механизм. Все реально функционирующие экономические системы - это системы "смешанные"; повсюду правительство и рыночная система делят между собой функцию нахождения ответа на центральные вопросы экономики: 1. Что и сколько следует производить? В каком объеме или какую часть имеющихся ресурсов нужно занять или использовать в производственном процессе? 2. Как эту продукцию следует производить? Как должно быть организовано производство? Какие фирмы должны осуществлять производство, и какую применять технологию? 3. Кто должен получать эту продукцию, как она должна распределяться между индивидуальными потребителями? Разные экономические системы мира и отдельные государства отличаются друг от друга по соотношению ролей правительства и рынка в управлении экономикой. Различия касаются набора способов и форм регулирования, пределов действия той или иной формы, а также направленности регулирования экономики.

Есть определенные особенности в решении фундаментальных экономических проблем государством. Так, проблема что производить - это проблема выбора между частными и общественными благами, рассмотренная выше. Как производить - на частных или государственных предприятиях. Для кого производить - это, вероятно, одна из основных задач государства в рыночной экономике, задача поддержания социальной справедливости в обществе. Наконец, новая проблема по сравнению с рынком - как принимаются коллективные решения, то, что в экономической теории принято называть теорией общественного выбора.

Вопросом о том, как политикам следует действовать, занимается особая отрасль экономической теории. Она называется нормативной теорией экономической политики. Специалисты по нормативной теории изучают несколько главных проблем: должны ли власти активно вмешиваться в экономику или масштабы вмешательства должны быть минимальными, чтобы рынок мог свободно функционировать. Если же политики приходят к выводу, что необходимо экономическое вмешательство, то каковы наиболее эффективные способы достижения их целей, как наилучшим образом определить оптимальные политические меры, которые необходимо предпринять?

Другой раздел экономической теории, пересекающийся с политологией, изучает, как правительственные органы действуют на практике. Он называется позитивной теорией экономической политики. Специалисты, занимающиеся позитивной теорией, пытаются объяснить, почему органы, в руках которых сосредоточена экономическая власть, действуют именно так, а не иначе. Их действия подвергаются политическому давлению, институциональным ограничениям, влиянию со стороны экономических теорий и меняющихся практических целей. Теоретики в этой области изучают практику разработки и реализации экономической политики внутри отдельных стран и проводят сравнительный анализ- под тем или иным углом зрения- действий правительственных органов разных стран.

Базовая теория экономической политики была впервые комплексно проанализирована в начале 50-х годов голландским экономистом Яном Тинбергеном. Теория Тинбергена выдвигает концепцию экономической политики и по своему характеру является нормативной. Тинберген со всей тщательностью обрисовал основные шаги выработки оптимальной политики. Во-первых, правительственные органы должны поставить конечные цели экономической политики, что обычно делается в терминах максимизации функции общественного благосостояния. Далее, используя функцию общественного благосостояния, они определят целевые показатели, к достижению которых стремятся. Во-вторых, правительственные органы должны оценить, какими политическими инструментами располагают. В-третьих, они должны иметь в своем распоряжении модель экономики, связывающие целевые показатели и инструменты их достижения, что позволит выбрать оптимальный масштаб применяемых политических мер.

Допустим, что целевая функция состоит из k элементов. Имеется также s инструментов экономической политики и n рыночных факторов, оказывающих воздействие на цели. Предположим, что цель y_i (i=1,…,k) выступает как функция множества инструментов x₁,…, x_s и множества рыночных переменных z₁,…, z_n.

y_i = f (x₁,…, x_s; z₁,…, z_n) (1.1)

Тогда эффект применения политического инструмента x_j (j=1,…,s) можно выразить частной производной этой функции

M_ij = ðy_i / ðx_j (1.2)

Если, например, иметь в виду антиинфляционное регулирование, то y_i обозначает темп роста цен, x_j – предложение денег, а z_n отражает спрос, предложение, затраты и прочие рыночные характеристики, находящиеся за пределами зоны прямого государственного контроля. M_ij зафиксирует степень воздействия инструментов денежной политики на уровень инфляции. Показатели такого типа называются мультипликаторами. Они описывают продуктивность всего аппарата государственного регулирования экономики. Система мультипликаторов отражает преобразование политических сигналов, поступающих на «вход» хозяйственного механизма, в изменения политических целей, появляющиеся на ее «выходе».

Уравнения вида (1.1) должны быть построены так, чтобы значение мультипликатора оказалось статистически определенным, превращалось в некоторое число. Для решения этой задачи необходимо, чтобы выполнялось неравенство Тинбергена s>k. Его экономический смысл очевиден: государству не надо брать на себя то, что оно не в состоянии сделать, а потому количество целей никогда не должно превосходить запас имеющихся в его распоряжении инструментов экономической политики.

