Тема 14: «Современные административные реформы»

Целевые установки изучения темы:

В данном разделе мы рассмотрим вопросы повышения эффективности государственного управления. Мы уясним понятие реформ управления, их сущность особенности проведения в сфере государственного управления. Также мы проанализируем основные модели государственного управления, сложившиеся к концу ХХ века, в частности, «новый государственный менеджмент» - теоретическую основу государственного управления в современных демократических государствах. Мы также исследуем задачи и этапы реформы государственного управления в России, особенности ее реализации.

Основные понятия и термины:реформа управления, эффективность государственного управления, новый государственный менеджмент, стратегия реформ.

Эффективность государственного управления – уровень достижения целей государственного управления; относительная результативность управления: соотношение уровня результата и уровня затрат.

Различные государственные органы и органы местного самоуправ­ления управляют многообразными видами управляемых объектов. Естественно, что эффект управления в каждом из управляе­мых объектов своеобразен.

Первый, производственный эффект, возникает, когда тот или иной управляемый объект призван производить строго определенную продукцию или оказывать такую же четко обозначенную социальную услугу (снабжение водой, газом и т.д.). Такой эффект управления заключа­ется в соотнесении результатов, полученных на выходе продукта (услуги) из стадии производства, и затрат на его изготовление (осу­ществление). Он связан, с внутренней организацией труда, имеет технологи­ческий характер и измеряется по нормативно-стоимостно-затратным показателям. Производственный эффект был главным в централизованной плановой экономике, при которой предприятиям задавали номенклатурно-натуральные показатели, подлежащие обязательному выполнению. Дальнейшая судьба произведенного продукта (качества услуги) ма­ло интересовала производителя и соответствующий государственный орган, который управлял им.

Второй вид эффекта управления — экономический.

Произ­водитель получает реальную плату за произведенный продукт (услугу) — возврат затраченных ресурсов и плюс доход — и может начинать новое и расширенное производство. Получение экономического эф­фекта является основной целью всех производителей в рыночной экономике, и вполне логично, что на это направлены усилия соот­ветствующих субъектов управления, в том числе и государственно­го управления.

Для общества необходимо и знание того, как ведет себя продукт (услуга) в стадии потребления и какую здесь приносит пользу людям, обществу. К этому ведет третий вид эф­фекта управления — социальный эффект. Он представляет собой совокупный и общий положительный ре­зультат, который получает общество как в процессе производства того или иного продукта (услуги) или выполнения определенного рода работы, так и при потреблении соответствующих материальных, социальных и духовных ценностей. Другими словами, соци­альный эффект получается в течение и в итоге всего жизненного цикла изделия, идеи, организационной формы, социальной нормы и т.д. Социальный эффект показывает актуальность, рациональность и эффективность любого труда, в том числе и затрачиваемого на ста­дии потребления.

Общепринята оценка государственного управления, главным образом, по социаль­ным эффектам.

Крите­рии общей социальной эффективности государственного управле­ния раскрывают результаты функционирования системы, т.е. совокупности субъекта и управляемых объектов государственного управления, либо, иными словами, управленческой системы.

К повсеместно применимым критериям общей социальной эф­фективности управления можно отнести:

а) уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по его соответствующим видам;

б) темпы и масштабы прироста национального богатства, исчис­ляемые по методике ООН;

в) уровень благосостояния жизни людей в расчете на душу насе­ления и с разбивкой доходов различных категорий, а также в срав­нении со стандартами развитых стран;

г) упорядоченность, безопасность и надежность общественных от­ношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным резуль­татом.

Существует методика Всемирного банка (стандартные индикато­ры, критерии, показатели), по которой определяется развитие раз­ных стран и их сравнение между собой:

1. Картина мира: основные экономические показатели, качество жизни (долголетие, образованность и уровень жизни).

2. Население: народонаселение и трудовые ресурсы; бедность; распределение доходов и потребления; образование; здравоохране­ние.

3. Окружающая среда: землепользование и сельскохозяйствен­ное производство; водные ресурсы, облесение и заповедные зоны; энергопотребление и выбросы.

4. Экономика: динамика экономического роста; структура произ­водства; структура спроса; бюджет центрального правительства; платежный баланс, счета текущих операций и валютные резервы.

5. Государство и рынок: финансирование в частном секторе; роль государства в экономике; энергетика и транспорт; связь, информа­тика; научно-техническое развитие.

6. Глобальные связи: международная торговля; финансовая по­мощь и потоки капитала.

Общая социальная эффективность государственного управления достигается усилиями двух компонентов системы последнего:

- государства, его органов и служащих,

- общества, его управляемых объектов и самоуправленческих структур.

Эта эффективность но­сит совокупный характер и не дает четкого представления о вкладе в нее каждого из названных компонентов. Необходим анализ критериев специальной социальной эффективности:

1.Целеориентированность организации и функцио­нирования государственно-управляющей системы.

2. Затраты времени на реше­ние управленческих вопросов и осуществление управленческих действий

3. Стиль функционирования государственно-управляющей системы, ее подсистем и других организационных структур.

