Історія держави і права_Тацій В.Я. Том 2

5 3. «Друга» Українська Народна Республіка (період Директорії)

Цим законом підтверджувався статус Директорії як «верховної влади», щоправда, тимчасової — «до скликання наступної сесії Трудового Конгресу», а також визначалися її повноваження видавати закони, які підлягали ухваленню «найближчою сесією» того ж самого Конгресу.

Відповідно до цього закону виконавчу владу уособлювала Рада народних міністрів, яка затверджувалася Директорією і відповідала перед нею «в часи перерви сесії Конгресу». Проте, окрім цього положення, більше ніщо не конкретизувало повноваження уряду. Якщо ж урахувати і правову невизначеність статусу Директорії (з тексту закону не зрозуміло, чи обмежується її «верховна влада» тільки законодавчими функціями), то стає очевидним, що давня проблема розподілу «сфер впливу» між Директорією і Радою народних міністрів залишилася невирішеною.

У не менш невизначеному становищі опинилися також і Конгрес трудового народу (із закону випливало, що він буде працювати сесійно), та Президія Конгресу (не були окреслені її функції у міжсесійний період). Єдине відносно конкретне положення стосувалося організації шести комісій (з числа делегатів): 1) оборони Республіки, 2) земельної, 3) бюджетної, 4) іноземних справ, 5) продовольчих справ і 6) культурноосвітньої. Планувалося також створення «конституційно-адміністративної» комісії для «підготовчої роботи по виборах до Всенародного парламенту». Кожна комісія «повинна була спостерігати за роботою одного або кількох міністерств». Наприклад, комісія з оборони — за міністерствами військовим, шляхів, пошт і телеграфів, бюджетна — за міністерствами фінансів, торгу і промисловості, державного контролю. Це відразу ж викликало незадоволення виконавчої влади, бо з'явилося роз'яснення, що «комісії створені виключно для полегшення законодавчої діяльності».

А головне — закон відбивав дуалізм позиції Директорії й українських партій у визначенні стратегічних орієнтирів державного будівництва. З одного боку, Конгрес висловився проти «організації робітничої диктатури» і за «демократичний лад в Україні», доручивши своїм комісіям і уряду «підготувати закон для виборів всенародного парламенту Великої Соборної Української Республіки». З іншого боку, він не відмовився від «трудового принципу», вирішивши, що місцева адміністрація повинна «працювати в контакті і під контролем місцевих трудових рад, обраних пропорційно від селян і робітників».

92

Окрім закону про владу, Конгрес ухвалив також Універсал до українського народу, в якому практично повторювалися положення закону, і ноту до народів світу. Але доля розпорядилася інакше: Конгрес вже ніколи більше не збирався. 2 лютого 1919 р. Директорія й урядові установи вимушені були залишити Київ і перебазуватися до Вінниці. Зрозуміло, що за таких обставин не могло бути й мови про забезпечення стабільного і перспективного державного будівництва. Йшлося про виживання і вирішення проблем, успадкованих від дуже короткого відносно мирного періоду: пошук виходів з глухого кута, в якому опинилася Директорія внаслідок компромісного прийняття «трудового принципу»; спроби подолати розбіжності між Директорією і Радою народних міністрів і, нарешті, розв'язання колізій між самими членами Директори.

Між «трудовим принципом» і «європейським зразком». У Вінниці 8 лютого 1919 р. відбулася чергова Державна нарада. Від попередніх вона відрізнялася тим, що у її роботі, крім представників українських політичних партій, брали участь і деякі члени комісій Конгресу трудового народу України, а проблема, винесена на обговорення, торкалася зовнішньополітичної орієнтації УНР. Результатом наради було рішення про переговори а Антантою, що, у свою чергу, призвело до виходу Винниченка 9 лютого зі складу Директорії (незабаром він взагалі виїхав за кордон) і до відставки прем'єра В. Чехівського, а потім і всього уряду.

