Історія держави і права_Тацій В.Я. Том 2

питання про його компетенцію як голови Директорії і Головного Отамана.

Увирі взаємних претензій і звинувачень минуло ще кілька місяців. Власне підбивався підсумок усьому процесу розбудови української держави у 1917—1920 рр., суть якого полягала, у поступовому переході від парламентської до президентсько-парламентської моделі організації влади. Саме так можна оцінити два закони — «Про тимчасове верховне управління і порядок законодавства в УНР» і «Про Державну Народну Раду УНР», затверджені Петлюрою 12 листопада 1920 р. за кілька днів до краху УНР.

Відповідно до цих законів верховна влада в УНР «тимчасово організується шляхом розмежування і координації державних функцій між Директорією, Державною Народною Радою і Радою Народних Міністрів».

До компетенції Директорії, яка вже повністю ототожнювалася :і п Головою, належало затвердження «прийнятих Державною Народною Радою законів», «прийнятих Радою Народних Міністрів призначень і звільнень», «прийнятих Державною Народною Радою домовленостей з іншими Державами», а також призначення Голови Ради народних міністрів, членів уряду та деякі інші повноваження.

Усвою чергу, до повноважень Державної ради як органу законодавчої влади, крім безпосередніх функцій у цій сфері, належали: контроль за діяльністю уряду, призначення комісій, складання державного бюджету і контроль за його виконанням, «розгляд питань про запозичення та Інші державні зобов'язання», розгляд і затвердження міжнародних угод, проголошення стану війни.

Водночас, як і раніше, залишався невизначеним статус уряду. З одного боку, «прем'єр» призначався Директорією, яка, за його пропозицією, затверджувала і членів уряду, але, з іншого боку, Рада народних міністрів була відповідальною за свою діяльність перед Державною Народною Радою. Остання могла висловити недовір'я уряду в цілому або окремому його членові, що тягло за собою їхню відставку. У законі нічого не було сказано і про місце уряду в системі виконавчої влади. Допускалося «паралельне законодавство», оскільки уряд у період, «коли Державна Народна Рада не функціонує», наділявся правом видавати постанови, які після затвердження Головою Директорії набували «сили закону».

На відміну від «верховної влади» система міністерств з їх традиційним поділом на відділи (департаменти), починаючи з часів Центральної Ради, не зазнала істотних змін. Підсумкову оцінку діяльності державного апарату дав сам Петлюра 28 листопада 1920 р. у своєму таємному посланні тодіш-

103

Розділ 2. Українська національна державність (листопад 1917 — 1920 рр.)

ньому Голові Ради народних міністрів А. Ливицькому: «Повна ревізія і система пристосування до державних потреб була зроблена тільки у Міністерстві іноземних справ, в інших міністерствах ця робота, часто з причин від самого Міністерства не залежних, не могла бути проведена»1.

Проблеми, що стояли перед центральними органами, повною мірою стосувалися і діяльності місцевої влади. У результаті остаточної відмови від «совєтства» визначилася і структура місцевих органів, точніше, вона просто збереглася, бо після всіх експериментів з трудовими радами залишилася вже відома вертикаль комісарів — волосних, повітових і губернських — і паралельно органи місцевого самоврядування, які стихійно поновили свою діяльність після повалення гетьманства.

Повноваження комісарів полягали в основному у нагляді за виконанням розпоряджень центральної влади, у мобілізаційній роботі, керівництві міліцією, інформуванні населення про діяльність уряду. Спостерігалася тенденція до розширення повноважень місцевих комісарів порівняно з повноваженнями, які вони мали в часи Центральної Ради. Найвиразніше це виявилося у статусі губернського комісара — вищого представника адміністративної влади в губернії, який наділявся правом видавати обов'язкові постанови про захист громадського порядку, спокою і республіканської злагоди. Відповідальність за невиконання постанов губернського комісара обмежувалася штрафом або арештом на строк до трьох місяців.

Практично неурегульованими Інструкцією «Пре тимчасову організацію влади на місцях» залишилися питання взаємовідносин комісарів, які уособлювали місцеву адміністрацію, та органів самоврядування. Згідно з цією Інструкцією місцеві комісари виконували певні координаційні функції щодо волосних, повітових і губернських управ, які безпосередньо займалися різними господарськими справами. Крім того, комісари здійснювали загальне керівництво органами самоврядування у містах.

