Історія держави і права_Тацій В.Я. Том 2

Розділ 2 Українська національна державність (листопад 1917—1920 рр.)

з'явилося звернення Директорії до населення, в якому Скоропадського проголосили «насильником і узурпатором народної влади», а його уряд «як антинародний, протинаціональний» — недійсним.

Далі події розвивалися так. Д. Дорошенко згадус: «Фактично кампанія звелася до боротьби за Київ. Провінція була залишена сама по собі і скрізь владарювала анархія..., яка вимощувала собі шлях більшовицьким відділам, що насувалися з півночі»1.

У гетьмана залишилася примарна надія на допомогу Антанти, на яку після поразки Німеччини переорієнтувалася його дипломатія.

Проте, коли війська Директорії 12 грудня 1918 р. захопили Одесу, виявилося, що надії Скоропадського абсолютно безпідставні — підтримка гетьмана не входила в наміри Антанти (чого, втім, не можна сказати про її плани, пов'язані з Добровольчою армією А.Де-нікіна). А коли наступного дня німці, які все ще утримували повстанців, підписали з Директорією угоду про нейтралітет, стало зрозуміло, що гетьмана вже ніщо ж? врятує. Це й зумовило його останній крок — зречення від влади, яко він підписав 14 грудня.

19 грудня війська Директорії вступили до Києва. Так розпочався третій період новітньої історії української державності. На політичну арену знову повернулася Українська Народна Республіка, але свою попередницю вона нагадувала тільки назвою і деякими загальними рисами. Зміст був іншим Пошуки «третього шляху». На відміну від Центральної Ради, яка принаймні спочатку

спиралася на певну як теоретичну, так і практичну програми, в арсеналі Директорії були лише загальні гасла. «...Усі соціальні і політичні завоювання революційної демократії будуть повернені, — говорилося у її першому зверненні, — а Українські Установчі Збори твердо й неухильно закріплять їх на вільній Українській землі». Отже, не виникало сумнівів, що Директорія вважає себе тимчасовим органом, але решта питань залишалася без відповідей. Більше того, навіть факт поновлення УНР не був офіційно проголошений Директорією, а вгадувався з її повної назви— «Директорія Української Народної Республіки»2.

Сама ідея Директорії виникла з дуже популярних тоді аналогій з Великою французькою революцією. Водночас французька й українська директорії були схожі тільки назвою і кількісним складом.

1Дарошенко Д. Історія України 1917—1920 — Ч 2 — С 422

2Пааленко Ю., Хромов Ю, Українська державність у 1917—1919 рр. Історико-

генетичний аиаліл К. 1995. — С. 198—199

3. 'Друга» Українська Народна Республіка (період Директорії)

На відміну від Центральної Ради Директорія не визначилася зі своїм місцем серед гілок влади, уособлюючи собою її єдність і неподільність.

З моменту свого проголошення Директорія повинна була вирішити принаймні три невідкладні проблеми: визначити свій правовий статус, особливо компетенцію і повноваження, урегулювати свої відносини з іншими структурами державного механізму і, нарешті, запропонувати саму його модель. Проте цього не було зроблено, і всі зусилля Директорії на ниві державного будівництва мали хаотичний характер, розвиваючись «без штурвалу і вітрил» на основі прецеденту.

Так, цілком стихійно, склався певний розподіл обов'язків між членами Директорії. її голова відав зовнішньополітичними справами, а на Петлюру ще під час виборів були покладені обов'язки Головного отамана. Інші члени Директорії так і не мали чітко окреслених обов'язків. Не існувало ні регламенту, ні іншого документа, який би замінював його і спрямовував внутрішню організацію Директорії. Остання як революційний орган з диктаторськими правами була органом верховної влади і виконувала безроздільно законодавчу і виконавчу, а почасти й судову функції.

Однак у міру розвитку подій виникла нагальна потреба удосконалити нову «революційну» систему управління. В одному з перших актів нової влади — «Сповіщенні Директорії» від 21 листопада 1918 р. — проголошувався намір «найскоріше створити ка- бінет народних міністрів».

На практиці Директорія вдалася до паліативної форми. 5 грудня була прийнята постанова про створення при Директорії «відділів: освіти, фінансів, внутрішніх справ, продовольчих, торгівлі і промисловості, праці, шляхів, пошт і телеграфів, судових, хліборобства і народного здоров'я для тимчасового управління справами, які віднесені до певних міністерств». Відповідно сформувалася і «Рада завідувачів державних справ» як своєрідний тимчасовий уряд, який, втім, не залишив після себе скільки-небудь помітного сліду, припинивши існування напередодні вступу Директорії до Києва. Нарешті, 9 грудня 1918 р. Директорія створила канцелярію (секретарство) для «тимчасового ведення справ Директорії». Па канцелярію покладалася, зокрема, реєстрація «усіх паперів, що поступали до Директорії», кадрові питання, а також законодавча робота.

