3.3Повышение роли органов местного самоуправления в регулировании жилищной сферы города

Деятельность органов местного самоуправления в жилищной сфере направлена, прежде всего, на обеспечение в рамках своих полномочий социальных гарантий жилищных прав граждан. Роль органов местного самоуправления в обеспечении этих гарантий существенным образом изменилась. Это связано с появлением частной собственности на жилые помещения, развитием рынка жилья, многообразием форм реализации гражданами своего права на жилище. Жилищная проблема остается одной из острейших проблем и ее решение, не в последнюю очередь, зависит от реализации органами местного самоуправления, закрепленных за ними полномочий.[46]

Основные полномочия в регулировании жилищной сферы города Оренбурга возложены на Управление жилищной политики администрации город Оренбурга.

Управление жилищной политики администрации города Оренбурга является отраслевым (функциональным) органом администрации города Оренбурга, обладает правами юридического лица и находится в непосредственном подчинении заместителя главы администрации города Оренбурга по городскому хозяйству.

Управление руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, законами и правовыми актами Оренбургской области, Уставом города Оренбурга и иными муниципальными правовыми актами города Оренбурга, а также Положением «Об Управлении жилищной политики администрации города Оренбурга».

Управление обеспечивает проведение в соответствии с действующим законодательством единой жилищной политики в городе Оренбурге, направленной на решение жилищной проблемы жителей города, участие в реализации мероприятий, установленных федеральными, региональными, муниципальными программами с целью оказания поддержки гражданам и обладает следующими полномочиями (функциями):

Осуществляет разработку порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда.

Осуществляет работу по предоставлению жилых помещений по договорам социального найма малоимущим и иным категориям гражданам, определенным действующим законодательством, и состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях.

• осуществляет работу по предоставлению жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда;

• осуществляет разработку порядка и условий предоставления жилых помещений жилищного фонда коммерческого использования муниципального образования «город Оренбург»;

• осуществляет работу по признанию молодых семей нуждающимися в улучшении жилищных условий и включению их в состав участников областной целевой программы «Обеспечение жильем молодых семей в Оренбургской области на 2011-2015 годы»;

• осуществляет в соответствии с действующим законодательством и муниципальными правовыми актами приватизацию жилищного фонда;

• участвует в долевом строительстве жилья с привлечением бюджетных средств и средств граждан ;

• осуществляет функции главного распорядителя средств бюджета города Оренбурга и другие.

Так же ряд полномочий возложены на Управление строительства и дорожного хозяйства администрации города Оренбурга. Данная структура является отраслевым (функциональным) органом администрации города Оренбурга.

Управление по всем вопросам своей деятельности подчиняется первому заместителю главы администрации города Оренбурга.

Задачами управления являются разработка в установленном порядке нормативной базы по вопросам строительства; инвестиционных, целевых городских программ в области строительства и развития дорожного хозяйства, организация, регулирование и контроль деятельности муниципальных предприятий и учреждений в области строительства.

Управление строительства и дорожного хозяйства администрации город Оренбурга в рамках своих полномочий:

• участвует в разработке и реализации федеральных, областных и муниципальных программ по повышению эффективности работы предприятий строительной отрасли;

• разрабатывает проекты правовых актов, определяющих направления развития предприятий строительной отрасли;

• разрабатывает методики расчета и максимального размера платы за осуществление технического надзора за строительством объектов недвижимости, находящихся в муниципальной собственности;

• осуществляет оперативный контроль расходования бюджетных средств, направляемых на осуществление программ капитального строительства или текущего и капитального ремонта объектов недвижимости;

• проводит анализ финансово-хозяйственной деятельности подведомственных предприятий строительного и дорожного хозяйства города и др.

Роль органов местного самоуправления в реализации жилищной политики огромна и значима, а для нормального ее осуществления важно надлежащее правовое регулирование. Формирование законодательства обусловлено реализацией приоритетных национальных проектов.[58]

Противоречие норм региональных и муниципальных правовых актов федеральному законодательству нередко приводит к торможению и невозможности реализации комплекса государственной жилищной политики на местах. Для решения накопившихся проблем требуются сложные, комплексные, системные решения, обеспечивающие кардинальное улучшение качества жизни населения и повышающие эффективность проводимой государством жилищной политики.[69]

Статья 72 Конституции РФ, статья 5 Жилищного кодекса РФ относит жилищное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако п. 7 ст. 5 Жилищного кодекса РФ устанавливает, что органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий в соответствии с Жилищным кодексом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации [2].

