Тема 8.4. Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль).

На обеспечение благополучия состояния окружающей среды и предупреждения его нарушений, кроме государственного экологического мониторинга, направлен экологический контроль. Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) представляет собой систему мероприятий, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности установленных требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.

Целями проведения контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля) являются:

- обеспечение исполнения законодательства в области охраны окружающей среды;

- соблюдение требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды;

- обеспечение экологической безопасности.

Мероприятия в рамках экологического контроля осуществляются на основе определенных принципов.

Наиболее значимыми из них являются:

- независимость контроля в области охраны окружающей среды;

- презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;

- обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

- учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

- допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду, исходя из требований в области охраны окружающей среды;

- обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов;

- обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц;

- запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды;

- соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством;

- ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;

- участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды.

Субъектами экологического контроля являются: органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также физические и юридические лица. Однако в отношении определенных объектов контроль может осуществляться исключительно со стороны должностных лиц федеральных органов исполнительной власти.

Надо отметить, что вышеперечисленные виды контроля не заменяют, а взаимодополняют друг друга. Это подтверждается принципом независимости экологического контроля и самостоятельностью субъектов, его осуществляющих.

Мероприятия экологического контроля должны проводиться периодично и оперативно, полно и максимально быстро. По времени проведения различают предварительный, текущий и последующий экологический контроль. Предварительный контроль предшествует какой-либо деятельности по осуществлению природопользования. Текущий экологический контроль осуществляется на всем протяжении природопользования. Последующий экологический контроль направлен на анализ уже проведенной деятельности по природопользованию. Проверка в рамках контроля может быть плановой и внеплановой.

Что касается функций экологического контроля, то, в первую очередь, нужно отметить его превентивную функцию, поскольку контроль направлен, по большей части, на недопущение и предотвращение возможных нарушений благоприятного состояния окружающей среды.

Действующее законодательство предусматривает ответственность за невыполнение мероприятий по проведению экологического контроля. В основном это касается производственного экологического контроля. Например, ч. 3 ст. 8.21 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение правил эксплуатации, неиспользование сооружений, оборудования или аппаратуры для очистки газов и контроля выбросов вредных веществ в атмосферный воздух, которые могут привести к его загрязнению, либо использование неисправных указанных сооружений, оборудования или аппаратуры.

Также в КоАП РФ предусмотрена ответственность за неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль) (ст. 19.4) и невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль) (ст. 19.5).

Уголовный кодекс РФ в ст. 246 закрепляет уголовную ответственность за нарушение правил охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации промышленных, сельскохозяйственных, научных и иных объектов лицами, ответственными за соблюдение этих правил.

Поскольку экологический контроль направлен на обеспечение экологической безопасности, а данный вопрос, в соответствии с п. "д" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ отнесен к совместному ведению Российской Федерации и субъектов в составе РФ, кроме федеральных нормативных правовых актов, необходимость проведения экологического контроля предусмотрена и законодательством субъектов РФ.

В субъектах РФ могут разрабатываться и приниматься различные региональные и территориальные программы, направленные на повышение эффективности природоохранных мероприятий. Кроме того, и на территории муниципальных образований принимаются муниципальные программы охраны окружающей среды.

Обеспечение устойчивого развития и охраны окружающей среды является одним из направлений государственной стратегии Российской Федерации, а также основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, предпринимателей и общественных объединений по обеспечению комплексного решения проблем сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды, в том числе, посредством проведения экологического контроля.

Государственный контроль в области охраны окружающей среды направлен на обеспечение провозглашенного Конституцией РФ права каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Государственный экологический контроль делится на федеральный экологический контроль и экологический контроль, осуществляемый субъектами РФ. Такая система государственного экологического контроля является оптимальной, поскольку в настоящее время закрепляется и гарантируется многообразие и равенство форм и видов собственности на природные ресурсы.

Порядок осуществления государственного экологического контроля определяется Правительством РФ. Необходимо отметить, что какого-либо единого нормативного правового акта, предусматривающего порядок осуществления государственного экологического контроля, утвержденного Правительством РФ, нет. В 2002 г. был согласован с заинтересованными министерствами и ведомствами и представлен в Правительство РФ для утверждения проект Порядка осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) в Российской Федерации.

В настоящее время действуют акты, предусматривающие порядок осуществления государственного экологического контроля в отношении отдельных объектов. Например, Постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. было утверждено Положение о государственном земельном контроле.

При осуществлении государственного экологического контроля, государственные инспектора в области охраны окружающей среды принимают меры по предупреждению, выявлению и устранению экологических правонарушений и привлечению виновных к ответственности.

