vestnik_6_2011

ПРОКУРАТУРА РОССИИ: СТАНОВЛЕНИЕ, РАЗВИТИЕ, СОВРЕМЕННОСТЬ

пониманию многих спорных вопросов правоприменительной практики. Перед слушателями в институте выступали генеральные прокуроры СССР Р.А. Руденко, А.М. Рекунков, А.Я. Сухарев, Н.С. Трубин, их заместители Н.А. Баженов, В.В. Найденов, С.А. Шишков, А.С. Побежимов и многие другие руководители Прокуратуры СССР.

После образования в соответствии с постановлением Верховного Совета РСФСР от 15.11.1991 № 1879-1 на базе действующих на территории РСФСР органов прокуратуры единой системы органов прокуратуры, подчиненных Генеральному прокурору РСФСР, приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 12.03.1992 № 230-ш институт преобразован в Институт повышения квалификации руководящих кадров прокуратуры Российской Федерации.

За весь период деятельности института в нем прошли обучение свыше 30 тыс. прокурорских и следственных работников. Следует отметить достаточно широкое представительство выпускников института среди руководителей прокуратур субъектов Российской Федерации. Сегодня с уверенностью можно сказать, что 40-летняя практика деятельности института подтверждает высокую эффективность образовательного процесса. Задачи, которые приходится решать профессорско-преподавательскому составу, выполняются полно и успешно. Иначе не могло и быть, поскольку в нем трудились и трудятся истинные профессионалы.

Институт завоевал авторитет учебного заведения, осуществляющего высококачественную подготовку и переподготовку прокурорско-следственных кадров. Имена многих преподавателей института получили широкую известность в российском и мировом юридическом сообществе: В.И. Басков, А.Н. Балашов, А.Д. Берензон, М.А. Гасанов, С.А. Емельянов, В.К. Звирбуль, Ю.П. Касаткин, З.В. Чечеткина, А.А. Чувилев и многие другие. В настоящее время в структуру института входят три кафедры, институт возглавляет кандидат юридических наук Г.Л. Куликова.

Смена поколений преподавательского состава не изменила основных принципов повышения квалификации руководящих

прокурорских кадров. Таковыми всегда были и остаются: тесная связь с практикой; постоянное и активное внедрение

вучебный процесс новейших достижений юридической науки, эффективной прокурорской практики, требований нового законодательства, использование технических средств обучения.

ВАкадемии два филиала. У каждого своя история. Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии отметил

в2011 г. свое сорокапятилетие. История института началась с создания постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 10.12.1965 № 1061 Института усовершенствования следственных работников органов прокуратуры и охраны общественного порядка СССР. Первому директору института А.П. Филиппову удалось в короткий срок подобрать преданных делу преподавателей, имеющих опыт работы в качестве прокуроров, следователей, судей, которыми создана учебно-методическая база, необходимая для столь специфичного учебного заведения, развиты активные методы обучения, в учебный процесс внедрены материалы практики на основе их научного обобщения и анализа.

В 1991 г. институт перешел в ведение Генеральной прокуратуры Российской Федерации и получил новое название – Институт повышения квалификации прокурорско-следственных работников Генеральной прокуратуры Российской Федерации, а в следующем году его директором был назначен Б.В. Волженкин, известный специалист в области уголовного права и криминологии.

В 1996 г. Правительством Российской Федерации принято решение о создании на базе института высшего учебного заведения – Санкт-Петербургского юридического института Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Накопленный опыт повышения квалификации прокурорскоследственных кадров, наличие высокопрофессиональных преподавателей, многие из которых – бывшие прокуроры, следователи, судьи, общение студентов со слушателями создавали основу подготовки квалифицированных специалистов для работы в органах прокуратуры.