Следовательно, органы местного самоуправления не вправе регулировать по собственной инициативе жилищные правоотношения, т. к. решение данных вопросов не входит в их компетенцию, они лишь наделяются отдельными государственными полномочиями федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с передачей необходимых для их реализации материальных и финансовых средств.[70]

Современное российское законодательство наделяет органы местного самоуправления огромную роль в процессе реализации социальных прав и гарантирует реальное их выполнение. Для реального и надлежащего исполнения этих гарантий местные органы власти должны обладать не только возможностью их реализации, но и обладать широким объемом властных полномочий. В настоящее время ситуация в жилищной сфере характеризуется единым комплексом серьезнейших проблем, среди которых можно выделить- ненадлежащее качество жилищных и коммунальных услуг, непрозрачность тарифов; отсутствие реальных перспектив обеспечения социальным жильем нуждающихся категорий населения; недобросовестность управляющих компаний и др., что требует формирования путей совершенствования законодательства, объединения усилий органов государственной власти и местного самоуправления в решении существующих проблем, выработки механизмов контроля за соблюдением норм законодательства, усиления индивидуальной ответственности государственных и муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащие исполнение своих должностных обязанностей.[81]

Органы местного самоуправления, выступая в качестве наиболее приближенных к проблемам населения уровня, имеют возможность реально выявлять существующие проблемы, могут эффективно помочь гражданам в реализации их жилищных прав, выработать предложения для вышестоящих уровней власти по совершенствованию жилищного законодательства и жилищной политики.[72]

В целях повышения эффективности деятельности органов власти в жилищной сфере, а так же оптимального выполнения гарантированных гражданам жилищных прав предлагается на уровне местного самоуправления города Оренбурга организовать разработку эффективных механизмов выполнения региональных и муниципальных программ, планов конкретных действий с учетом национальных, финансовых, географических, климатических и других особенностей территорий.[63]

Роль органов местного самоуправления состоит, с одной стороны, в реализации прав и обязанностей собственника помещений, а с другой – в исполнении задач по организации предоставления коммунальных услуг населению, развитию рыночных отношений в сфере управления жилищным фондом, стимулировании объединения собственников в ТСЖ на территории соответствующего муниципалитета.

Для повышения эффективности управления жилищным фондом в муниципальных образованиях необходимо расширение функций органов местного самоуправления города Оренбурга в части усиления контроля за организациями, осуществляющими управление жилыми домами, формирования условий для развития субъектов рыночного контроля, повышения квалификации управленческих кадров и специалистов, а также обеспечения информационной прозрачности рассматриваемой сферы.

При разработке стратегии органами местного самоуправления в области управления жилищным фондом целесообразно осуществлять выявление рисков данной сферы и внедрение направлений их регулирования, которые должны производиться с учетом специфики муниципалитета, а именно количества многоквартирных домов, их состояния и износа коммунальных систем. [54]

В муниципальном образовании «город Оренбург» целесообразно стимулировать объединение собственников в ТСЖ и развитие способа непосредственного управления собственниками помещений, внедрять направления регулирования индивидуальных рисков, обеспечивать профессиональную подготовку управляющих, председателей и специалистов данной сферы, а также развивать конкуренцию в жилищной сфере

Так же целесообразно внедрять предлагаемые направления регулирования рисков в полном объеме с усилением контроля за качеством работ, услуг организаций, осуществляющих управление жилыми домами, а также внедрять рыночные методы регулирования.

Внедрение органами местного самоуправления города направлений регулирования рисков сферы управления жилищным фондом позволит обеспечить надежное и устойчивое функционирование систем жизнеобеспечения населения в части предоставления жилищно-коммунальных услуг, социальной защиты собственников, содействовать развитию рыночных отношений в рассматриваемой сфере.[45]

Органы местного самоуправления призваны играть важную роль в реализации конституционного права граждан на жилище, закрепленного в статье 40 Конституции Российской Федерации. Жилищный кодекс Российской Федерации кардинальным образом изменил порядок предоставления жилых помещений из государственного и муниципального жилищного фонда для граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Законодательство, регулирующее жилищные правоотношения, динамично и постоянно развивается. В 2007 году был принят Федеральный закон № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно- коммунального хозяйства»3 , в соответствии с которым органы местного самоуправления получили дополнительные полномочия в области капитального ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из аварийного жилищного фонда. [36]

Однако в процессе реализации закона у многих муниципальных образований возникли сложности с правильным применением законодательных норм. Кардинальные изменения были внесены в законодательство, регулирующее тарифы на коммунальные и иные услуги в сфере жилищно-коммунального хозяйства.[29]