При обнаружении экологического правонарушения, государственный инспектор составляет Протокол об экологическом правонарушении, на основании которого принимается решение о применении к нарушителю мер воздействия, в зависимости от тяжести совершенного экологического правонарушении, в частности:

- дает Предписание об устранении экологического правонарушения, которое является обязательным для исполнения нарушителем в установленные сроки;

- выносит Постановление о наложении штрафа за административное правонарушение;

- выносит Постановление о возмещении вреда, причиненного окружающей среде;

- дает Предписание об ограничении (приостановлении, прекращении) хозяйственной и иной деятельности;

- дает Предписание о прекращении финансирования хозяйственной и иной деятельности, которое направляется в соответствующий финансово-кредитный орган;

- направляет руководству предприятия, организации, учреждения (или вышестоящему органу) представление о применении мер дисциплинарного взыскания к правонарушителю;

- направляет материалы в следственные органы для решения вопроса о привлечении к уголовной ответственности за экологическое преступление.

При выявлении в результате проведения мероприятия по контролю нарушений юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований, должностные лица органов государственного контроля в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждением, предотвращением возможного причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу, а также меры по привлечению лиц, допустивших нарушения, к ответственности. Решения государственных инспекторов в области охраны окружающей среды по вопросам устранения экологических правонарушений и привлечения виновных к ответственности, принятые в пределах предоставленных им полномочий, обязательны для исполнения всеми юридическими лицами, должностными лицами и гражданами.

По результатам проведенного контроля составляется акт установленной формы в двух экземплярах. Один экземпляр акта с копиями приложений вручается руководителю юридического лица, или его заместителю и индивидуальному предпринимателю, или их представителям под расписку, либо направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта, остающемуся в деле органа государственного контроля.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели ведут журнал учета мероприятий по контролю. В журнале учета мероприятий по контролю должностным лицом органа государственного контроля производится запись о проведенном мероприятии по контролю.

Должностные лица и (или) представители юридического лица и индивидуальные предприниматели и (или) их представители при проведении мероприятий по контролю имеют право:

- непосредственно присутствовать при проведении мероприятий по контролю, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

- получать информацию;

- знакомиться с результатами мероприятий по контролю и указывать в актах о своем ознакомлении, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органов государственного контроля;

- обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органов государственного контроля в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Кроме того, юридические лица и индивидуальные предприниматели имеют право на возмещение убытков, понесенных при проведении государственного контроля, на государственную и общественную защиту своих прав. В тоже время, они несут ответственность за необоснованное препятствие проведению мероприятий по контролю и (или) неисполнение в установленный срок предписания, постановления органов государственного контроля об устранении выявленных нарушений, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Правительство РФ определяет объекты, подлежащие федеральному государственному экологическому контролю, к объектам федерального государственного экологического контроля относятся:

1. Объекты хозяйственной и иной деятельности, независимо от формы собственности, находящиеся в ведении Российской Федерации:

а) объекты, относящиеся к федеральным энергетическим системам, ядерной энергетике, федеральным транспорту, путям сообщения, информации и связи;

б) объекты, связанные с обеспечением обороны и безопасности, относящиеся к оборонному производству, производству ядовитых веществ и наркотических средств;

в) объекты, расположенные на землях, находящихся в федеральной собственности, в том числе землях лесного фонда Российской Федерации;

г) объекты, расположенные в пределах внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

д) объекты, оказывающие негативное воздействие на подлежащие особой охране:

- природные объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, особо охраняемые природные территории федерального значения, государственные природные заповедники и иные природные комплексы, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение;

- редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, занесенные в Красную книгу почв РФ, и леса;

- зоны произрастания или места обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов, занесенных в Красную книгу РФ, в том числе подпадающих под действие международных договоров Российской Федерации;

- природные объекты Байкальской природной территории.

2. Объекты, способствующие трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающие негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов РФ:

а) объекты для размещения более 10000 тонн в год отходов 1-го и 2-го класса опасности;

б) объекты, имеющие более 15 млн. куб. метров годовых сбросов сточных вод или относительно меньшие валовые, но более токсичные сбросы;

в) объекты, имеющие более 500 тонн годовых выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;

г) объекты, расположенные на территории водосборных площадей трансграничных водных объектов, производящие сброс или удаление иным способом вредных (загрязняющих) веществ в поверхностные или подземные водные объекты;

д) объекты, отнесенные законодательством Российской Федерации к категории опасных производственных объектов, на которых производятся, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества, представляющие опасность для окружающей природной среды (например, объекты, на которых ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, а также работы в подземных условиях).