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

41

ПРОКУРАТУРА РОССИИ: СТАНОВЛЕНИЕ, РАЗВИТИЕ, СОВРЕМЕННОСТЬ

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

После нескольких лет успешной работы				переподготовку кадров для органов проку-
института в статусе вуза в 2002 г. по указа-				ратуры на прокурорско-следственном фа-
нию руководства Генеральной прокуратуры				культете и факультете повышения квали-
Российской Федерации прием студентов был				фикации. Большинство из обучающихся в
прекращен, однако после назначения в июне				институте студентов поступили по целевым
2006 г. на должность Генерального прокуро-				направлениям прокуратур субъектов Рос-
ра Российской Федерации Ю.Я. Чайки ста-				сийской Федерации. На факультете повы-
тус института как высшего учебного заведе-				шения квалификации обучаются работники
ния восстановлен.				органов прокуратуры городского и районно-
В 2007 г. институт вошел в качестве фи-				го звена Уральского, Сибирского и Дальне-
лиала в состав Академии. Сегодня в ин-				восточного федеральных округов.
ституте	ежегодно обучается	свыше	800	Традиционно большое внимание в Ака-
слушателей и 700 студентов, из которых				демии уделяется изучению международно-
400 – по целевым направлениям прокура-				го опыта повышения квалификации про-
тур 45 субъектов Российской Федерации				курорских работников. Вошедшие в состав
и 24 управлений Следственного комитета				Академии институты и ранее наряду с обу-
Российской Федерации. Обучение в Санкт-				чением прокурорских		работников		Про-
Петербургском институте проводится			на	куратуры СССР оказывали			значитель-
прокурорско-следственном факультете, фа-				ную помощь в повышении квалификации
культете повышения квалификации и в				прокуроров-руководителей из зарубежных
аспирантуре по трем научным специально-				стран – Афганистана, Болгарии, Вьетнама,
стям. В настоящее время в составе Санкт-				республик Бенин и Кубы, Монголии, Че-
Петербургского института функционируют				хословацкой Республики и др. Многие вы-
семь кафедр, семь лабораторий и четыре от-				пускники впоследствии занимали руково-
дела. Руководит институтом кандидат юри-				дящие должности в органах прокуратуры
дических наук Н.П. Дудин.				своих государств. Всего среди выпускников
Подготовку, повышение квалификации				более 500 прокурорских работников ино-
и переподготовку кадров для органов про-				странных государств.
куратуры осуществляет также Иркутский				В настоящее	время	достаточно		тесные
юридический институт (филиал) Академии.				контакты установлены с образовательными
Его история началась пятнадцать лет на-				учреждениями США, республик Беларусь и
зад, когда в соответствии с постановлени-				Казахстан, Венгрии, Украины, ФРГ, Фран-
ем Правительства Российской Федерации				ции и ряда других. Преподаватели не только
от 28.02.1996 № 205 и приказом Генераль-				знакомятся с организацией образовательно-
ного прокурора Российской Федерации от				го процесса за рубежом, но и активно уча-
13.03.1996 № 85-ш в г. Иркутске был создан				ствуют в совместных учебных проектах.
Институт повышения квалификации про-				Главным элементом профессионального
курорских работников Генеральной про-				общения стал обмен опытом работы – всю
куратуры Российской Федерации. За время				информацию,	методические		рекоменда-
своего существования институт менял свой				ции, которые слушатели получают во время
статус,	преобразовываясь в	Иркутский		учебного процесса, они успешно реализуют
юридический институт Генеральной про-				в прокуратурах своих регионов, используют
куратуры Российской Федерации (1998 г.),				в практической деятельности, отчитывают-
затем в Иркутский институт повышения				ся о результатах обучения перед коллектива-
квалификации прокурорских работников				ми, проводят учебные мероприятия, в свою
Генеральной прокуратуры Российской Фе-				очередь, прибывая на учебу, передают имею-
дерации (2003 г.). С 25 апреля 2007 г. ин-				щийся у них аналитический и практический
ститут вошел в структуру Академии как ее				материал преподавателям, делятся опытом
филиал.				работы с коллегами на занятиях.
В настоящее время Институт осуществля-				Академией решаются стоящие перед ней
ет подготовку, повышение квалификации и				задачи по совершенствованию деятельности

42

ПРОКУРАТУРА РОССИИ: СТАНОВЛЕНИЕ, РАЗВИТИЕ, СОВРЕМЕННОСТЬ

органов прокуратуры посредством удовлетворения потребностей слушателей в профессиональном, интеллектуальном и нравственном развитии путем использования положительного опыта прокурорской и следственной деятельности, организации государственной службы в органах прокуратуры как в России, так и за рубежом, а также внедрения в учебный процесс результатов научных исследований в области правовых наук и прокурорского надзора.

В сфере повышения квалификации прокурорских работников перед Академией стоят и стратегические задачи. Расширение полномочий, увеличение нагрузки и проблема повышения качества прокурорской деятельности требуют внедрения передовых методик и форм повышения квалификации, дальнейшего применения усовершенствованных информационных технологий

иинтегрированного программного обеспечения. В Академии разработана и успешно реализуется программа профессиональной переподготовки прокурорских работников на должности прокуроров городов, районов в объеме свыше 500 часов. Она основана на квалификационной характеристике должности прокурора города, района и приравненного к ним прокурора, которая позволит унифицировать и конкретизировать предмет деятельности, объем знаний и навыков.

Важной формой подготовки научных и педагогических кадров для системы органов прокуратуры является аспирантура. С момента создания Всесоюзного института по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности активную работу по продолжению послевузовского образования проводит отдел аспирантуры, многие выпускники которого стали известными учеными в различных отраслях права. Среди них: В.П. Рябцев, А.И. Долгова, Т.А. Боголюбова, А.Н. Ларьков. С образованием Академии отдел аспирантуры НИИ преобразован в лабораторию организации подготовки научных кадров Академии и продолжил свои традиции, привлекая к работе с аспирантами

исоискателями в качестве научных руководителей как многоопытных видных ученых, работающих в структурных подразделениях Академии, так и молодых, но уже извест-

ных в научных кругах кандидатов и докторов наук.

