Нижняя палата

Верхняя палата

Нижняя палата – палата общенационального представительства (депутаты в ней представляют народ государства в целом, и избираются по стране).

Нижние палаты парламентов мира всегда формируются путем прямых выборов населением государства.

Нижняя палата играет основную роль в структуре парламента, и всегда имеет значительный объем полномочий.

Верхняя палата – палата территориального представительства (члены верхней палаты представляют территориальные единицы либо субъекты федерации).

Формирование верхних палат осуществляется различным путем (см. ниже).

В большинстве зарубежных парламентов, верхние палаты являются «слабыми» и часто играют лишь формальную роль.

В двухпалатных парламентах, палаты могут быть равноправными (в этом случае верхняя палата может считаться «сильной»), либо верхняя палата может быть слабой, по сравнению с нижней (нижняя палата всегда является «сильной», ограничение ее полномочий в пользу верхней недопустимо, так как, по сути, является ограничением народного суверенитета).

Равноправие палат парламента означает, что законопроект обязательно должен быть принят обеими палатами парламента в одинаковой редакции (другой возможности нет). В случае слабой верхней палаты, нижняя может принять закон в своей редакции, даже при несогласии с этим верхней палаты (например, проголосовав за него квалифицированным большинством голосов).

При равноправных палатах, разрешить разногласия между ними бывает весьма сложно (если вообще возможно) – законопроект может переходить из одной палаты в другую бесконечно («законодательный челнок»). Кроме того, придание верхней палаты статуса «сильной» во многом ограничивает статус нижней палаты, и затрудняет работу парламента.

Поэтому, в современных парламентах, верхние палаты чаще всего слабые. Исключений из этого правила немного (США, Италия).

Из вышесказанного, можно сделать вывод, что в двухпалатных парламентах, основную роль играет нижняя палата. Именно она по существу и является парламентом страны. Понятие «депутат» относиться только к составу нижней палаты. Должностные лица, входящие в состав верхних палат называются «членами верхней палаты», а не депутатами (поскольку представителями народа страны в большинстве случаев не являются).

Компетенция палат в двухпалатных парламентах, также может быть различна. Как правило, законодательство страны выделяет общую (одинаковую для обеих палат) и специальную (для каждой палаты свою) компетенцию. Специальная компетенция означает, что определенные законопроекты, может рассматривать (и инициировать) только одна из палат (например, нижняя).

В случае двухпалатного парламента, большое значение приобретает порядок формирования его верхней палаты (нижняя или единственная всегда формируется одинаково – прямыми выборами населением) – такой порядок может быть различен. Наиболее часто встречаются следующие:

• непрямые (косвенные) выборы – верхняя палата избирается представительными органами регионов (субъектов федерации) посредством двухстепенных или трехстепенных выборов (Франция, Норвегия, Индия, Нидерланды);

• прямые выборы, но по иной процедуре – например, не по избирательным округам, а по территориям административно - территориальных единиц (так, в США – по два сенатора от каждого штата);

• занятие мест по наследству или назначение монархом – единственная верхняя палата в современный период формируемая таким способом – Палата Лордов парламента Великобритании;

• назначение членов верхней палаты главой государства – как правило, назначается часть членов верхней палаты (хотя возможно и полностью);

• назначение членов верхней палаты правительствами субъектов федерации – например, в ФРГ члены Бундесрата назначаются правительствами соответствующих земель.

Возможны и другие способы.

Сроки полномочий и порядок обновления палат двухпалатного парламента также различны. Срок полномочий нижних палат – 4 - 5 лет. Нижняя палата обновляется полностью – с истечением срока полномочий ее состав полностью переизбирается.

Верхняя палата, как правило, имеет больший срок полномочий (напр. 6 – 9 лет). Состав ее может обновляться по частям (напр. на 1/3 часть каждые 3 года) – переизбираются, таким образом, не все ее члены, а только их часть.

Все эти процедуры направлены на обеспечение стабильности общего курса парламента (его удерживает более консервативная верхняя палата) и преемственности законодательной власти (каждый новый созыв парламента не начинает «с нуля», а продолжает то, что было сделано предыдущим).

