4.2. Основные принципы реализации государственной региональной политики

Государственное территориальное развитие базируется на ряде основополагающих условий – принципов.

Важнейший принцип эффективного управления – предоставление государственной поддержки только в том случае, если территория не имеет достаточных прав и ресурсов, чтобы решить конкретную проблему без помощи федеральных властей. Такой подход, с одной стороны, обеспечивает концентрацию общегосударственных ресурсов на ограниченном числе объектов регулирования, а с другой – предполагает полную открытость регионов в части их собственных возможностей. Это новое явление в отечественной экономике, поскольку в условиях директивного планирования приоритеты «поддержки» территорий определялись с учетом не экономических потребностей, а интересов Центра, и прежде всего оборонно-промышленного комплекса.

Следующий принцип – легитимность. Любые действия по государственному регулированию территориального развития должны исходить только из уже функционирующих федеральных законов. Не должно быть противоречий между федеральными и местными законами или специально принятыми нормативными актами⁵⁷.

Одними из принципов эффективного территориального регулирования являются региональная инициатива и региональное исполнение. Как правило, федеральные решения о конкретных мерах территориального развития должны инициироваться субъектами Федерации и муниципальными образованиями. В этом случае Правительство выделяет дополнительные ресурсы, а регионы реализуют принятые решения.

При осуществлении государственного регулирования развития территорий следует исходить из конкретных целевых задач по улучшению функционирования социально-экономической сферы субъекта РФ. Реализуемые в этом направлении мероприятия должны иметь количественно достижимые параметры в соответствии с поставленной целью: рост объема ВВП (ВРП), объемов промышленного производства, сельского хозяйства, услуг, доходов, занятости, снижение инфляции и т.п. Выполнение данного условия возможно лишь при стабильном экономическом развитии. В Российской Федерации, где на протяжении 1991–1998 гг. каждый последующий год приносил снижение производства ВВП и уменьшение реальных экономических доходов населения, это было недостижимо, и только с 2000 г. наступили позитивные изменения, пока кризис не вызвал новый спад в 2009 г.

Важный принцип государственной поддержки территорий – ее адресный, селективный характер и предельно допустимая локализация. Помощь должна оказываться не субъекту Федерации в целом, а наиболее нуждающимся (отсталым, депрессивным, стагнационным и иным) территориям и конкретным поселениям.

Следующим принципом государственного регулирования является учет отдаленных и сопряженных результатов. Итог государственной селективной поддержки отдельного региона в виде периодических финансовых вливаний или разовой поддержки какого-то хозяйственного субъекта на общегосударственном уровне проявится небыстро и, как правило, в опосредованном виде. Надо отделять текущие и частные перемены от сущности отдаленных изменений, которые могут произойти после завершения воспроизводственного цикла и реализации всех региональных факторов.

Одним из условий государственной поддержки является адекватность реакции территорий, т.е. страна вправе рассчитывать, что действия по поддержке одного из регионов будут иметь равноценную реакцию объекта такой поддержки. Правительство может ожидать встречной инициативы по разрешению кризисной региональной ситуации, введению более жестких режимов экономии ресурсов, активизации использования всех собственных источников развития и т.п.

Важный принцип ГРЭП – приоритет государственных интересов при размещении производительных сил (промышленности, энергетики, производственной инфраструктуры). Реальная практика региональной политики в России в настоящее время состоит в том, что она в основном подчинена задачам преодоления отрицательных последствий мероприятий общегосударственной социально-экономической политики для конкретных республик (краев, областей), обосновываемых на федеральном уровне и зачастую не учитывающих их специфики. При этом собственно задачи региональной политики – рост уровня жизни населения и уменьшение территориальной дифференциации социально-экономического развития – отодвигаются на второй план.

При рассмотрении принципов межрегиональной политики необходимо также анализировать стратегии размещения производительных сил на территории России, которые создавались, к сожалению, только в 70-е – начале 80-х гг. с учетом территориальных пропорций и обосновывались с социальных позиций. Подобные стратегии развития регионов должны стать основой для развития промышленности и сельского хозяйства по всей стране и особенно на Дальнем Востоке.

В качестве принципа региональной политики, на наш взгляд, может также рассматриваться непосредственное перераспределение государственных средств между субъектами Федерации.

Федеральное правительство с начала рыночных реформ выделяет часть средств федерального бюджета для финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации (раздел 11 функциональной классификации расходов федерального бюджета). В 2002 г. доля такой помощи составила 13,63% расходной части бюджета, в 2007 г. – 33,76%. Рост обусловлен появлением новой, четвертой части 11-го раздела, предусматривающей выделение средств государственным внебюджетным фондам. В расходах бюджета до 14,35% увеличилась доля других подразделов 11-го раздела: финансовая помощь бюджетам других уровней, фонды компенсаций, другие межбюджетные трансферты. Одновременно сократились средства Фонда софинансирования социальных расходов (с 0,96 до 0,65% расходной части бюджета в 2007 г.) и Федерального фонда финансовой поддержки бюджетов субъектов Федерации (с 7,57 до 7,1%).

До недавнего времени региональная политика федерального правительства во многом была ориентирована на решение текущих социальных проблем. Доля государственных капитальных вложений, поступающих в регионы на безвозвратной основе в рамках реализации целевых региональных программ и других мероприятий в области регионального развития, очень небольшая. В 2002 г. она составила только 0,25% расходной части бюджета, а в 2007 г. в виде Фонда регионального развития – 0,12%, но это, конечно, не все. Кризис 2008–2009 гг. заставил отказаться от данных подходов к осуществлению региональной политики.

Вместе с тем в соответствии с основополагающими принципами помощь следует оказывать регионам, которые находятся в наихудшем, кризисном положении. Но не все такие субъекты РФ имеют недостаточную налоговую базу. Поэтому в современной бюджетной политике, когда принимаются решения о выделении конкретных сумм, следует учитывать реальную ситуацию в регионах.