Основной задачей лаборатории является организационно-методическое обеспечение подготовки научно-педагогических и научных кадров в Академии, осуществляемой по научным специальностям 12.00.02, 12.00.08, 12.00.09, 12.00.11, 19.00.06. Ежегодно Управлением кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации для Академии устанавливаются цифры приема для зачисления в аспирантуру на конкурсной основе за счет средств федерального бюджета на очную и заочную формы обучения работников органов и учреждений прокуратуры, успешно выдержавших вступительные экзамены, показавших отличные знания и стремление к научной работе и научно-педагогической деятельности. Говоря об аспирантуре Академии, нельзя не сказать и о таком институте, как соискательство. Аспирантура Академии ежегодно прикрепляет в качестве соискателей лиц, стремящихся к повышению своего профессионального уровня, нацеленных на подготовку и защиту диссертационного исследования. При этом работники органов и учреждений прокуратуры прикрепляются к аспирантуре в качестве соискателей на безвозмездной основе.

В настоящее время в аспирантуре Академии обучаются 187 аспирантов (40 по очной форме обучения, 147 – по заочной) и 119 соискателей, в том числе по специальности 12.00.02 – 26 человек, 12.00.08 – 80, 12.00.09 – 94, 12.00.11 – 95, 19.00.06 – 9. Из общего числа аспирантов и соискателей 70% являются работниками органов и учреждений прокуратуры. Всего с момента образования Академии 50 аспирантов и соискателей защитили диссертации на соискание ученой степени кандидата наук.

При Академии созданы и функционируют два диссертационных совета по защите докторских и кандидатских диссертаций по специальностям: 12.00.02 – «Конституционное право; муниципальное право»; 12.00.11 – «Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности» (Д 170.001.01) и 12.00.08 – «Уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право»; 12.00.09 – «Уголовный процесс, кри-

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

43

ПРОКУРАТУРА РОССИИ: СТАНОВЛЕНИЕ, РАЗВИТИЕ, СОВРЕМЕННОСТЬ

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

миналистика;	оперативно-розыскная дея-	вать как своеобразную форму переподготов-
тельность» (Д 170.001.02). Возглавляет дис-		ки, а в будущем, возможно, и как форму «до-
сертационный	совет Д 170.001.01 доктор	пуска к профессии». Более 80% выпускников
юридических наук, профессор О.С. Капинус,		института являются действующими сотруд-
а диссертационный совет Д 170.001.02 – док-		никами органов прокуратуры.
тор юридических наук, профессор И.Э. Зве-		Для участия в учебном процессе институ-
чаровский. Работа указанных диссертацион-		та привлекаются преподаватели Института
ных советов оказывает действенное влияние		повышения квалификации руководящих ка-
на оценку качества подготовки научных ис-		дров Академии, Научно-исследовательского
следований.		института Академии, работники централь-
Приказом Федерального агентства по об-		ного аппарата Генеральной прокуратуры
разованию от 14.07.2009 № 790 в Академии		Российской Федерации, судьи Верховно-
открыта докторантура по научным специ-		го Суда Российской Федерации. Тем самым
альностям 12.00.08, 12.00.09, 12.00.11.		обеспечивается блочно-модульный принцип
В 2007 г. при создании Академии образо-		реализации содержания основных образо-
ван Юридический институт (г. Москва). Это		вательных программ и учебных планов, по-
решение принималось на фоне дискуссий		зволяющий отразить в расписании учебных
о кардинальном изменении системы обра-		занятий и фактически привлечь для прове-
зования, диктуемом исторической необхо-		дения занятий лиц, которые признаны экс-
димостью удовлетворения современных за-		пертами по конкретно рассматриваемым
просов человека, общества и государства,		проблемам теории прокурорского надзора и
потребностей развития инновационной эко-		законности.
номики, международными обязательствами		В последние годы в Академии возобнов-
Российской Федерации.		лена деятельность научных объединений по
В Юридическом институте Академии со-		специальностям 12.00.11 и 12.00.09 после бо-
стоялось два	выпуска студентов заочной	лее чем пятнадцатилетнего перерыва. Работа
формы обучения на базе имеющегося уров-		объединений состоит в совершенствовании
ня образования «бакалавр» с присвоени-		проведения научных исследований в ука-
ем квалификации «юрист» по специально-		занных областях, координации научной де-
сти 030501.65 «Юриспруденция». Выпущено		ятельности между структурными подразде-
45 специалистов, из которых 30 человек (66%)		лениями Академии, внедрении результатов
работали в органах и учреждениях проку-		научных исследований в практическую дея-
ратуры		тельность органов российской прокуратуры,
В 2011 г. Российская Федерация перешла		а также развитии международных связей.
в фазу практической реализации двухуров-		Следует также отметить, что в целях ко-
невого образования: обучения в бакалав-		ординации научной и образовательной де-
риате и магистратуре. В 2011 г. в институте		ятельности в области планирования и про-
прошел первый набор студентов на направ-		ведения диссертационных	исследований,
ление подготовки 030900.68 «Магистр юрис-		а также в целях повышения теоретической
пруденции» по профилю магистерской про-		и практической значимости планируемых
граммы «Прокурорская деятельность». Со-		диссертационных исследований путем осу-
гласно установленным Генеральной прокура-		ществления контроля за	соответствием
турой Российской Федерации контрольным		представляемых на согласование тем прио-
цифрам приема в магистратуру, зачислены		ритетным направлениям деятельности про-
в число студентов Академии для обучения		куратуры Российской Федерации прика-
в институте за счет средств федерального		зом ректора Академии от 09.06.2009 № 170
бюджета 25 работников органов и учрежде-		создано и успешно действует Координаци-
ний прокуратуры. Освоение магистерской		онное бюро Академии. При этом исполь-
программы – 120 зачетных единиц (4320 ча-		зован многолетний опыт работы в обла-
сов) – весьма трудоемко. Поэтому обучение		сти координации научных исследований во
в магистратуре института можно рассматри-		Всесоюзном институте по изучению при-

