Учебное пособие ФДВС

Министерство финансов будет проводить размещение на рынке базовых выпусков сравнительно крупных объемов со сроками обращения 1, 2, 3, 4, 5 и 10 лет, а при благоприятной ситуации и со сроками обращения свыше 10 лет. Так, в апреле 2011 г. МФ РФ впервые с кризисного 2008 года разместило 10-летний выпуск облигаций федерального займа (ОФЗ) на сумму 17,2 млрд. руб. с доходностью 7,99% годовых. Присутствие на рынке длинных ОФЗ упростит выпуск аналогичных бумаг и корпоративных заемщиков6.

Государственный внешний долг РФ (External Debt). Это долг,

номинированный в иностранной валюте. Он включает долговые обязательства РФ, возникающие в иностранной валюте и включающие объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным РФ; объем основного долга по полученным РФ кредитам правительств иностранных государств, кредитных организаций, фирм и международных финансовых организаций.

Суверенный внешний долг РФ на начало 2011 г. составил $34,5 млрд., или 2,3% к ВВП. Однако будет верным расширить границы понимания суверенного долга и введения понятия «квазисуверенный государственный долг», или «внешний долг государственного сектора в расширенном определении». Сюда входит не только внешняя задолженность органов государственного управления, органов де- нежно-кредитного регулирования, но также долги тех банков и нефинансовых предприятий, в которых органы госуправления и денежнокредитного регулирования напрямую или опосредованно владеют более 50% участия в капитале. Ведущее участие государства в капитале определяет и характер долга в таких организациях, который по своей сути является государственным. С учетом квазисуверенного долга внешний долг РФ составляет 33% к ВВП. Совокупный внешний долг РФ представлен в таблице 2.14.

Немаловажное значение в характеристике способности государства выдерживать долговую нагрузку имеет расчет определенных показателей долговой устойчивости и ее сопоставлении с критериальными значениями. Для России они таковы (табл. 2.15–2.16). Как видно из таблиц, Россия соответствует практически по всем критериям, кроме отношения долга к экспорту.

Представим основные виды государственного внешнего долга

(рис. 2.14)

Статистически категории долга представлены в таблице 2.17.

6 На сегодняшний день единицы эмитентов имеют бумаги такой длины. Среди них «Газпром нефть», ФСК, ЕЭС, АИЖК(естьоблигациис погашением в2018, 2020, 2023 и 2028 годах).

61

Таблица 2.14.

Совокупный внешний долг РФ, млрд. долл.

		01.01.2009	01.01.2010	01.01.2011
			467, 2
	Внешний долг РФ	480,5		488,6
	Внешний долг государственного сектора в	161,9	181,3	199, 3
	расширенном определении *
			31,3
	Органы государственного управления	29,5		34, 5
	Органы денежно-кредитного регулирования	3,3	14,6	12, 0
	Банки	61,7	50,2	63 ,4
	Прочие секторы	67,4	85,2	89,4
	Внешний долг частного сектора **	318,6	285,9	289,3
	Банки	102,9	77, 0	80, 8
	Прочие секторы	183,0	208, 9	208,5

*Внешний долг государственного сектора в расширенном определении – внеш-

няя задолженность органов государственного управления, органов ДКР, а также тех банков и нефинансовых предприятий, в которых органы госуправления и ДКР напрямую или опосредованно владеют более 50% участия в капитале

**Долговые обязательства перед нерезидентами остальных резидентов, не подпадающих под данное определение, классифицируются как внешний долг частно-

го сектора

Таблица 2.15.