13 лютого Директорія затвердила новий склад Ради народних міністрів на чолі я С. Остапенком, а наступного дня — тимчасовий закон «Про порядок внесення і затвердження законів в Українській Народній Республіці». Відповідно до цього закону, метою якого було урегулювання відносин між урядом і Директорією, законопроекти готувалися «зацікавленими» міністерствами і подавалися голові уряду, який потім вносив їх на розгляд Ради народних міністрів або Кабінету (до складу цього органу — свого роду «президії» Ради народних міністрів — входили міністри іноземних справ, внутрішніх справ, військових справ, земельних, народного господарства, фінансів, а також з дорадчим голосом — Державний секретар і Державний контролер). У разі їх схвалення законопроекти остаточно редагувалися у Державній канцелярії, потім вносилися на розгляд Директорії, а після її «письмового затвердження» набували чинності.

Звичайно, появу цього закону можна розцінити як позитивний факт, але деякі положення породжували нові суперечності. Так, зо-

»3

Розділ 2. Українська національна державність (листопад 1917—1920 рр.)

крема, передбачалося, що «у надзвичайних ситуаціях закони і постанови можуть видаватися без попереднього рішення Кабінету або Ради народних міністрів». Але якщо брати до уваги чинник воєнного часу, коли майже всі обставини — «надзвичайні», то у такий спосіб законотворчі повноваження уряду практично зводилися нанівець. До того ж нічим не обмежувалася можливість членів Директорії втручатися у повсякденну діяльність Ради народних міністрів та окремих міністерств.

Відсутність чітких стратегічних орієнтирів і глибокі розбіжності між різними політичними силами щодо перспектив облаштування української державності, які так і не подолав Конгрес трудового народу, разом з пошуками зовнішніх союзників зумовлювали дивовижний правовий нігілізм уряду і таке ж поблажливе ставлення до нього Директорії.

Утой момент це влаштовувало обидві сторони. Проте стрімка зміна ситуації на фронті вносила свої корективи у плани тодішніх політиків, і вже 6 березня 1919 р. розпочалася евакуація Директорії з Вінниці у напрямку Проскурова. Упродовж цього місяця сталося кілька подій, що мали велике значення з погляду розвитку процесу побудови держави. Ще у період евакуації у Вінниці відбулася нарада двох «правлячих» партій — есерів і соціал-демократів, які склали загальну доповідну записку про ситуацію в Україні. Дві основні позиції цієї записки заслуговують на увагу — вимога негайно припинити переговори з Антантою і розпочати пошуки взаєморозуміння з радянською Росією, а також заклик до «проголошення влади в Україні у формі влади рад», щоправда, «не як принципу найкращої організації влади працюючих, а тільки як факту нашої дійсності». У записці констатувалося, що «під впливом більшовицької агітації українські селяни і робітники стали пасивними, тому відмовляються від боротьби з більшовиками, або навіть зовсім переходять на їхній бік».

Водночас відбулася нарада Січових стрільців, які тоді розташовувалися під Проскуровом.

Урезультаті з'явилася їхня Декларація, в якій ішлося про «підтримку радянської влади на місцях, якщо вона забезпечить злагоду і порядок»'.

Зростаюче і загрозливе незадоволення політикою Директорії змусило її вжити традиційні кроки — скликати 11 березня чергову Державну нараду, яка ще раз зафіксувала суттєві політичні розбіжності. Петлюра, зокрема, висловився за трудові ради, «прем'єр

Остапенко категорично проти. Нарада так нічого й не вирішила, за-

1 Життя Поділля. — 1919 — 21, 23 берез. 94

$ 3. «Друга' Українська Народна Республіка (період Директорії)

лишилася без ВІДПОВІДІ записка двох партій, а наступ більшовицьких військ знову рішуче вплинув на хід подій. 18 березня 1919 р. Директорія виїхала 8 Проскурова. Петлюра і Макаренко опинилися в Рівному, решта членів Директорії, зокрема Андрієвський, — у Станіславі.

Фактично припинив своє існування уряд, а під «юрисдикцією» УНР залишилася територія між лінією Сарни-Проскуров-Могилів над Дністром і річками Збруч і Буг. За таких умов центром українського політичного життя раптово став Кам'янецьПодільський. Місто перетворилося в центр опозиції до тодішнього уряду.