4. Сложность организации субъекта государственного управления, его подсистем и звеньев.

5. Общие (совокупные) издержки на содержание и обеспе­чение функционирования государственно-управляющей системы.

Важная роль в измерении государственного управления принад­лежит также критериям конкретной социальной эффективности деятель­ности каждого управленческого органа и должностного лица:

1. Степень соответствия направлений, содержания и ре­зультатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе ор­гана\должности.

2. Законность решений и действий органов госу­дарственной власти и местного самоуправления, а также их долж­ностных лиц.

3.Реальность управляющих воздействий.

4.Содержание любых управленческих актов с точки зрения отражения в них запро­сов и нужд людей, направленности на их благополучие и развитие.

5. Характер и объем взаимосвязей соответствую­щих управленческих органов и должностных лиц с гражданами, т.е. уровень демократизма управлен­ческой деятельности.

По мнению международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Россия находится на одном уровне со странами, намного уступающими в экономическом развитии.

Необходимо пересмотреть содержание управления в трех сферах: исполняемые государством функции; деятельность органов, на которые возложено исполнение этих функций, и принципы функционирования органов государственной власти. Изменения в этих областях затрагиваются административной реформой.

Реформа – это преобразование, переустройство в способе функционирования тех или иных социальных институтов, действующих в рамках данного общества.

Реформа управления – процесс обеспечения достижения показателей внешней эффективности на основе рационализации принципов и правил взаимодействия с объектом управления, иерархии, состава и содержания функций управления и порядка их исполнения; обязательно требует изменения внешних по отношению к органам управления условий. Основная сущностная черта реформ – это достижение некого нового качества объекта.

Непременные атрибуты реформ:

1. Инициатива «сверху» - отличие реформы от революции

2. Законодательный механизм осуществления

3. Направленность преобразований по пути прогресса

Административная реформа – это не одномоментное событие, а поступательный процесс. Отсюда следует требование к реформированию любого социального института: необходимо избегать общих абстрактных программ и ставить четкие измеряемые задачи.

Первый этап современных административных реформ в России начался в 2003 году.

Приоритетные направления административной реформы в России (в соответствии с Указом Президента «О мерах по проведению административной реформы» 2003 г):

- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства;

- исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

- развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

- организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

- завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов исполнительной власти.

Основное содержание административной реформы в России:

1. Разграничение полномочий и предметов ведения между уровнями власти (закрепление за каждым уровнем власти четких функций, обеспеченных финансовыми ресурсами, исходя из принципа, что каждая функция закрепляется за минимально необходимым уровнем власти)

2. Реформа государственной службы (пересмотр статуса государственных служащих и порядка прохождения ими государственной службы с целью сделать государство конкурентоспособным работодателем, а государственных служащих – эффективными исполнителями функций государства)

3. Реформа функций и структуры исполнительной власти (состоит из двух частей:

А) Оперативная – отказ от избыточных функций, совершенствование порядка реализации необходимых государственных функций, построение системы и структуры исполнительной власти, соответствующей новым функциям.

Б) Институциональная - создание механизмов предотвращения появления новых избыточных функций, закреплении процедур выполнения необходимых функций, обеспечении информационной открытости власти, закреплении стандартов качества оказания государственных услуг.

Цель административной реформы – создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития.

Стратегия реформ – процесс использования стимулов внешнего по отношению к органам государственной администрации происхождения для создания у них заинтересованности в увеличении объема и качества конечных результатов деятельности.

Стратегия проведения административной реформы в России в 2003-2004 году:

1. Аудит государственных функций. Были проанализированы установленные в нормативных правовых актах функции госорганов.

2. Идентификация избыточных функций – функция проверяется на соответствие целям и задачам государственной политики, а также на соответствие минимально необходимому уровню власти. (Были подготовлены рекомендации по сокращению избыточных и дублирующих (насчитано около 30%), однако значительного сокращения не произошло).

3. Упразднение избыточных функций. Основные варианты: 1) ликвидация функции, 2) сокращение масштаба выполнения, 3) передача функции участникам рынка, 4) передача функции на минимально необходимый уровень власти, 5) придание функции процессуального характера.

4. Защита от появления новых избыточных функций. Основным механизмом, помогающим избежать данного явления, является принятие закона о нецелесообразности введения новой функции, если ведомством не доказано иное.

5. Изменение организации исполнительной власти.

6. Обеспечение информационной открытости власти.

7. Закрепление стандартов качества оказания государственных услуг

8. Создание административных регламентов и стандартов.

Цели второго этапа: повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства; повышение эффективности деятельности госорганов.

Поставленные задачи второго этапа реформы: 1) внедрение в органах власти принципов управления по результатам, 2) разработка и внедрение стандартов государственных услуг, а также административных регламентов в органах власти, 3) оптимизация функционирования органов власти и введение механизмов противодействия коррупции, 4) повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, 5) модернизация системы информационного обеспечения органов власти, 6) формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.