25 червня 1920 р. «для відтворення і поновлення влади УНР в усіх сферах державного життя у місцевостях України, що звільняються від ворожої окупації» вводився інститут «цивільних прифронтових комісарів Уряду УНР при штабах армій, дивізій і рівних їм фронтових груп».

Слід також зазначити, що українська влада прагнула активізувати діяльність органів місцевого самоврядування, які, втім, за свідченням сучасників, не мали для цього ніяких засобів.

1 Українська революція Документи. 1919—1920. — Нью-Йорк. 1984 — Т. 2. — С

376

104

3. «Друга» Українська Народна Республіка (період Директорії.)

Судова влада. 1 грудня 1918 р. Директорія вирішила: «Суд на території УНР здійснюється іменем УНР», потім наприкінці місяця повідомила про свій намір ліквідувати Державний Сенат, а 2 січня 1919 р. затвердила закон про поновлення діяльності Генерального Суду під назвою «Найвищий суд». 24 січня були також поновлені апеляційні суди, засновані ще Центральною Радою. Крім того, Директорія зберегла ті інститути, які функціонували з «російських» часів і не були скасовані українською владою. Так, 19 лютого Директорія ухвалила закон «Про вибори і призначення мирових суддів».

Звичайно, громадянська війна і тут внесла свої корективи. 28 січня 1919 р. Директорія затвердила закон про надзвичайні військові суди. За цим законом такі суди діяли «у місцевостях, де проголошено військовий стан або стан облоги, а також у театрі воєнних дій». Якщо мати на увазі, що на підставі закону від 24 січня 1919 р. на всій території України оголошувався військовий стан, не залишається сумнівів, що «класичне» правосуддя відтіснилося на задній план.

Вироки, винесені надзвичайними військовими судами за спрощеною процедурою, не підлягали оскарженню і негайно виконувалися. Щоправда, особи, засуджені до страти, мали право протягом шести годин після проголошення вироку звернутися з проханням про помилування або пом'якшення кари до «Верховної влади», тобто до Директорії, а «в діючій армії — до Головного Отамана».

Законодавство. У час, коли Директорія прийшла до влади, на території України зберігали силу закони колишньої Російської імперії і Тимчасового уряду, законодавство Центральної Ради і гетьманства. Цей перелік слід доповнити також законодавством радянської влади. Отже, головна проблема, з якою зразу довелося зіткнутися Директорії,

— це проблема колізій з попередніми і паралельними системами законодавства. Щодо законодавства «ворожої сторони» позиція Директорії була абсолютно однозначною. Наприклад, 17 травня Голова Директорії затвердив постанову Ради

Народних комісарів «Про анулювання на території України чинності законів і декретів як так званого Радянського Українського, так і Радянського Російського Урядів і про поновлення чинності законів УНР».

Директорія не скасувала у повному обсязі законодавство гетьмана Скоропадського, проти якого виступала. Вона досить обереж-то ставилася до законодавства Центральної Ради, вважаючи його занадто «лівим». Не була поновлена чинність Конституції УНР і цілої низки інших законодавчих актів, зокрема земельного закону, принципові положення якого, втім, майже не відрізнялися від попе-

105

Раіділ 2. Українська національна державність (листопад 1917—1920 рр.)

реднього. Навпаки, у чомусь він був навіть радикальним, бо порівняно із законом Центральної Ради вдвічі зменшував норму землі, що закріплювалася за «дрібними господарями» — до 15 десятин.

Директорія, власне, обрала той самий шлях, що й гетьман Скоропадський — шлях часткового скасування одних і поновлення чинності інших законів залежно від своїх політичних інтересів. Наприклад, 24 січня 1919 р. Директорія скасувала закон колишнього гетьманського уряду від 9 липня 1918 р. «про відміну закону 9 січня 1918 р. про національно-персональну автономію і скасування національних міністерств». У національній політиці Директорія виходила з тих самих засад, що й Центральна Рада, тому без будь-яких проблем вона поновила чинність цього закону.

Загалом законодавство «другої» УНР можна охарактеризувати як законодавство перехідного періоду, коли закони приймаються тільки у разі необхідності «швидкого реагування» на конкретні обставини. Звідси і відсутність власних кодифікованих актів у галузі цивільного і кримінального законодавства.