Владу на місцях представляли повітові і губернські комісари, яких призначала Директорія. Крім того, були численні «отамани» або «польові командири», у чиїх руках, власне, і зосереджувалася

87

Розділ 2. Українська національна державність (листопад 1917—1920 рр.>

вся реальна влада у провінції. Водночас СТИХІЙНО поновлювалася діяльність колишніх органів міського і земського самоврядування, а також Рад робітничих і селянських депутатів.

Ситуація, що склалася, примусила Директорію вдатися до конкретних дій. 12—14 грудня 1918 р. у Вінниці, де тоді розміщувалася штаб-квартира Директорії, відбулася Державна нарада, в якій, крім членів Директорії, брали участь деякі українські партії, зокрема, есери, соціал-демократи, соціалісти-самостійники та ін. Нарада розглянула питання про подальші перспективи розвитку української державності.

Водночас Директорія опинилася перед альтернативою; або обрати «європейську» модель державного устрою, пов'язану із принципом розподілу влади, розвитком парламентаризму (в українському контексті — скликання Установчих зборів), або ж взяти на озброєння ідею диктатури пролетаріату і «республіки Рад». У результаті намітився компроміс, який задовольнив усіх, тобто обрали «третій шлях», який полягав у прагненні створити вертикаль трудових рад: на місцях — губернські і повітові, а в центрі

— Конгрес трудового народу. Але минуло майже два тижні, поки цей «трудовий принцип», а з ним і головні програмні завдання Директорія конкретизувала у своїй Декларації від 26 грудня.

У цій Декларації, крім соціально-економічних гасел (вони були досить стандартними — робітничий контроль, боротьба зі спекуляцією, «кращі форми соціальних реформ, що досягалися світовою, особливо західноєвропейською, трудовою демократією», «національне примирення і дружнє об'єднання трудової демократії усіх націй, які заселяли українську землю»), особливе значення мало те, що Директорія проголосила себе «верховною владою», уповноваженою «силою і волею трудящих класів України» і знову підтвердила свою тимчасовість: «Отримавши на час боротьби силу і право управління державою з першого джерела революційного права — трудового народу, Директорія передасть свої повноваження тому ж народові».

Крім того, в Декларації конкретизувався і розвивався «трудовий принцип», узгоджений на вінницькій нараді. Зокрема, зазначалося, що влада в УНР «повинна належати тільки класам працюючих — робітникам і селянам, тим класам, які завоювали цю владу своєю кров'ю, а класи «нетрудові», експлуататорські, які годуються працею класів трудових, які знищували край, руйнували господарство і відмітили своє правління жорстокостями і реакцією, не мають права голосу в управлінні державою».

88

3. «Друга» Українська Народна Республіка (період Директорії)

Слід нагадати, що трохи більше року до цього М. Грушевсь-кий на хвилі найбільшої популярності Центральної Ради зовсім інакше уявляв собі перспективи народовладдя: «Рівне виборче право повинні мати пани й мужики, багачі й робітники, освічені і прості, чоловіки й жінки, якого б хто не був народу й віри — усім рівне право. Всім повинен бути доступ до виборних урядів, хто тямущий й може його здійснювати»1.

Однак ситуація різко змінилася і, програючи активній, наступальній більшовицькій пропаганді, Директорія змушена була вдатися до популістських гасел. Щоправда, виникла парадоксальна ситуація. Москва звинувачувала Директорію у «буржуазно-націоналіс- тичній контрреволюції», а західноєвропейська, зокрема французька, преса — в більшовизмі. Декларація Директорії офіційно сповістила про скликання Конгресу трудового народу, якому передавалися «всі верховні права і право повновладно вирішувати всі питання соціального, економічного і політичного життя Республіки». Однак, і цей Конгрес — «революційне представництво організованих працюючих мас» — розглядався як тимчасовий передпарламент, що не міг обиратися, як прямо визнавалося в Декларації, «за удосконаленою формою виборів, дотриматися якої зараз неможливо». Хоча проведення саме загальних і демократичних виборів було одним з гасел антиге-тьманської коаліції українських партій.

Незважаючи на те, що деякі дослідники вважають Декларацію Директорії «тимчасовою конституцією», вона все одно не виходила за межі загальних приписів, і всі конкретні функції і повноваження Директорії тільки «вгадувалися» у її контексті. Наприклад, законодавча функція випливала з того, що Директорія «скасувала всі закони і постанови гетьманського уряду у сфері робочої політики», або з того, що вона повинна була розробити спеціальний акт («Інструкцію») про вибори до Конгресу. Водночас можна зробити висновок, що Директорія як «верховна влада» бере на себе й керівництво владою виконавчою — Радою народних міністрів, про утворення якої вже сповіщала Декларація. У день проголошення Декларації Директорія своїм «Наказом» затвердила Раду народних міністрів у складі 18 осіб: головою Ради народних міністрів і міністром іноземних справ став В. М. Чехівський.

Лише одне положення Декларації безпосередньо торкалося правового статусу уряду — йому доручалося «негайне втілення в життя великих завдань», окреслених Декларацією. Зрозуміло, що

Грушелський М. Хто такі українці і чого вони хочуть' — С 10.

