Форма государственного устройства
Понятие и формы политико-территориального устройства
Территория государства является важнейшим его атрибутом. Это понятие неразрывно связано с такой категорией конституционного права как суверенитет государства. Без наличия территории не может быть и самого государства.
Территория государства – это пространство, на которое распространяется его власть. Территория включает в себя сушу, водные пространства и воздушное пространство над ними.
Территории всех современных государств имеют определенную структуру: состоят из каких - либо частей (территориальных единиц), в которых имеются собственные органы власти, входящие в единую систему органов власти государства.
Форма государственного (территориального) устройства – это организация территории государства, принципы деления ее на отдельные части, взаимоотношения этих частей между собой и центральными органами власти.
Таким образом, понятие «территориальное устройство государства» отвечает на следующие вопросы:
как организована территория страны;
из каких частей состоит и какие органы власти действуют в них;
каков правовой статус территориальных единиц и их взаимоотношение с центральной властью;
кем и в каком порядке этот статус определяется (центральной властью или самими субъектами, и т.д.).
Форма территориальной организации государства не выбирается произвольно (его руководителями, например), а объективно обусловлена национальными, историческими, политическими, экономическими и др. факторами. Эта форма не остается постоянной – она может меняться в соответствии с объективными условиями.
Можно выделять три основных формы государственного устройства:
Форма государственного устройства
Унитарное государство
Конфедерация
Федеративное государство
В действительности, однако, реальная классификация государств не ограничивается вышеперечисленными формами. Часто встречаются различные смешанные формы – например, унитарные государства с признаками федерации, либо наоборот. В последнее время в мире намечается сближение двух основных форм государства – унитарного и федеративного. Что даст в конечном итоге такой процесс – покажет будущее.
Особое место среди форм государственного устройства занимает конфедерация. Многие специалисты не считают конфедерацию формой устройства конкретного государства, а рассматривают ее как союз государств. Однако этот вопрос до настоящего времени остается дискуссионным.
Унитарное государство – понятие и характерные черты
Унитарная форма государственного устройства является наиболее распространенной в современном мире. Она более проста, чем федерация, и это во многом и обуславливает ее популярность. В унитарных государствах нет проблемы разграничения полномочий между центральной властью и субъектами федерации, осложняющей существование многих современных федеративных государств (предоставлено слишком много полномочий – субъекты превратятся в «удельные княжества», неконтролируемые из центра, слишком мало полномочий – федерация становится фиктивной и т.п.).
Вместе с тем, современные унитарные государства также стремятся избегать чрезмерной централизации – это в итоге ослабляет власть, которая, по сути, не доверяет регионам. Современные демократические государства предоставляют местным органам власти достаточную самостоятельность в рамках их компетенции (т. е. пока они работают эффективно вмешательство в их деятельность минимально). Это и есть гарантия демократизма организации и деятельности современных унитарных государств.
Для унитарных государств характерны две главные черты:
правовой статус административно-территориальных образований составляющих унитарное государство определяется центральной властью;
центральная власть осуществляет прямой или косвенный контроль за деятельностью органов центральной власти на местах.
Признаки унитарного государства:
единая конституция, нормы которой обязательны на всей территории страны, без каких-либо ограничений. Административно-территориальные единицы конституций не имеют;
единая система органов государственной власти (глава государства, правительство, парламент, суды). Компетенция таких органов не ограничена полномочиями региональных органов (как в федерациях – там во многих случаях, полномочия федеральных органов кончаются там где начинается сфера деятельности соответствующих органов субъектов федерации);
единая система законодательства;
единое гражданство (одноуровневое, только гражданство страны, гражданства административно-территориальных единиц нет);
политической самостоятельности административно-территориальных единиц нет.
По организации публичной власти унитарные государства можно подразделить на три группы:
Унитарные государства
Децентрализованные
Централизованные
Относительно децентрализованные
Децентрализованные – существует конституционное распределение полномочий между центром и территориальными единицами высшего уровня. Контроль правительства за деятельностью местной власти носит опосредованный характер (например, через бюджетное и кредитно-финансовое регулирование). Прямого вмешательства центральной власти в местные дела здесь нет (это возможно только в случае нарушения законов на местах).
Наиболее демократическая форма унитарного государства. По ряду признаков такая организация близка к федерации.
Относительно децентрализованные – высшие территориальные единицы носят исключительно административный характер. Самоуправление существует только на нижнем уровне. Здесь вместе с чиновниками, назначаемыми из центра, существуют и должностные лица, избираемые населением территории (муниципальные органы, сочетание местного управления и самоуправления). Полномочия местных органов власти ограничены в пользу центра, возможно вмешательство центральной власти в местные дела (возможно, но не обязательно!).