Государственная политика в этой области стала направлена на ограничение полномочий органов местного самоуправления по тарифному регулированию жилищно-коммунальных услуг для граждан и одновременно на усиление роли местных органов в привлечении инвестиции в жилищно-коммунальное хозяйство. Судебная практика по спорам, возникающим в связи с реализацией органами местного самоуправления полномочий в жилищной сфере, является неоднозначной.[78]

При этом сложности в правоприменительном процессе обусловлены тем, что указанные споры рассматриваются как в порядке гражданского судопроизводства, так и публичного, поскольку в судебных процессах участвуют публично-правовые образования, организации и граждане. В судебных инстанциях возникают вопросы, связанные с разграничением муниципального жилищного фонда, реализацией полномочий органов местного самоуправления по управлению и содержанию муниципального жилья. В судах общей юрисдикции существует противоречивая практика по рассмотрению споров, связанных с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по обеспечению граждан жилыми помещениями, как одной из форм реализации конституционного права на жилище. [67]

Таким образом, многие проблемные вопросы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере до сих пор остаются нерешенными, что требует переосмысления и нового подхода к пониманию указанных полномочий. Эти и другие аспекты предопределили выбор темы диссертационного исследования и круг решаемых в его рамках вопросов.

Учет муниципального жилого фонда предполагает, прежде всего, ведение реестра муниципальных жилых помещений. В понятие «управление муниципальным жилищным фондом» необходимо также включить его содержание. Содержание муниципального жилищного фонда можно определить как совокупность обязанностей муниципального образования, выступающего в качестве наймодателя в договорах найма жилых помещений муниципального жилищного фонда. Содержание муниципального жилищного фонда должно рассматриваться в качестве муниципальной услуги, предоставляемой муниципальным образованием гражданину, пользующемуся муниципальным жильем.

Особое внимание органов местного самоуправления должно уделяться привлечению частных организаций к эксплуатации муниципального жилищного фонда.

Наиболее эффективным способом реализации полномочий по переводу жилых помещений в нежилые и нежилых помещений в жилые, является создание специальных межведомственных комиссий, в которые входят представители различных местных и федеральных органов власти (Роспотребнадзор, МЧС)

Решение вопроса о переустройстве и перепланировке жилых помещений, входит в компетенцию того же органа местного самоуправления, который уполномочен осуществлять перевод помещения из жилого в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение.

Уполномоченный орган местного самоуправления, осуществляющий согласование переустройства (перепланировки), не вправе требовать представление каких-либо других документов, кроме предусмотренных Жилищный кодексом РФ. В правоприменительной практике возникают сложности с использованием нормы части 2 статьи 40 Жилищного кодекса РФ, согласно которой если реконструкция, переустройство и (или) перепланировка помещений невозможны без присоединения к ним части общего имущества в многоквартирном доме, на такие реконструкцию, переустройство и (или) перепланировку помещений должно быть получено согласие всех собственников помещений в многоквартирном доме.[56]

Однако часть 2 статьи 26 ЖК РФ представления в каком-либо виде согласия собственников не требует. Как результат, органам местного самоуправления приходится самостоятельно определять случаи, когда возникает необходимость запроса согласия собственников. Уполномоченные органы местного самоуправления не имеют право привлекать к ответственности лиц за правонарушения, связанные с самовольными переустройством и (или) перепланировкой.

При этом действующим законодательством не урегулирован порядок действий органа местного самоуправления при решении вопроса о приведении жилого помещения в прежнее состояние. В этой ситуации администрации города Оренбурга предлагается принять местный нормативный акт, определяющий такой порядок, в котором должны быть указаны должностные лица муниципального образования, ответственные за выявление факта самовольного переустройства, а также предусмотрены порядок оформления данного факта и порядок действий в отношении собственника или нанимателя самовольно переустроенного жилого помещения.[43]

Таким образом, полномочия в сфере регулирования жилищной сферы возложены на Управление жилищной политики администрации муниципального образования «город Оренбург», а в сфере строительства жилищного фонда на Управление строительства и дорожного хозяйства администрации. Неразрешенным остается вопрос о том, какая деятельность органов государственной власти и местного самоуправления входит в понятие «жилищная сфера», поскольку данный термин законодательно не определен. Деятельность субъектов права в жилищной сфере имеет один объект – жилое помещение. По этому критерию следует отграничивать жилищную сферу от других отраслей народного хозяйства.