Роберт Манделл поставил задачу выбора экономической политики иначе, чем Тинберген. Он предположил, что в реальной действительности различные инструменты, как правило, находятся под контролем различных правительственных органов. Денежная политика находится в компетенции центрального банка, а фискальная в компетенции исполнительной власти. Предположим, что эти органы не координируют свою политику, как предполагал Тинберген, а по разным политическим или институциональным соображениям предпочитают самостоятельно выбирать необходимые политические меры. Существует ли путь к решению проблемы выбора оптимальной политики в условиях, когда разработка политики и проведении её в жизнь ведутся децентрализовано, то есть когда каждый инструмент находится под контролем определенного органа власти и различные органы власти не координируют непосредственно свои действия?

Манделл определил условия, при которых каждый инструмент может быть “приписан” к одному из целевых показателей, а также правило регулирования действия инструмента при отклонении целевой переменной от оптимального значения. Манделл показал, что если цели правильно привязаны к инструментам, то оптимальный пакет политических мер может быть выполнен и в условиях децентрализованного принятия решений. Предложение Манделла основывалось на концепции эффективной рыночной классификации. По сути, это означает, что каждая цель должна быть “приписана” к тому инструменту, который оказывает на неё наиболее сильное влияние и, таким образом, имеет сравнительные преимущества с точки зрения регулирования целевого показателя.

Существуют ли какие - то ограничения на вмешательство государства в экономику? Да, бесспорно. Во–первых, исключены любые действия государства, подрывающие функционирование рынка, недопустимо тотальное директивное планирование и всеобщий контроль над ценами. Во-вторых, влияние на рынок допустимо лишь косвенными, экономическими методами, административные меры должны играть ограниченную роль. В-третьих, необходимо помнить, что применение самих экономических методов может вызвать серьезную деформацию рыночных процессов, поэтому пользоваться ими необходимо с осторожностью. В-четвертых, среди экономических методов нет идеальных, и, хорошо работающий на одном рынке, этот же метод может оказаться абсолютно неприемлемым на другом.

1.3. ОБЩЕСТВЕННЫЙ СЕКТОР В РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКЕ

Рассмотрение вопросов, связанных с особенностями функционирования общественного сектора в России сопряжено с определенными трудностями. Так, в отечественной литературе даже начинает появляться различие между государственным и публичным сектором, состоящее в том, что согласно действующей конституции муниципальные предприятия (и общественные организации) не являются государственной собственностью, но являются публичной. Не претендуя на сколько-нибудь точное определение публичного и государственного сектора, ограничимся здесь индуктивным (т. е. с помощью перечисления) определением. Тем более что такое перечисление пригодится в дальнейшем. Общество, рассматриваемое под углом зрения экономики, можно представлять себе совокупностью действующих лиц, надлежащим образом сгруппированных.

Таковыми являются:

1. Публичный сектор.

1.1. Государственные предприятия (федеральной собственности и собственности субъектов Федерации), в том числе:

1.1.1. Казенные предприятия

1.1.2. Центральный банк и другие институты инфраструктурного характера

1.2. Бюджетный сектор

1.2.1. Оборона

1.2.2. Образование, культура и искусство

1.2.3. Здравоохранение, физическая культура и социальное обеспечение

1.2.4. Наука и научное обслуживание

1.2.5. Судебные и правоохранительные органы

1.2.6. Государственное управление (аппарат органов управления)

1.2.7. Жилищно-коммунальное хозяйство; непроизводственные виды бытового обслуживания населения.

1.3. Муниципальные предприятия

1.4. Общественные организации

2. Негосударственный (не публичный) сектор

2.1. Корпоративный сектор

2.2. Частный сектор

3. Домашние хозяйства

Нетрудно видеть, что данная классификация противоречива. Например, часть бюджетного сектора представляют собой муниципальные предприятия. Или, предприятия науки, образования, здравоохранения не находятся на обеспечении государства, но входят в публичный сектор. Тем не менее эта классификация обладает определенной логикой, соответствует действующей статистике и потому используется в дальнейшем.

Перечисленные группы действующих лиц общества естественным образом сочетаются с интересами. Достаточно общепринято различать три группы интересов: 1. частные интересы граждан (индивидов, домашних хозяйств, семей); 2. корпоративные (групповые) интересы (организаций, ведомств, различного рода социальных групп, родовых кланов, объединений на национальной, религиозной и прочей почве); 3. государственные, общенациональные интересы (это общие интересы, касающиеся всех граждан страны). Интересы, таким образом, определяются по их носителям. Другое дело - выявители интересов, выразители интересов, защитники интересов, проводники в жизнь интересов. Процессы выявления интересов, их отстаивания, реализации чрезвычайно разнообразны. Разнообразны организации, претендующие на роль выразителей и защитников интересов. Правда, все это относится, в основном, к корпоративным интересам. Проще с индивидуальными интересами. Там все абсолютно естественно. Сложнее с общенациональными интересами. Выразителями и исполнителями здесь выступает государство в целом. Но государство - это публичный сектор, а не только власть, как таковая, или отдельные ее ветви: президент, парламент и проч.