44

ПРОКУРАТУРА РОССИИ: СТАНОВЛЕНИЕ, РАЗВИТИЕ, СОВРЕМЕННОСТЬ

чин и разработке мер предупреждения преступности. К функциям бюро отнесены определение примерной тематики исследований по обозначенным научным специальностям, проведение научной экспертизы и согласование тем диссертационных исследований, представляемых на соискание ученых степеней кандидата и доктора юридических наук, формирование базы данных тем диссертационных исследований, проводимых в Академии, консультирование соискателей ученых степеней с использованием собственной базы данных о проводимых и завершенных темах диссертационных исследований, взаимодействие с координационными советами, бюро и иными экспертно-консультативными органами

вобласти проведения диссертационных исследований.

Кроме того, распоряжением заместителя Генерального прокурора Российской Федерации С.Г. Кехлерова от 09.02.2010 № 51/20р

вцелях повышения эффективности планирования и проведения диссертационных исследований создан Координационный совет по научной специальности 12.00.11. В настоящее время происходит налаживание информационного обмена между ведущими научными и образовательными учреждениями страны, осуществляющими такую деятельность.

Академия является членом Ассоциации юридического образования и в 2010 г. прошла общественную аккредитацию в этой Ассоциации. В 2011 г. Академия прошла аккредитацию в Ассоциации юристов России.

В2011 г. Академия получила бессрочную лицензию1 на право ведения образовательной деятельности по подготовке бакалавров, специалистов и магистров юриспруденции и успешно прошла государственную аккредитацию по программам бакалавриата и специалитета2

Всего в Академии по программам высшего профессионального образования обучается более 1100 студентов, в том числе по

1 Лицензия Федеральной службы по надзору в сфере об разования и науки, серия АAA № 001043, рег. № 1021 от 24.03.2011.

2 Приложение № 3 от 28.06.2011 к Свидетельству о государ ственной аккредитации № 1497 от 22.07.2008.

очной форме – более 600 человек. По программам дополнительного профессионального образования в 2010 г. в Академии повысили квалификацию 2564 работника органов и учреждений системы прокуратуры, из них прокурорских работников разных уровней – 2070 человек, работников Следственного комитета Российской Федерации – 319, федеральных государственных гражданских служащих – 62, а также 49 сотрудников ФСКН России. Общее число аспирантов и соискателей составляет более 400 человек.

Академия активно участвует в мероприятиях, проводимых Генеральной прокуратурой Российской Федерации. На ее базе проводятся конференции, обучающие семинары, в том числе международные. Например, в 2009 г. в Иркутском юридическом институте (филиале) Академии проведен семинар с участием представителей Европейского Суда по правам человека по вопросам применения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

По мере роста авторитета Академии развивались ее международные связи. Ее сотрудники являются членами таких авторитетных сообществ ученых, как Международная ассоциация уголовного права, Международное криминологическое общество, Международная ассоциация юристов-демократов; их регулярно приглашают принять участие в международных конгрессах, симпозиумах, семинарах.