Те ж саме стосується і державного права. Крім уже відомих тимчасових законів про форму влади в УНР, слід назвати і проект Конституції. Початок черговому етапу конституційного процесу за часів «другої» УНР поклав сам Петлюра, коли на засіданні Ради народних міністрів 6 травня 1920 р. урочисто пообіцяв «розробити й прийняти Конституцію». Але минуло ще два місяці, перш ніж уряд УНР створив урядову комісію з розроблення нової конституції Української держави. Комісія завершила свою роботу наприкінці жовтня, однак підготовлений нею проект був оприлюднений вже на території Польщі. У ньому закріплювалась модель президентсько-парламентської республіки, визначена у законі «Про тимчасове верховне управління і порядок законодавства в УНР» від 12 листопада 1920 р.

Ситуація в країні впливала на пріоритети законотворчості. У цей час економічні проблеми відійшли на другий план і регулювалися тільки окремими актами. Крім земельного закону, слід назвати також закони про «Про Державну Українську Грошову Одиницю» від 6 січня, «Про хлібну повинність а урожаю 1У19 року» від 15 серпня 1919 р, «Про надзвичайний одноразовий податок» від 31 травня 1920 р. тощо. «Військове» ж законодавство, навпаки, розвивалося дуже активно: 13 січня Директорія ухвалила закон «Про призов на військову службу», 18 січня — «Про прийом у діючу армію УНР добровольців», 26 січня — «Про поповнення армії і фло-

ІОС

$ 3. 'Друга' Українсько Народна Республіки (період Директорії)

ту», 17 лютого — «Про мобілізацію старшин і службовців-учите-лів», 6 квітня — «Про загальний достроковий призов на виконання військової повинності народжених у 1900 році», 31 липня — «Про мобілізацію службовців державного контролю» і чимало інших, включаючи різні постанови, укази та інструкції, що детально регламентували ці питання. На забезпечення виконання військової повинності та інших обов'язків був спрямований і затверджений 26 вересня 1920 р. закон «Про реєстрацію населення, що проживає на території УНР».

Негативно впливала на стан законодавства також відсутність належної законодавчої процедури і чіткої системи нормативно-правових актів. Як і Центральна Рада, Директорія не визначила критеріїв, яким мали відповідати закони і постанови, не кажучи вже про статус таких актів, як декларація та універсал.

Закон «Про тимчасове верховне управління і порядок законодавства в УНР» містив спеціальний розділ, який так і називався «Законодавство УНР», але він не тільки не вирішував старих проблем, а й породжував нові. Досить сказати, що повноваженнями приймати закони наділялася як Державна народна рада, так і Рада народних міністрів. Всі перелічені проблеми обумовили значну увагу українських лідерів до колишнього російського законодавства, чинність якого не припинялася. Про це свідчить інформація міністра юстиції А. Ли~ вицького: «...Зараз провадиться робота з перекладу законів колишньої Російської імперії, прийнятих Українською Республікою, на державну мову», оприлюднена 7 серпня 1919 р. у газеті «Нова Рада» (для розуміння слів, «ужитих УНР» слід нагадати, що за законом Центральної Ради від 25 листопада 1917 р. зберігалася чинність російського законодавства, якщо воно не суперечило новим українським законам).

Ідею «українізації» колишнього російського законодавства бачимо і в уже згаданому посланні Петлюри до Левицького від 20 листопада 1920 р. У цьому посланні йдеться також про необхідність «творчої роботи уряду» у справі кодифікації і видання законодавства УНР, що, однак, залишилося лише наміром.

Проблеми військового будівництва. У Директорії, яка підняла повстання проти гетьмана Скоропадського, на відміну від Центральної Ради, не було жодних сумнівів щодо того, чи потрібні Українській державі збройні сили, спроможні захищати її незалежність. 24 листопада 1918 р. Петлюра підписав «Наказ Армії УНР»,

107

Розділ 2. Українська національна державність (листопад 1917 — 1920 рр.)

3. «Друга» Українська Народна Республіка (період Директорії)

параграфом першим якого проголошувалося створення республіканських збройних сил «для оборони Української Народної Самостійної Республіки і захисту всього трудового народу». Однак, як і в багатьох інших випадках, проблеми виникли тоді, коли треба було визначати концепцію формування української армії Розглядалося кілька її варіантів: від набору добровольців (саме цю ідею підтримували Січові стрільці) до організації збройних сил на зразок Червоної армії Своє бачення цієї проблеми висловив і Винниченко, який взагалі вважав, що «вся система

організації військової влади не відповідала завданням революції, які були висунуті життям». Особливе занепокоєння викликала недостатня, на його думку, національна свідомість офіцерського складу, а також служба у лавах української армії значного числа російських офіцерів. До речі, цей факт визнавався й «іншою стороною». Так, один з найвідоміших діячів білого руху генерал Дроздовський писав, що значна частина українських офіцерів вороже ставиться до української ідеї.