Показатели внешней долговой устойчивости РФ

(на конец периода)

	К-т	К-т	К-т	К-т	К-т	Внешний
			«Платежи	«Платежи		долг на
					«ЗВР/ пла-
	Внешний	Внешний	по внеш-	по внеш-	тежи по	душу на-
	долг/ВВП	долг/ЭТУ»	нему дол-	нему дол-	внешнему5	селения
	%1	%2	гу/ВВП»	гу/ЭТУ»		долл.
			%3	%4	долгу» %	США
2006	32	94	10	30	307	2 202
2007	36	118	12	39	308	3 267
2008	49	92	9	29	281	3 386
2009	38	135	11	38	333	3 292
2010	33	110	9	29	372	3 419

1Соотношение накопленного объема совокупного внешнего долга России и годового объема ВВП

2Соотношение накопленного объема совокупного внешнего долга России и годового объема экспорта товаров и услуг (ЭТУ)

3Соотношение годовой суммы платежей по накопленному внешнему долгу России (основной долг и проценты) и годового объема ВВП

4Соотношение годовой суммы платежей по накопленному внешнему долгу (основной долг и проценты) и годового объема экспорта товаров и услуг (ЭТУ)

5Коэффициент покрытия годовой суммы платежей по накопленному внешнему долгу в соответствии с графиком (основной долг и проценты) международными (золотовалютными) резервами (ЗВР)

62

Таблица 2.16.

Критерии внешней долговой устойчивости

		К-т	К -т	К-т	К-т	К-т	Внешний
				«Платежи	«Платежи	«ЗВР/	долг на
		Внешний	Внешний	по внеш-	по внеш-	платежи	душу на-
		долг/ВВП	долг/ЭТУ	нему дол-	нему дол-	по внеш-	селения
		%	» %	гу/ВВП»	гу/ЭТУ»	нему дол-	долл.
				%	%	гу» %	США
	Критерии
	МВФ
	(Степень рис-	30 – 40 –	100 – 150	–	15 – 20 –	–	–
	ка: «низкая –	50	– 200		25
	средняя – вы-
	сокая»)
	Критерии					не менее
	Счетной па-	50	130 – 220	20	25		–
						100
	латы

Виды государственного внешнего долга РФ

	Кредиты, полученные
					Кредиты, полученные от правительств
	от международных финансовых
		организаций				иностранных государств
	Государственные гарантии					Кредиты, полученные от иностранных
	в иностранной валюте
						коммерческих банков и фирм

Рис. 2.14. Виды государственного долга

Таблица 2.17.

Структура государственного внешнего долга РФ, млн. долл.

		1 января 2010 г.	1 января 2011 г.
	Всего	467 245	482 976
	Органы государственного управления	31 309	34 427
	Федеральные органы управления	29 475	32 051
	Новый российский долг	26 286	29 165
	кредиты международных финансовых	3 788	3 136
	организаций
	МБРР	3 210	2 617
	прочие	578	519

63

Окончание таблицы 2.17

	1 января 2010 г.		1 января 2011 г.
прочие кредиты	1 000	777
ценные бумаги в иностранной валюте	20 348	23 736
еврооблигации 2015, 2018, 2020 и 2028	1 786	6 305
гг. погашения
еврооблигации, выпущенные при рест-	18 135		16 997
руктуризации задолженности перед
Лондонским клубом кредиторов
ОВГВЗ – VII транш	427	433
ценные бумаги в российских рублях	811		1 182
(ОФЗ)
прочая задолженность	340	334

Долг бывшего СССР	3 189	2 887
кредиты стран-членов Парижского клу-	11	9
ба кредиторов
задолженность перед бывшими социа-	1 316	1 112
листическими странами
задолженность перед прочими офици-	1 810		1 714
альными кредиторами
ОВГВЗ – III, IV, V транши	1	1
прочая задолженность	50	50
Субъекты Российской Федерации	1 834	2 376
кредиты	1 120	1 034
ценные бумаги в российских рублях	714	1 343

Органы денежно-кредитного регулирования	14 630	12 392
кредиты	2 370
наличная национальная валюта и депозиты	3 365	3 652
прочая задолженность (распределение СДР)	8 895	8 740

Банки	127 212	144 843
Прочие секторы	294 094	291 314
долговые обязательства перед прямыми инве-	45 718	57 133
сторами и предприятиями прямого инвести-
рования
кредиты	232 096	217 357
долговые ценные бумаги	9 406	10 530
задолженность по финансовому лизингу	2 816	2 248
прочая задолженность	4 058	4 046