В рамках международно-правового сотрудничества Академия выполняет функции Научно-методического центра Координационного совета генеральных прокуроров государств – участников СНГ. Продолжается сотрудничество Академии с Международной ассоциацией прокуроров, Международной ассоциацией уголовного права, Международным научно-исследовательским институтом проблем преступности и правосудия (ЮНИКРИ), Хельсинкским институтом проблем предотвращения и борьбы с преступностью (ХЕЮНИ), Международным исследовательским институтом уголовноправовых наук (ИСИКС). Академия является участником Лиссабонской сети – европейской организации, включающей в себя

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

45

ПРОКУРАТУРА РОССИИ: СТАНОВЛЕНИЕ, РАЗВИТИЕ, СОВРЕМЕННОСТЬ

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

более 50 учебных заведений по подготовке	дарственного обвинения с целью повыше-
прокуроров и судей европейских стран.	ния их квалификации и профессионального
В целях популяризации научных исследо-	мастерства. Кроме того, Академия выпуска-
ваний работников Академии, оперативного	ет научно-практический журнал «Кримина-
внедрения научных разработок и рекомен-	листъ» (Санкт-Петербург).
даций в практику деятельности Генераль-	Высокому	качеству	научных	исследо-
ной прокуратуры Российской Федерации и	ваний и учебного процесса в Академии
учебный процесс в Академии с 2007 г. изда-	способствует	хорошее	техническое и би-
ется научно-практический журнал «Вестник	блиографическое сопровождение, обеспе-
Академии Генеральной прокуратуры Рос-	чиваемое лабораториями компьютерных
сийской Федерации» (Москва). Основной	технологий и технических средств обуче-
задачей этого периодического издания явля-	ния и информационно-библиографического
ется освещение научных достижений в сфере	обеспечения. Фонд библиотеки			Академии
деятельности органов Генеральной прокура-	и ее филиалов составляет более 300 тыс. эк-
туры Российской Федерации, способствова-	земпляров, включая раритетную литературу
ние популяризации научной работы нашей	по юриспруденции на немецком и русском
Академии. Журнал включен в Перечень ве-	языках, изданную начиная с 1802 г.
дущих рецензируемых научных журналов и	В заключение хотелось бы выразить на-
изданий, в которых должны быть опублико-	дежду, что научный и педагогический кол-
ваны основные научные результаты диссер-	лектив Академии и впредь будет достоин луч-
таций на соискание ученых степеней доктора	ших традиций отечественного правоведения,
и кандидата наук. На постоянной осно-	в том числе заложенных в институтах, право-
ве издается научно-практический сборник	преемником которых является Академия, и
«Следственная практика» (Москва), автора-	продолжит фундаментальные и прикладные
ми которого являются практические работ-	исследования, способствующие упрочению
ники следствия и дознания. Главная задача	диктатуры закона, укреплению конституци-
сборника – информирование работников	онной законности и основ российского фе-
прокуратуры о положительном опыте след-	дерализма, формированию единого правово-
ственной работы, прокурорского надзора	го пространства нашей страны, повышению
за исполнением законов при расследовании	эффективности противодействия нарушени-
преступлений и поддержания в суде госу-	ям закона и борьбы с преступностью.

Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации

46

ФУНЦИИ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ

Анатолий	Владимир
Владимирович	Григорьевич
ПАЛАМАРЧУК	БЕССАРАБОВ
кандидат	доктор
юридических	юридических наук,
наук,	профессор,
государственный	государственный
советник	советник юстиции
юстиции 2 класса	3 класса

История становления общего надзора и задачи органов прокуратуры по надзору за исполнением федерального законодательства

Первое упоминание об общем надзоре прокуратуры, а точнее, сам термин «общий надзор» мы находим в издан-

ном Наркомюстом 17 октября 1922 г. за подписью помощника Прокурора Республики Радусь-Зеньковича циркуляре № 105 «О вопросах ближайшей деятельности прокуроров на местах по общему надзору»1 . После издания циркуляра прокуроры сосредоточили внимание на законности решений местных органов о налогах, о муниципализации и демуниципализации строений и мелких предприятий, о реквизициях и конфискациях. Большое внимание уделялось пресечению попыток частных предпринимателей обойти советские законы, особенно надзору за строгим соблюдением ими законов о труде при найме рабочих. В задачи общего надзора входило и возбуждение уголовных дел о должностных и хозяйственных преступлениях.

В подготовленном в 1922 г. Руководстве для прокуратуры прокурорам рекомендовалось участвовать в заседаниях уездных исполкомов во всех случаях, когда решался вопрос об издании обязательных постановлений или распоряжений, рассматривались протесты прокурора, жалобы на неправильные действия органов власти и другие важнейшие вопросы местной жизни. Подчеркивалось, что работники прокуратуры должны регулярно и своевременно знакомиться с

1 Официальное приложение к № 37 – 38 Еженедельника сов. юстиции от 13 – 20 октября 1922 г.