Централизованные – местная автономия власти полностью отсутствует. Все функции власти осуществляются администраторами, назначаемыми центральной властью. Избираемые органы на местах либо отсутствуют вообще, либо фиктивны.
Наименее демократическая (тоталитарная) форма унитаризма. Чрезмерная централизация управления ослабляет государство, делает государственную власть неэффективной (исторический пример – СССР). В современном мире централизованные (абсолютно) унитарные государства – редкость (в основном страны с недемократическими политическими режимами).
Территориальные автономии
Территориальные автономии – это территориальные единицы в составе унитарного государства, имеющие право самостоятельно определять свой статус в рамках конституции и закона (т.е. обладающие правом самоуправления в рамках единой системы государственной власти).
Решения местных органов власти территориальной автономии не могут быть отменены органами власти территориальной единицы, в которую входит данная автономия.
Формы территориальных автономий:
Государственная (законодательная) автономия |
Местная (административная) автономия |
Такая автономия имеет внешние признаки государства – парламент, правительство, иногда даже конституцию. Общегосударственная конституция устанавливает разграничение компетенций между парламентами государства и автономии. Таким образом, государственная автономия по существу напоминает субъект федерации в федеративных государствах. |
|
Помимо чисто территориальных автономий, можно выделять и национально-территориальные автономии, которые представляют собой территории со значительной долей инонационального населения.
В целом автономии широко распространены в современном мире. Они характерны прежде всего для государств с многонациональным составом населения. В таких странах автономии – эффективное средство для разрешения национальных, культурных и экономических проблем.
Федеративные государство – понятие и характерные черты
Федерация – это сложное (союзное) государство, территория которого состоит из государствоподобных образований, обладающих юридической и относительной политической самостоятельностью.
Признаки федерации:
Территория федерации не представляет единого целого в политико-правовом отношении – она состоит из территорий субъектов федерации. В состав могут входить и территориальные образования, не являющиеся субъектами.
Субъекты федерации, как правило, не обладают правом выхода из ее состава - сецессии (одни из немногих конституций, которые предоставляли такое право, – конституции СССР. Однако вряд ли какой - либо советской республике удалось бы выйти из его состава…).
Субъекты федерации наделены учредительной властью – могут принимать собственные конституции. В федеративном государстве, таким образом может существовать много конституций – одна федеральная и конституции субъектов федерации. Конституции субъектов должны соответствовать федеральной.
Субъекты федерации имеют собственные системы законодательства, органы исполнительной, законодательной и судебной власти.
Как и в случае конституции, помимо федеральных законов, существуют законы субъектов федерации. Они должны соответствовать федеральным и действуют только на территориях соответствующих субъектов федерации.
Наряду с федеральным, существует гражданство субъекта федерации (двухуровневое гражданство). Собственное гражданство – признак политической самостоятельности субъектов. Однако гражданство в федерациях не двойное (в привычном понимании) а именно двухуровневое. Федеральное гражданство предполагает наличие и гражданства соответствующего субъекта федерации, в котором проживает гражданин.
В международных отношениях лицо выступает с одним гражданством – федеральным.
Двухпалатный парламент (бикамерализм): нижняя палата – общегосударственная, верхняя – представительство субъектов федерации.
В современном мире федеративные государства распространены меньше, чем унитарные. Это связано с тем, что федерация более сложное по устройству государство, требующее соответствующего профессионального подхода к ее юридическому оформлению, и всей деятельности такого государства.
Наилучшим образом федерации подходят для многонациональных государств с обширной территорией. В форме федерации здесь наилучшим образом можно реализовать национальные интересы (обеспечить право наций на самоопределение), и в то же время сохранить целостность государства.
Функционирование федераций требует высокой культуры и профессионализма государственной власти (и центральной, и на местах), а также достаточно высокой политической культуры населения страны. В противном случае, федерация может стать нестабильной, вплоть до ее распада – таких примеров в 90-е годы было достаточно (например, Югославия, Чехословакия, СССР и др.).
В федеративном государстве одним из важнейших вопросов является распределение компетенции между федерацией (центральной властью) и ее субъектами.
Компетенция – совокупность законодательно зафиксированных полномочий в отношении определенных предметов ведения (сфер компетенции). Распределение компетенций в современных федерациях осуществляется на основе следующих принципов:
Сфера исключительной компетенции федерации – круг вопросов, решения по которым могут принимать только федеральные органы власти.