После кризисной стагнации на внешнем долговом рынке в 2010 г. правительство РФ вновь стало обращаться к зарубежным источникам. В 2010 г. Министерство финансов РФ впервые с 1998 года разместило еврооблигации на мировом рынка капитала на $5,5 млрд. Было размещено два транша: $2,0 млрд. пятилетних облигаций с купоном в 3,6% , спрэдом к облигациям казначейства США в 125 базисных пунктов и $3,5 млрд. десятилетних бумаг, соответственно с купоном 5% и спрэдом в

64

135 базисных пунктов. Спрос на российские бумаги превысил предложение в два раза – в частности, и в силу того, что рейтинговые агентства Fitch и Standard & Poor`s присвоили бумагам достаточно высокий рейтинг BBB. В итоге России удалось занять на западных рынках по исторически самым низким ставкам. В феврале 2011 г. Минфин разместил семилетние еврооблигации на 40 млрд. руб. по ставке 7,85% годовых («Россия, 2018-2») и готовится к выпуску 30-летних еврооблигаций7.

Целью выпуска еврооблигаций является не столько привлечение денег для нужд бюджета, сколько установление нового индикативного ориентира для российских компаний, которые планируют выйти с длинными бумагами на внешние рынки. До размещения ориентиром доходности для российского внешнего долга служили евробонды Russia-30, которые были выпущены в 2000 г. под реструктуризацию суверенного долга перед Лондонским клубом. Таким образом, размещение новых еврооблигаций является репутационным шагом по отношению к инвесторам.

Новацией является эмиссия и размещение на международном рын-

ке облигаций внутренних займов РФ, т.е. рублевых еврооблигаций.

Главное отличие от валютного займа в том, что такой долг будет считаться все-таки внутренним (в соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса внешними считаются только займы, номинированные в валюте). По срокам обращения рублевые еврооблигации будут среднесрочными и долгосрочными, а их владельцами могут выступать российские и иностранные юридические и физические лица.

Новый инструмент Минфина расширит емкость внутреннего рынка и позволит финансировать дефицит бюджета без провоцирования инфляционных рисков. Рублевые еврооблигации позволят привлечь в экономику новых инвесторов для диверсификации их валютных рисков в ожидании укрепления рубля. Первые два транша займов до 2018 г. в сумме 40 и 50 млрд. руб. по ставке (7,85% -7%) годовых проведены в

1полугодии 2011 г.

Вближайшей перспективе правительство планирует занимать ежегодно $3 млрд. на внешних рынках. Соотношение внутренних и внешних заимствований зависит от потребности частного сектора в ресурсах. Если она возрастает – правительство плавно переориентируется на внешние рынки, не заходя за пределы, определяемые Законом о бюджете. Верхний предел государственного внешнего долга РФ на 1.01.2011 г. ут-

вержден на уровне $63,3 млрд., или €45,2 млрд., на 1.01.2012 г. – $83,4 млрд., или €59,6 млрд., на 1.01.2013 г. – $104,3 млрд., или €74,5 млрд.

Вцелом ежегодный объем заимствований внутри страны и за рубежом будет колебаться в пределах 1 трлн. рублей.

7 По российским меркам это очень долгий срок: 30-летние еврооблигации выпустили только «Газпром» и ВТБ.

65

Управление госдолгом

Наличие долга предполагает управление им. Под управлением в широком смысле слова понимается совокупность действий государств по обслуживанию долга (выплата доходов по ним, погашение долга полностью или частично согласно плану), выпуск и размещение новых займов, поддержание вторичного рынка долговых обязательств, регулирование рынка государственного долга.

Как, к примеру, выглядят расходы на обслуживание долга? С 2011 г. существенно (более чем в 1,5 раза) вырастут расходы на обслуживание долга – ориентировочно с 280 млрд. рублей в 2010 году до 600 млрд. рублей в 2013 году. Это 3–4% к ВВП при ставках заимствования 6–8%. Основная нагрузка ложится на обслуживание внутреннего долга (таб-

лица 2.18).