протоколами заседаний и постановлениями исполкомов, со всеми руководящими распоряжениями и инструкциями всех местных органов власти. Факты нарушений законности прокуроры выявляли при проверках жалоб и заявлений, гражданских дел. По неполным данным по 44 губерниям РСФСР (из общего числа 58) на 1 января 1923 г., прокуроры опротестовали 263 постановления уездных исполкомов (удовлетворены 202 протеста), 246 постановлений губисполкомов (удовлетворены самими губисполкомами 183), направили в Президиум ВЦИК через Прокурора Республики 124 протеста. При осуществлении общего надзора было возбуждено 7533 уголовных дела2

В Положении о Народном комиссариате юстиции (декрет ВЦИК от 1 февраля 1923 г.) указывалось, что «для выполнения задач, возложенных на отдел прокуратуры Народного комиссариата юстиции, этот отдел распадается на четыре подотдела, среди которых был и «подотдел общего надзора»3. О том, чем должен заниматься этот подотдел, в Положении сказано не было. Об этом можно судить более определенно по главе XII Положения о судоустройстве РСФСР 1922 г. (Положение дополнено главой XII постановлением ВЦИК от 7 июля 1923 г.)4. Статья 87 так определяла круг обязанностей прокуроров на местах:

2 Еженедельник сов. юстиции. 1923. № 13. С. 302.

3 СУ РСФСР. 1923. № 10 Ст. 120.

4 СУ РСФСР. 1923. № 48. Ст. 481.

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

47

ФУНКЦИИ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

«а) входить с представлением в исполнительные комитеты об отмене или изменении изданных ими или подчиненными им органами незаконных распоряжений и постановлений; б) опротестовывать указанные выше распоряжения и постановления через Прокурора Республики в Совет Народных Комиссаров или Президиум Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета».

В Положении о Верховном Суде СССР

от 23 ноября 1923 г. 5 об общем надзоре было указано в разделе о прокуратуре Верховного Суда СССР (ст. 22), причем законодатель понимал под общим надзором наблюдение за законностью действий центральных и местных органов власти и управления

Но уже в первые годы формирования советской прокуратуры возникли сомнения в возможности охватить общим надзором все указанные объекты. При этом высказывались следующие суждения: «Дело не столько в количестве объектов, которые будут охвачены этим надзором, сколько в той системе и планомерности, с какими он будет осуществляться. Ясно, что при теперешнем состоянии прокурора, при тех силах и средствах, которыми он располагает, распространить общий надзор на все теоретически возможные объекты этого надзора немыслимо»6 При этом сама постановка вопроса об ограничении пределов общего надзора не была случайной, поскольку новизна и сложность этой деятельности органов прокуратуры вела к использованию ошибочных методов в работе7. Доходило до того, что некоторые особенно ретивые помощники прокуроров производили обследования родильных домов, пожарных команд, театров и т.д. Энергия затрачивалась огромная, исписывались горы бумаг, а реальных результатов было мало8

Подобная практика прокурорского надзора, сочетавшая в себе элементы деятельности контролирующих органов, сложилась,

5 Вестн. ЦИК, СНК и СТО СССР. 1923. № 10. Ст. 311.

6 Полянский К.С. Прокуратура как орган надзора // Ежене дельник сов. юстиции. 1924. № 22. С. 515.

7 См.: Березовская С.Г. Развитие общего надзора прокура туры в Советском государстве // Соц. законность. 1967. № 5. С. 41.

8 См.: Арсеньев Б. Пройденный путь // Соц. законность. 1947. № 5. С. 40, 41.

с одной стороны, под влиянием неверных взглядов и установок о работе по общему надзору, а с другой – под прессингом местничества. Но предпринимавшиеся усилия для направления этой деятельности в нужное русло, «чтобы сузить рамки общего надзора лишь основными объектами и никоим образом не допускать распыления по второстепенным…»9, должных результатов не имели, и немало прокуроров продолжали выполнять не свойственные им функции.

Вдальнейшем в Положении о Верховном Суде Союза ССР и прокуратуре Верховного Суда Союза ССР от 24 июля 1929 г.10 полномочия Прокурора Верховного Суда Союза ССР по общему надзору за законностью излагались более детально.

ВПоложении о Прокуратуре Союза ССР (постановление ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г.11 ) указывалось, что одной из важнейших функций Прокуратуры Союза ССР является «надзор за соответствием постановлений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР и союзных республик и местных органов власти – Конституции Союза ССР, постановлениям и распоряжениям Правительства Союза ССР» (п. «а» ст. 4).

Конституция СССР 1936 г. возложила на Прокурора СССР высший надзор за точным

иединообразным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как должностными лицами, а также гражданами СССР. Надзор осуществлялся и через подчиненных ему прокуроров

Всвязи с принятием названных нормативных правовых актов многие методы, которые ранее применялись прокуратурой в ее деятельности по общему надзору, устарели и изжили себя. Циркуляром Прокурора СССР

от 23 июня 1937 г. № 47/24 прокурорам было официально запрещено предварительное согласовывание проектов решений исполкомов

иотмечалось, что такая практика согласовывания, выражающаяся иногда в редактировании прокурорами проектов решений, их

9 Лаговнер Н. Плановость в работе прокурорского надзо ра (практические заметки) // Еженедельник сов. юстиции. 1926. № 8. С. 78, 79.