89

ИозОїл 2. Українська національнії державність (листопад 1917 — 1920 рр.)

3. «Друга» Українська Народна Республіка (період Директорії)

подібна невизначеність і відсутність чіткого розподілу повноважень Директорії і Ради народних комісарів (наприклад, а одного боку, Директорія мала право безпосередньо втручатися у сферу виконавчої діяльності, а з іншого — Рада міністрів також мала певні законодавчі функції) неминуче повинні були призвести до серйозних непорозумінь. Слід брати до уваги і чинник воєнного часу, коли проблема розподілу повноважень

ускладнюється ще й суперечностями між цивільною і військовою владою. Протистояння між ними (В. Винни-ченка і С. Петлюри) різко загострилося напередодні відкриття Конгресу трудового народу України.

Конгрес трудового народу відкрився у Києві наприкінці січня 1919 р. (існують різні версії щодо самого дня відкриття Конгресу — називають 22 і 23 січня. В принципі, кожна з цих дат може вважатися правильною, бо напередодні розпочалися міжфракційні консультації та засідання «Ради старійшин»).

За Інструкцією для виборів до Конгресу трудового народу України (це офіційна назва), затвердженої Директорією 5 січня 1919 р., обиралися 593 делегати, у тому числі 65 — від Західно-Ук-раїнської Народної Республіки (ЗУНР). Вважається, що на Конгрес прибуло близько 400 делегатів.

Делегати на Конгрес обиралися за куріальною системою — від селян — 377, робітників

— 118 і «трудової інтелігенції» — 33. Причому нерівномірним був не тільки розподіл мандатів, а й сам порядок обрання: селяни обиралися на повітових селянських з'їздах, а робітники і «трудова інтелігенція» — тільки на губернських. Крім того, враховуючи «значні заслуги робітників залізниць і пошт у часи боротьби з гетьманщиною», передбачалося окреме представництво Всеукраїнського з'їзду залізничників (20) і Всеукраїнського з'їзду поштовиків (10). Отож, представництво від цих двох професійних груп практично дорівнювало представництву усієї «трудової інтелігенції України». При цьому саме визначення того, хто, власне, до неї належить, було нечітким і незрозумілим: «працюючі на ниві народної освіти і службовці народних кооперативів, земських і міських самоврядувань та інших установ державних, громадських і приватних»'.

Слід врахувати й чинник часу. Час, відведений на вибори делегатів Конгресу трудового народу — від затвердження Інструкції 1 ЦІаповал М Велика революція і українська визвольна програма. — Прага, 192В. — С 128

и

про вибори 5 січня до відкриття Конгресу 22 січня — викликає певні сумніви.

І все-таки, незважаючи на ці обставини, Конгрес порівняно з Центральною Радою має більше підстав вважатися передпарламентом, тому що він формувався на основі хоч і неповноцінного, але територіального представництва. Особливе значення має і той факт, що Конгрес уособлював соборну Україну, і на ньому був урочисто проголошений акт возз'єднання з ЗУНР.

Історичне значення Конгресу полягало ще й у тому, що він (на жаль) був останнім акордом молодого українського парламентаризму, який розпочав шлях від Центральної Ради й обірвався, не встигнувши розвинутися. Для нас важливо, що в умовах громадянської війни, розгулу анархії, розвалу державного механізму і постійної загрози воєнної диктатури в Україні було реалізовано спробу демократичного вибору, широкого обговорення альтернативних варіантів державного будівництва. Інша справа, що класичні парламентські форми роботи Конгресу — процедурні дебати, численні резолюції, поправки, заяви, міжфракційна боротьба поряд з відсутністю реальних важелів управління викликали роздратування у суспільстві.

Під час роботи Конгресу висловлювалися різні, інколи полярні пропозиції — від передачі влади робітничим і селянським Радам і негайного проголошення України «соціалістичною республікою» до формування «Малого Конгресу» з повноваженнями «верховної влади» або стандартного європейського варіанта. Але наближення фронту поклало край діяльності Конгресу. На останньому засіданні 28 січня було прийнято «Закон про форми влади в Україні», позитивне значення якого полягало передусім у тому, що він фактично вперше з моменту проголошення УНР — з листопада 1917 р. — у формі закону (а не політико-правового акта, якими були й Універсали Центральної Ради, й Декларація Директорії від 26 грудня 1918 р.) визначив засади державного устрою і все-таки набув чинності (на відміну, наприклад, від Конституції УНР від 29 квітня 1918 р.).

Проте цей закон про владу був недосконалим, бо готувався поспіхом під час засідань Конгресу на підставі деяких фракційних резолюцій. Звідси і наявність у ньому декларативних положень, наприклад подяка Директорії за її велику роботу «по визволенню українського народу» або «рішучий протест проти посягань на сність, самостійність і незалежність Української Народної Республіки».

91

Розділ 2. Українська національна державність (листопад 1917-1920 рр.)