Враховуючи ці обставини і виходячи з необхідності «організації революційної і соціалістичної армії», Винниченко виступив з проектом відкриття «старшинських шкіл», до яких приймалися б політично свідомі селяни. Крім того, він запропонував заснувати інститут політичних комісарів. Однак Петлюра не погодився з пропозиціями свого постійного «опонента». У результаті з усіх можливих варіантів був обраний найпростіший — масова мобілізація. Згідно з відповідним законом про її проведення, прийнятим 27 листопада 1918 р., усі громадяни, які пройшли муштру в усіх видах армії й на флоті, здатні носити зброю, від 20 до 35 років включно, і старшини до 43 років повинні «негайно стати до лав армії УНР для захисту завоювань революції і боротьби з гетьманатом і гетьманською поміщицькою владою, для завоювання землі і вільних прав

трудовому народові і щоб забезпечити республіканський устрій та демократичні порядки в УНР»1.

Завдяки мобілізаційним заходам збройні сили Директорії у листопаді налічували близько 150 тис. штиків. Однак сталося те, проти чого застерігали лідери Січових стрільців — армію заполонили декласовані елементи, які стали тягарем для формування боєздатних частин. До того ж у Директорії не було ні фінансових, ні інших ресурсів, у тому числі й належного командного складу для утримання таких збройних сил. Це, до речі, виявилося й у самому законі

1 Закони і розпорядження у справі при.юву д<> війська. — Кам'янгць-Подільський

1919 — С. 2.

108

про мобілізацію, за яким усі громадяни, які підлягали призову, повинні були прибути добре взутими, одягнутими по можливості у військовий одяг, зі зброєю, якщо хто має. Саме у цьому законі — хоча були, звичайно, й інші причини— Є. Коновалець бачить корені такого явища, як «отаманія», або •отаманщина». Як і в інших випадках, вину за «отаманію» українські лідери перекладають один на одного: Винничонко звинувачує Петлюру, Коновалець — взагалі усіх членів Директорії, вважаючи, що всі вони, за винятком Винниченка. бажали створити собі військову частину, на яку можна було б спиратися «як на свою власну гвардію».

Саме «отаманщині» приписують ганебні єврейські погроми. Характерно, що радянська історіографія однозначно негативно оцінювала «петлюрівшину», а вчені — представники української діаспори, навпаки, також однозначно представляли Петлюру як переконаного борця з погромами і взагалі з антисврейськими настроями.

Якщо звернутися до офіційних документів УНР, то у багатьох з них йдеться про необхідність активної протидії погромам. 27 травня 1919 р. був прийнятий закон «Про створення особливої слідчої комісії для розслідування иротиєврейських погромних дій». А 26 серпня з'явився відомий «Наказ Головнокомандування військ УНР», підписаний Петлюрою, у якому він закликав українських воїнів не мувати себе «ганебними діями» і «не соромити нашу державу перед усім світом». Історична правда полягає в тому, що С. В. Петлюра і уряд УНР не змогли відвернути трагедію українського єврейства, хоча й намагалися зробити це у міру своїх сил і можливосПовертаючись до безпосередніх проблем військового будівництва, зазначимо, що, як і

багато в чому іншому, формування української армії розпочиналося фактично «в-третє», якщо брати до уваги віхи становлення самої української державності.

Не вистачало амуніції, зброї, майже не було технічного забезпечення, авіації, особливо відчувалася слабкість кінноти. На початку січня 1919 р. в армії налічувалося близько 50 тис. воїнів при 140—150 гарматах. У травні їх залишилося 14—15 тис. — усього ..івізій, об'єднаних у три групи: Запорізький корпус, Корпус Січових Стрільців та Волинська група.

Паралельно діяла Українська Галичанська армія, кількісний склад якої оцінюється порізному. Вважається, що у липні 1919 р.

.«ьчик С. Трагічна сторЬоса української революції. Снмон Петлюра та єврейські м в Україні (1917 — 1920) // Симон Петлюра та українська тцкш.ільна рево- — К .

1995. — С. 165—217

109