10СЗ СССР. 1929. № 50. Ст. 445.

11СЗ СССР. 1934. № 1. Ст. 2-а, 2-б.

48

ФУНКЦИИ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ

визировании и т.д., не имеет под собой закон-				В годы Великой Отечественной войны
ных оснований и является нецелесообразной				прокуроры, оставшиеся в тылу, трудились,
по существу, так как подменяет надзорные				выполняя задачи по строгому соблюдению
функции прокуратуры консультативными12				законности. Так, 5 июня 1942 г. Прокурор
	Вообще следует отметить, что в рассма-			СССР В.М. Бочков подписал приказ № 54
триваемый период прокуроры республик,				под грифом «секретно» «О работе по общему
входившие в состав республиканских нарко-				надзору», в котором отмечалось, что многие
матов юстиции, далеко не всегда оказывали,				прокуроры полностью не перестроили рабо-
да и фактически не могли оказать должное				ту на военный лад, вследствие чего она стра-
сопротивление стремлениям местных орга-				дает рядом серьезных недостатков, заклю-
нов власти влиять на прокуроров13 . Разуме-				чающихся в том, что прокуроры занимаются
ется, попытки вмешательства местных орга-				подчас не своим делом и вместо осуществле-
нов власти в работу органов прокуратуры не				ния надзора за выполнением законов про-
могли полностью парализовать прокурор-				изводят всякого рода обследования пред-
ский надзор. Имея четко очерченные задачи				приятий и учреждений, вмешиваются в их
и способы их решения, с большим или мень-				оперативную деятельность, подменяя тем
шим успехом, но прокуратура преодолевала				самым другие органы государственного и хо-
препятствия, ставившиеся на ее пути местни-				зяйственного управления. И в целях устра-
чеством14 , хотя в рассматриваемый истори-				нения отмеченных недостатков указывалось
ческий период ее работникам пришлось вы-				на необходимость сконцентрировать внима-
держать серьезное испытание на прочность,				ние прокуроров на работе по общему над-
и создание Прокуратуры Союза ССР нанесло				зору за точным и неуклонным исполнени-
решительный удар попыткам подчинения ор-				ем законов и постановлений правительства
ганов прокуратуры местным влияниям.				о военных заказах и поставках для Красной
	Представляется, что опыт, накопленный			Армии, о всемерном укреплении трудовой
в те годы, в определенной мере мог бы по-				дисциплины на предприятиях и в колхозах,
служить примером организации надзорной				об уборке урожая и заготовках сельскохо-
и правотворческой деятельности совре-				зяйственных продуктов, а также об обеспе-
менных прокуроров, поскольку они неред-				чении семей военнослужащих и инвалидов
ко высказывают опасение, не приведет ли				Отечественной войны.
участие прокуратур (прокуроров) субъектов				В соответствии с приказом Прокурора
Федерации в предварительной стадии под-				РСФСР от 24 июня 1944 г. работники про-
готовки законопроектов в комитетах и ко-				куратуры стали больше внимания уделять
миссиях законодательных органов субъек-				работе с заявлениями и письмами граждан.
тов к их «причастности» к этим правовым				Дежурные прокуроры теперь должны были
актам и зависимости от их разработчиков в				принимать заявителей и жалобщиков до
случае принятия «некачественного» закона,				23 часов местного времени.
а также насколько правильной можно при-				После окончания войны органы проку-
знать практику принесения прокуратурой				ратуры стали значительно больше внима-
(прокурором) субъекта Российской Феде-				ния уделять надзору за соблюдением и вос-
рации протеста на принятый законодатель-				становлением прав граждан. К примеру, уже
ным (представительным) органом власти				17 июня 1946 г. в приказе Генерального про-
субъекта Федерации закон, в разработке				курора СССР № 128 «Об усилении общего
которого принимали участие прокурорские				надзора за точным исполнением законов»
работники.				были сформулированы задачи прокуроров в
				мирное время в этой сфере, определены их
12	Сборник приказов Прокуратуры СССР. М., 1939. С. 9.			полномочия по устранению нарушений за-
13	См.: Прошлое и настоящее общего надзора // Соц. закон			кона и основные средства реагирования на
ность. 1937. № 6. С. 25.				установленные нарушения законов15
14	См.: Григоренко В.Н. Прокуратура в борьбе с местниче
ством и ведомственностью // Сов. прокуратура. Очерки
истории. М., 1993. С. 89, 90.				15 Советская прокуратура: сб. док. М., 1981. С. 135.