Как правило, это важнейшие вопросы государственной жизни, касающиеся всего государства: оборона, вооруженные силы страны, внешняя политика, денежное обращение, федеральные налоги, организация высших федеральных органов власти и др.
Круг вопросов данной сферы, в различных государствах может быть различен. Чем больше вопросов отнесено к ней, тем более централизованной становиться федерация. Субъекты в этом случае ослабляются («слабые субъекты» - малый объем их полномочий).
Сфера исключительной компетенции субъектов федерации – круг вопросов, по которым решения принимают органы власти субъектов федерации. Федеральные власти в эти вопросы не вмешиваются (хотя это и не исключает возможности контроля).
К таким вопросам относятся: местный бюджет, образование, культура, охрана общественного порядка и другие.
Сфера совместной компетенции федерации и ее субъектов – это вопросы, в решении которых властные полномочия принадлежат и федеральным органам, и органам субъектов федерации (т. е. и тем и другим одновременно). Для предотвращения коллизий (принятия взаимоисключающих нормативных актов) здесь применяется один из двух принципов:
Жесткое распределение компетенции |
Гибкая (конкурирующая) компетенция |
Так называемое «рамочное регулирование». В этом случае федеральные органы принимают особые нормативные акты, определяющие основные принципы регулирования каких - либо вопросов, а субъекты федерации на их основе принимают свои акты, конкретизирующие положения федеральных. |
В этом случае органы субъектов федерации могут принимать решения по любым вопросам совместной компетенции, пока такие решения не приняты федеральной властью (и наоборот). Таким образом – кто первый издал нормативный акт по таким вопросам, тот и принял на себя их регулирование. |
Сфера остаточной компетенции – вопросы, не отнесенные конституцией ни к одной из вышеуказанных сфер.
Компетенция в таких вопросах определяется на основе конституционной презумпции – т.е. предположения, к какай сфере относятся вопросы, не оговоренные специально (например, в США такие вопросы отнесены к компетенции штатов – презумпция субъектов федерации).
Конфедерации и иные формы государственного устройства
Как уже отмечалось, конфедерация часто выделяется в качестве самостоятельной формы государственного устройства наряду с унитарным государством и федерацией (хотя есть и иная точка зрения).
Конфедерация – это международно - правовое объединение суверенных государств. Из этого определения можно сделать вывод о том что конфедерация – это международно – правовой союз, а не форма устройства территории конкретного государства. Однако этот вывод не является общепринятым.
Специфические черты конфедераций:
как правило, создаются для достижения определенных целей (например, политических, военных, экономических и др.) или на определенное время. По достижении поставленных целей конфедерация либо распадается, либо преобразуется в единое государство (чаще всего федеративное);
в составе конфедерации государства участники полностью сохраняют свой суверенитет: решения органов конфедерации не действуют на территориях стран – участников непосредственно;
нестабильный характер конфедерации – см. выше (черта 1).
В настоящее время в мире нет государств, которые являлись бы конфедерациями. Длительное время такой статус имела Швейцария, однако фактически эта страна являлась федеративным государством. Исторические конфедерации – США (период войны за независимость до принятия конституции), Сенегамбия (союз Сенегала и Гамбии) и др.
Иногда выделяют и такую форму, как квазиконфедерация, которую можно рассматривать как промежуточную форму между конфедерацией (в отличие от нее – здесь более тесный союз), и федеративным государством. Часто такая форма представляет союз между неравными субъектами, нередко значительно отдаленными друг от друга (Дания – Фарерские острова, США – Пуэрто-Рико и др.).
В современном мире, появляются и государственные образования, которые пока сложно отнести к какой-либо форме государства, но в то же время уже не являющиеся союзами государств в традиционном понимании.
К таким формам можно отнести современные интеграционные сообщества – например Европейский Союз. Характерная черта таких сообществ – наличие общих органов власти (правительство, парламент), решения которых действуют на территориях стран, входящих в такое образование непосредственно. Для Европейского Союза характерна и общая валюта, заменившая национальные. Тем не менее, в составе такого союза, государства в значительной степени сохраняют свой суверенитет, и, следовательно, пока не являются составными частями единого государства.
Возможно, подобную форму будет иметь и предполагаемое союзное государство России и Беларуси (впрочем, если оно вообще будет создано).
Можно предполагать, что мировые интеграционные процессы в будущем создадут совершенно иные формы государственного устройства, которые будут более эффективными, чем существующие сейчас.