В английском языке используется термин Public sector, который на русский язык в разных книгах переводится по-разному. Более того, например в известном учебнике по Public Economics А. Стиглица, используются два по существу эквивалентных названия: государственный сектор и общественный сектор. Хотя в сложившейся у нас терминологии общественные организации не входят в государственный сектор.

Согласно действующей Конституции РФ собственность общественных организаций представляет собой отдельный вид собственности. В принципе то же самое можно сказать о муниципальной собственности, которая согласно Конституции не является государственной собственностью.

К бюджетному сектору относятся экономические агенты (юридические лица), деятельность которых в основном финансируется из государственного бюджета, федерального, регионального или местного. Здесь есть неясность, что значит “в основном”. Можно понимать это следующим образом. Если прекратить бюджетное финансирование, то организация перестанет существовать, точнее выполнять свои основные функции. В количественном отношении долю бюджетных денег в общей сумме расходов конкретной организации определить труднее, но, видимо, в среднем, она составляет не менее половины.

Становление развитой рыночной экономики в странах, хозяйство которых ранее было плановым, предполагает формирование современного общественного сектора. В рамках прежней системы разграничение частного и общественного секторов было, по существу, неактуально. В большинстве случаев почти весь национальный доход создавался под непосредственным контролем государства. Лишь подлинное разделение общественного и частного секторов, которое происходит на основе приватизации, дает основание рассматривать каждый из них в качестве самостоятельных объектов изучения и практического воздействия.

Не менее важное значение имеет другое обстоятельство. По способу функционирования социалистическое государственное хозяйство принципиально отличалось от общественного сектора рыночной экономики. Первое в определенном смысле самодостаточно; по крайней мере. теоретически оно способно существовать в отсутствие частного сектора. Второй мыслим только как партнер частного сектора, в значительной мере обеспечивающий и опосредующий его развитие. Первое оперирует, прежде всего, директивными планами, главное место в которых занимают натуральные, а не финансовые характеристики; что касается цен, то они фигурируют в роли элементов плана и непосредственно устанавливаются государством. Второй проявляет себя главным образом через финансовое взаимодействие с частными предприятиями и организациями; его инструменты — это в первую очередь налоги и государственные расходы, а влияние на темпы и пропорции развития экономики обеспечивается преимущественно через корректи­ровку (чаще всего косвенную) рыночных цен.

Механизмы функционирования общественного сектора рыночной экономики не могут быть унаследованы от планового хозяйства. Поэтому в переходный период они формируются, по существу, заново. Наследуются ресурсы, но не институциональное устройство общественного сектора. Предприятия и организации, сохраняющиеся в собственности государства, постепенно адаптируются к рыночным условиям. Создается новая налоговая система. Меняются структура и механизмы расходования общественных средств.

Таким образом, в переходный период государственное хозяйство не просто "сжимается" в связи с передачей многих объектов в частную собственность. Оно коренным образом преобразуется. Рационально осуществить эти преобразования можно, лишь располагая знаниями о характере процессов, протекающих в общественном секторе рыночной экономики, и специфическим инструментарием анализа и прогнозирования этих процессов.

Трудности, с которыми столкнулась наша страна при переходе к рыночной экономике, нашли, пожалуй, наиболее концентрированное выражение в состоянии государственных финансов. В конечном счете, оно определялось неадекватностью новым условиям той структуры хозяйства, которая была унаследована от прошлого, просчетами в проведении реформ (в частности, фактическим отсутствием последовательной микроэкономической политики), перманентной социальной напряженностью, неудовлетворительным распоряжением государственной собственностью, а также многочисленными недостатками в работе государственного аппарата. Эти и ряд других факторов не позволяли, с одной стороны, предотвратить быстрое сокращение доходов государства, а с другой — уменьшить в такой же мере его расходы.

Отечественный опыт 1990-х гг. со всей убедительностью показал, что построение рыночной экономики не сводится к предоставлению индивидам и предприятиям права свободно заключать сделки. Отсутствие отвечающего современным требованиям общественного сектора (речь идет о государственных финансах, системе регулирования и правоприменения, социальной защите и т.д.) обрекло частный сектор на деформации и неэффективность, а экономику в целом — на застой. Реформирование общественного сектора в нашей стране в значительной мере подменялось его сокращением. Между тем вопрос об оптимальных масштабах общественного сектора, по сути, имеет смысл лишь в контексте вопроса о его качестве. Именно качественное состояние общественного сектора имеет определяющее значение для хода российских реформ.

УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