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

49

ФУНКЦИИ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

		Тем не менее необходимо отметить, что			В Положении о прокурорском надзоре в
	если формы и методы прокурорского надзо-				СССР среди прочих задач высшего надзора
	ра, например, за следствием, судебного над-				за точным исполнением законов была назва-
	зора и надзора за местами лишения свободы				на охрана от всяких посягательств политиче-
	в 40-е – начале 50-х гг. прошлого века были				ских, трудовых, жилищных и других личных
	довольно полно и точно определены нормами				и имущественных прав и охраняемых зако-
	УПК, ГПК, Исправительно-трудовым кодек-				ном интересов граждан СССР, гарантиро-
	сом и другими законодательными актами, то				ванных в конституционном порядке (ст. 2)21
	методы деятельности прокуратуры по общему				Таким образом, прокурорский надзор, его
	надзору законом были определены лишь в об-				функции и полномочия были расширены
	щих чертах, без их дальнейшей детализации,				особой направленностью на защиту прав и
	да и в юридической литературе того периода				законных интересов граждан.
	не было единой позиции по содержанию ра-				Усилению централизации прокуратуры
	боты прокуроров в области общего надзора16				и единства прокурорского надзора способ-
		В Положении о прокурорском надзо-			ствовала Конституция (Основной		Закон)
	ре в СССР от 24 мая 1955 г.17 при перечисле-				СССР, принятая 7 октября 1977 г., в кото-
	нии объектов общего надзора говорилось об				рой значительное место было уделено рас-
	учреждениях, организациях, должностных				ширению и обеспечению прав граждан,
	лицах и гражданах, о надзоре за соблюдени-				введена специальная глава «Государство и
	ем ими законов, за законностью издаваемых				личность», сделана попытка не только про-
	ими актов18. Что касается граждан, то в поряд-				возгласить, но и гарантировать провозгла-
	ке общего надзора органы прокуратуры осу-				шаемые права22. Достаточно сказать, что
	ществляли надзор за точным исполнением				прокуратуре была отведена самостоятель-
	ими законов, определяющих их обязанности				ная глава XXI (ст. 164 – 168), в которой рас-
	по отношению к государству и обществу19				крывались основополагающие принципы не
		Очень важно, что Положение о проку-			только организации, но и деятельности ор-
	рорском надзоре конкретизировало поня-				ганов прокуратуры.
	тие общего надзора. Его сущность состояла:				Характеризуя законодательство,		приня-
	а) в проверке законности актов учреждений,				тое в последующие годы, нельзя не обратить
	предприятий и организаций, перечисленных				внимание на то, что с течением времени в су-
	в Положении, и действий должностных лиц				щественной степени расширялись предмет и
	и граждан; б) в опротестовании противоза-				пределы прокурорского надзора. Это нашло
	конных актов, в привлечении должностных				отражение в Законе «О прокуратуре СССР»,
	лиц и граждан, нарушивших закон, к ответ-				принятом 30 ноября 1979 г., предусмотрев-
	ственности20				шем, что прокуратура осуществляет надзор
					за исполнением законов участниками право-
	16 См., напр.: Евтихиев И.И., Власов В.А. Административ
					вых отношений с тем, чтобы издаваемые ими
	ное право СССР. М., 1946; Советское государственное пра-				акты соответствовали не только законам, но
	во: учеб. для школ и курсов руковод. работников. М., 1947;
	Социалистическая законность в советском государственном				также постановлениям Совета Министров
	управлении. М., 1948; Карев Д.С. Советское судоустройство.				СССР, Советов Министров союзных и авто-
	М., 1951; Лунев А.Е. Конституционные основы общего над-				номных республик (ст. 22). В Законе впер-
	зора прокуратуры СССР // Вопр. сов. административного и
	финансового права. М., 1952; Березовская С.Г. Прокурорский				вые получил закрепление принцип демокра-
	надзор в советском государственном управлении. М., 1954;				тизации и гласности в деятельности органов
	Лебединский В.Г. Советская прокуратура и ее деятельность в				прокуратуры, что было особенно важно для
	области общего надзора. М., 1954.
	17	ВВС СССР. 1955. № 9. Ст. 222.			устранения нарушений закона, в том чис-
	18	См.: Березовская С.Г. Прокурорский надзор за исполне			ле прокурорскими работниками, причин и
	нием законов гражданами // Соц. законность. 1970. № 10.				условий, им способствовавших.
	С. 28.
					21 См.: Лебединский В.Г., Каленов Ю.А. Прокурорский над
	19	Прокурорский надзор в СССР: учебник / под ред. Б.А. Гал
	кина. М., 1982. С. 102.				зор в СССР (очерки по курсу) / под общ. ред. зам. Генпро-
	20 См.: Тадевосян В.С. Прокурорский надзор в СССР. М.,				курора СССР В.А. Болдырева. М., 1957. С. 73, 74.
	1956. С. 113.				22 ВВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617.

50