В КоАП РФ (ст. 23.29) определены органы и должностные лица, которые вправе осуществлять государственный экологический контроль. К таким должностным лицам относятся:

- главный государственный инспектор РФ по охране природы, его заместители;

- старшие государственные инспектора РФ по охране природы;

- государственные инспектора РФ по охране природы;

- главные государственные инспектора РФ по охране природы в зоне своей деятельности, их заместители;

- старшие государственные инспектора РФ по охране природы в зоне своей деятельности;

- государственные инспектора РФ по охране природы в зоне своей деятельности;

- главные государственные инспектора субъектов РФ по охране природы, их заместители;

- старшие государственные инспектора субъектов РФ по охране природы;

- государственные инспектора субъектов РФ по охране природы;

- главные государственные инспектора по охране природы в зоне деятельности соответствующих городских, межрайонных, районных природоохранных структур в составе территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области охраны окружающей среды, их заместители;

- государственные инспектора по охране природы в зоне деятельности соответствующих городских, межрайонных, районных природоохранных структур в составе территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области охраны окружающей среды.

Производственный контроль в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль)

Производственный контроль - это непосредственная деятельность руководителя хозяйствующего субъекта, или уполномоченного им лица по управлению воздействием на окружающую среду. Структура данной главы построена таким образом, что производственный контроль рассматривается перед муниципальным контролем. На наш взгляд, логичнее было бы рассмотреть производственный контроль после муниципального контроля.

Производственный контроль осуществляется субъектами хозяйственной и иной деятельности самостоятельно. Это единственный из всех видов контроля, когда субъект сочетает в себе функции по природопользованию и контролю. Кроме того, за неисполнение обязанности по организации производственного контроля собственной деятельности, субъект может быть привлечен к ответственности.

Можно выделить две основные цели производственного экологического контроля:

- обеспечение выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов;

- соблюдение требований, установленных законодательством, в области охраны окружающей среды.

Производственный экологический контроль охватывает следующие основные направления и аспекты деятельности:

- мониторинг, регулирование и управление факторами отрицательного воздействия на окружающую среду;

- готовая продукция;

- технология производства;

- предупреждение экологических аварий и аварийных ситуаций;

- экологическое информирование и образование персонала;

- взаимодействие с экологической общественностью и населением;

- снижение риска ответственности.

Целями производственного экологического контроля являются:

- выполнение требований федерального и регионального законодательства в области охраны окружающей среды;

- соблюдение установленных нормативов воздействия на окружающую среду, лимитов использования природных ресурсов, нормативов качества окружающей природной среды в зоне влияния хозяйствующего субъекта;

- повышение качества продукции.

К основным задачам производственного экологического контроля относится:

- постоянный контроль за технологией производства работ;

- минимизация воздействия на окружающую среду;

- повышение эффективности использования сырьевых и энергетических ресурсов (сбережение, использование вторичных и нетрадиционных ресурсов, повторное использование);

- организация и обеспечение деятельности по предупреждению экологических аварий и аварийных ситуаций и деятельности условиях экологических аварий;

- ведение экологической документации предприятия, в том числе экологических паспортов;

- своевременное предоставление информации, предусмотренной государственной статистической отчетностью, системой государственного экологического мониторинга;

- экологическое информирование и образование персонала.

В соответствии со ст. 73 ЗК РФ производственный земельный контроль осуществляется собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка в ходе осуществления хозяйственной деятельности на земельном участке. Лицо, использующее земельный участок, обязано предоставить сведения об организации производственного земельного контроля в специально уполномоченный орган государственного земельного контроля в порядке, установленном Правительством РФ. Данные сведения могут быть использованы в дальнейшем для выработки и принятия конкретных мер по снижению негативного воздействия на окружающую среду.

Согласно ст. 25 ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", производственный контроль за охраной атмосферного воздуха осуществляют юридические лица, которые имеют источники вредных химических, биологических и физических воздействий на атмосферный воздух и которые назначают лиц, ответственных за проведение производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, и (или) организуют экологические службы. Юридические лица, которые имеют источники вредных химических, биологических и физических воздействий на атмосферный воздух, должны осуществлять охрану атмосферного воздуха в соответствии с законодательством Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха. Сведения о лицах, ответственных за проведение производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, и об организации экологических служб, а также результаты производственного контроля за охраной атмосферного воздуха представляются в территориальные органы федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду

В ходе проведения экологического контроля осуществляется государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Такие объекты, данные о них, и об оказываемом ими воздействии подлежат государственному статистическому учету. Данный учет имеет своей целью:

1) государственное регулирование природоохранной деятельности;

2) текущее и перспективное планирование мероприятий по снижению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.

Учет представляет собой сбор, анализ, оценку и фиксацию информации об объектах, негативно влияющих на состояние окружающей среды.

Порядок проведения государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, и оценка такого воздействия определяется действующим законодательством.