								Таблица 2.18.
	Бюджетные ассигнования на обслуживание
		государственного долга РФ, млрд. руб.
					2011		2012		2013
Расходное обязательство					389,9		518,4		600,8
государственного внутреннего долга					298,6		416, 8		487,2
государственного внешнего долга					91,3		101,6		113,6
На рисунке 2.15 показана динамика расходов на обслуживание дол-
га в бюджетных расходах. Несмотря на ее рост в последние годы, прави-
тельство намерено не выходить за целевое значение, составляющее 7%.
	Долярасходов на обслуживание госдолга в расходах
8,0%	7,6%		федерального бюджета, %
7,0%									6,2%
6,0%		5,9%
								5,2%
5,0%
			4,0%
4,0%
							3,4%
3,0%				2,4%	2,0%	2,4%
2,0%
1,0%
0,0%
	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
			Рис.2.15. Обслуживание долга РФ

66

В мировой практике накоплено множество различных методов и моделей регулирования долга. Это:

•рефинансирование – погашение старой задолженности путем выпуска новых займов;

•конверсия – изменение доходности займов (понижение – в целях снижения расходов по управлению долгом или повышение доходности для кредиторов);

•консолидация – изменение срока действия уже выпущенных займов в сторону увеличения (как правило) или сокращения;

•отсрочка погашения займа отличается от консолидации тем, что в этом случае не только отодвигаются сроки погашения, но и, как правило, прекращаются выплаты доходов;

•унификация займов – объединение нескольких займов в один путем обмена облигаций ранее выпущенных займов на облигации новых займов;

•аннулирование госдолга – полный отказ государства от обязательств по выпущенным займам;

•реструктуризация долга – погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований в объемах

погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долгов и сроков и их погашения.

Все эти методы в той или иной степени используются в российской практике. К примеру, задолженность перед Лондонским клубом кредиторов, чрезвычайно пестрая по составу, была успешно реструктуризирована в еврооблигации.

Основные направления политики в области государственного долга РФ в 2011–2013 годы заключаются в следующем:

•обеспечение сбалансированности федерального бюджета, при сохранении достигнутой в последние годы высокой степени долговой устойчивости;

•развитие национального рынка государственных ценных бумаг;

•поддержание высокого уровня кредитных рейтингов России инвестиционной категории;

•обеспечение постоянного доступа РФ и национальных корпоративных заемщиков к внутреннему и внешнему источникам заемного капитала на приемлемых условиях, минимизация стоимости заимствований.

67

МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ

Ключевые термины

Межбюджетные отношения Минимальный бюджет

Бюджетное регулирование Дотация Бюджетный федерализм Субсидия Бюджетная обеспеченность Субвенция

Вертикальное выравнивание Бюджетная ссуда (кредит) Горизонтальное выравнивание Межбюджетные трансферты

Ни в одной стране мира, кроме России, так не обострены региональные финансовые проблемы. Это связано с огромной территорией страны, исторически сложившимися культурными, географическими, экономическими различиями регионов, особенностями РФ как федеративного государства. Россия – страна с сильными региональными асимметриями, где существуют 25–30-кратные различия в региональном валовом продукте на душу населения. Локомотивом развития страны являются три группы территорий:

•Москва и Санкт-Петербург, являющиеся средоточием крупнейших финансовых потоков, инвестиционных ресурсов, центрами торговли и услуг;

•регионы, обладающие диверсифицированной обрабатывающей промышленностью и развитым агропромышленным комплексом: Московская, Липецкая, Пермская, Самарская, Свердловская, Кемеровская области, Татарстан;

•территории, обладающие мощной минерально-сырьевой базой и промышленными предприятиями по переработке природного сырья: Красноярский край, Республика Коми, Ханты-Мансий-

ский и Ямало-Ненецкий автономные округа.

Остальные регионы являются реципиентами указанных групп. Ситуацию усугубляет несоответствие налоговых доходов регио-

нов возложенным на территориальные власти расходным обязательствам. Налоговый потенциал распределен по регионам крайне неравномерно. 70% налогов в стране собирают всего десять регионов.