У другій половині березня кам'янецька опозиція перейшла до реальних дій. її «трудовий конгрес» (хоча під час обговорення цього питання зазначалося, що «немає представництва робітників») прийняв резолюцію, в якій висловив своє ставлення до поточного моменту: «Україна є самостійною і незалежною Республікою, у якій вся влада належить об'єднаним Радам Робітничих і Селянських Депутатів за принципом пропорційності»1.

На фоні паніки, що виникла в Кам'янці, над яким нависла загроза, за відсутності вищого керівництва і швидкої «совєтизації» населення «ліва» частина української демократії (за свідченням Винниченка) разом з місцевим Трудовим конгресом, спираючись на кам'янецький гарнізон, створила Комітет охорони республіки. Його очолив колишній голова Ради народних міністрів Чехівський. 22 березня 1919 р. Комітет оприлюднив своє звернення, в якому пояснив причини свого створення — «в виду дезорганізації державного апарату і можливих внаслідок цього безпорядків і порушень спокою» «тимчасового представництва центральної влади Республіки». У зверненні Комітету практично були відтворені основні положення резолюції повітового Трудового конгресу про рішучий поворот політики УНР у бік пошуку взаєморозуміння з більшовиками і державного будівництва на «радянському ґрунті». Грушевський відмо-мюся увійти до складу Комітету, пояснюючії своє рішення необхідністю виїзду за кордон. Однак тоді ж, 22 березня, його обирають почесним співголопою конгресу, а напередодні на шпальтах місцевої газети він надрукував привітання Комітету, де констатував «параліч центру» і підкреслив, що немає нічого «небезпечнішого, ніж очікувати» якихось інструкцій і розпоряджень, а також наголосив, що «у тій важкій, критичній обстановці, у якій ми перебуваємо, усе

1 Життя Поділля. — 1919 — 22, 23 берез.

2. Українська національна державність (листопад 1917—1920 рр )

3. 'Друга» Українська Народна Республіка (період Директорії)

спасіння у самодіяльності дрібних клітин нашого національного організму»1. Діяльність Комітету розпочалася дуже активно — були призначені комісари усіх міністерств, припинена евакуація. Однак сил у нього було замало, щоб утримувати ситуацію під своїм контролем. До того ж програма Комітету викликала негативну реакцію тих сил, які інакше уявляли собі орієнтири української політики.

Тим часом на фронті встановилася певна стабілізація, і після переговорів з Директорією, прагнучи уникнути кровопролиття, 28 березня 1919 р. Комітет заявив про свою самоліквідацію.

Слід зазначити, що є різні оцінки ролі Комітету охорони республіки. Винниченко, наприклад, вважав, що в умовах «безладдя і безсилля отаманської влади» це була реальна спроба змінити ситуацію на краще, його опоненти для характеристики цієї події використовують лише один термін — «переворот». Проте незалежно від подібних полярних оцінок безспірним є факт: виступ у Кам'янці потягнув за собою різке «полівіння» тодішнього політичного курсу. Як зазначив сам Петлюра у ході міжпартійних консультацій, що відбулися у Рівному в перших числах квітня, «утворення соціалістичного уряду — завдання моменту».

Ці партійні консультації цікаві ще й тим, що показують позицію деяких партій, передусім у питанні реформування самої Директорії та уряду. Так, 5 квітня українські есери і соціал-демократи, які, власне, й ініціювали реформування нового уряду, виробили спільні вимоги до Директорії. Відповідно до цих вимог вона могла ухвалювати закони тільки після їх прийняття Радою народних міністрів, а «повноправний кворум» для прийняття рішень мав «складатися з трьох членів». Спеціально зазначалося, що «у сфері управління члени Директорії видають свої розпорядження тільки через певні міністерства». Що стосується уряду, то призначення «прем'єр-міністра здійснюється «за згодою» політичних партій, і прем'єр «у взаєморозумінні» з ними формує кабінет.

Тоді ж у Рівному відбулася чергова Державна нарада — вона завершила череду подібних заходів на цьому часовому відрізку. Наступна нарада була скликана тільки восени і стала останнім зібранням, на якому хоча б якусь роль відігравали члени комісій Конгресу трудового народу, у подальшому вони зійшли з політичної сцени. Знову обговорювалася проблема трудових рад і знову обговорення закінчилося практично безрезультатно.