Как правило, при душевом ВВП $10 тыс. региональное экономическое и социальное неравенство перестает расти. В РФ душевой ВВП немного превышает $10 тыс., однако остается сильная асимметрия, в т.ч. бюджетная: наблюдается десятикратная дифференциация в подушевых доходах по регионам.

68

Для смягчения ситуации принята и реализуется федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ до 2015 года». При этом в области федерализма наметилось два вектора экономической политики: выравнивание (но не уравнивание!) развития регионов и стимулирование их развития.

Финансовой основой федерализма является бюджетный федерализм. Это способ построения межбюджетных отношений в федеративном государстве в рамках единого бюджетного пространства. В конституционном смысле бюджетный федерализм представляет собой распределение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в бюджетной сфере.

Насколько сбалансировано в России соотношение бюджетной силы Центра и регионов? В бюджетном кодексе доходы центра и регионов распределены паритетно: 50/50. Это считается признаком устойчивого федерального государства. А как же это претворяется в жизнь? Обратимся к таблице 2.19.

Таблица 2.19.

Распределение доходов (расходов) консолидированного бюджета по уровням бюджетной системы

		Консолидирован-			В т.ч.
				Федеральный		Бюджеты
Годы		ный бюджет РФ
				бюджет		субъектов РФ
		доход	расход	доход	расход	доход	расход
1993	трлн. руб.	55,6	63,6	25,5	35,4	30,1	28,2
	%	100	100	45,9	55,7	54,1	44,3
2000	млрд. руб.	2197,9	2061,3	1132,1	1029,2	1065,8	1032,1
	%	100	100	51,5	49,9	48,5	50,1
2010	млрд. руб.	14005,7	16795,2	7860,9	10232,8	6144,8	6 562,4
	%	100	100	56,1	60,1	43,9	39,1

Из таблицы очевидно видна тенденция последовательного изъятия средств у регионов в пользу федерального бюджета, что свидетельствует о нарушении базовых принципов бюджетного федерализма. А принципы эти таковы.

•единство общегосударственных интересов и интересов населения как основы сбалансированности интересов трех уровней власти по бюджетным вопросам;

•сочетание централизма и децентрализации при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении доходов в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;

69

•самостоятельность бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета;

•активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая

межбюджетные отношения.

В системе бюджетного федерализма и межбюджетных отношений главное место занимает бюджетное регулирование – комплекс механизмов управления бюджетной системой в целях обеспечения ее сбалансированности. Многоуровневая система бюджетов и значительное количество бюджетов усиливают технические сложности механизма регулирования. Целью бюджетного регулирования является достижение вертикальной и горизонтальной сбалансированности всей бюджетной системы. Вертикальное выравнивание – процесс достижения баланса между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов. Горизонтальное выравнивание означает пропорциональное распределение налогов и дотаций между субъектами Федерации для устранения неравенства в возможностях различных территорий, вызванных природно-климатическими условиями.

Система бюджетного выравнивания определяет такое взаимодействие между федеральным бюджетом и субъектами федерации, которое позволяет любому гражданину РФ получать определенный уровень государственных услуг независимо от того, на территории какого региона он проживает. После выравнивания разница в подушевой бюджетной обеспеченности с 10 раз снижается до 3 раз, что наглядно показывает социальную значимость бюджетного урегулирования.

Остановимся более подробно на содержании межбюджетных от-

ношений.

Межбюджетные отношения – это взаимоотношения между пуб- лично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Межбюджетные отношения развиваются на базе выработанной «Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года (распоряжение от 8 августа 2009 г. № 1123-р)». Что же входит в систему межбюджетных отношений?

Механизм межбюджетных отношений прописан в главе 16 БК РФ Межбюджетные отношения». В соответствии с ней систему межбюджетных отношений составляют:

•межбюджетные трансферты из федерального бюджета и из бюджетов субъектов РФ;

70