Порядок работы парламента. Сессии парламента

Как уже отмечалось, современные парламенты являются постоянно действующими (в течение срока своих полномочий) органами власти. Этот принцип не означает, однако, что парламент должен работать в этот период, совершенно не прерываясь. Такой подход только снизит эффективность его деятельности.

Современные парламенты работают в сессионном порядке. На сессиях парламента реализуется основная часть его полномочий и, прежде всего, законодательные. В различных странах, количество и продолжительность парламентских сессий различны – от 1 до 4 в год. Чаще всего установлено две сессии в году – осенняя и весенняя. Промежуток времени между сессиями называется парламентские каникулы.

Таким образом, сессия парламента – это период времени, в течение которого парламент осуществляет свои полномочия и принимает решения.

Сроки начала и окончания сессий могут определяться по-разному:

1. Парламент сам определяет сроки созыва сессий и длительность их проведения. При этом срок созыва очередных сессий может быть определен конституцией или регламентом, а может определяться парламентом.

2. Вопрос о сроках и продолжительности сессии решает исполнительная власть.

Как правило, в монархиях сессии созывает монарх. Однако это его полномочие формально – монарх не может отказать в созыве парламента (как это нередко случалось в средние века) если это и случиться, он соберется все равно.

Виды сессий:

Очередные	Внеочередные
Это нормальный порядок. Созываются в установленном законом порядке.	Созываются в особых случаях (установленных конституцией и законами – например, при чрезвычайной ситуации). В повестку дня включаются только те вопросы, для которых сессия созывалась. Во многих случаях решения, принятые на таких сессиях, должны быть подтверждены на очередной сессии.

Вопросы, подлежащие рассмотрению на сессии, включаются в специальный план, утверждаемый парламентом - повестку сессии. При этом вопросы, не рассмотренные в рамках одной сессии, автоматически переносятся на следующую (включаются в ее повестку) и продолжают рассматриваться на ней – принцип континуитета. Данный подход применяется в большинстве парламентов.

В некоторых парламентах, однако, применяется противоположный принцип – дисконтинуитет, означающий, что вопросы, которые не успели рассмотреть в рамках одной сессии, в следующей рассматриваются с самого начала (США).

Заседания палат парламента называются пленарными заседаниями. Первое заседание (после выборов) является учредительным – избирается руководство палат, создаются их рабочие органы, решаются организационные вопросы.

Пленарные заседания и решения принятые на них, являются действительными только при наличии кворума – минимального количества депутатов палаты, присутствующих на заседании, установленного регламентом палаты.

Заседания парламента по общему правилу являются открытыми, на них может присутствовать любой гражданин страны. Проведение закрытых заседаний допускается только в случаях, предусмотренных регламентом и законами страны.

Законодательный процесс в парламенте

Законодательный процесс – это определенная конституцией и законами страны процедура по принятию законов парламентом.

Законодательный процесс – важнейшая сфера деятельности парламента, для которой он вообще и создается. От его демократизма, эффективности и качества зависит все существование государства. Это обусловливает значимость данного вида деятельности и внимание к его правовому регулированию.

Как правило, конституция и законы страны определяют только основные принципы законодательного процесса. Детальное его регулирование осуществляется специальным нормативным актом - Регламентом парламента.

Законодательный процесс в парламентах различных государств, может существенно различаться. Однако для большинства современных государств характерны следующие его стадии:

1. Внесение законопроекта на рассмотрение парламента;

2. Обсуждение законопроекта в палатах парламента;

3. Принятие законопроекта;

4. Санкционирование, промульгация;

5. Опубликование.

Внесение законопроекта на рассмотрение парламента – это стадия законодательной инициативы, представляющая собой внесение в компетентный орган парламента управомоченным субъектом законопроекта. Круг субъектов законодательной инициативы, в разных странах различен, как правило, это следующие субъекты:

1. Депутаты парламента – в большинстве случаев это их группы (фракции), хотя возможны и отдельные депутаты;

2. Правительство (премьер-министр) – основной субъект законодательной инициативы в современных государствах;

3. Народ (группы избирателей);

4. Глава государства (монарх или президент);

5. Высшие судебные органы страны.

В отдельных странах, возможны и специфические субъекты – напр. в социалистических странах традиционно это право признавалось за различными общественными организациями.

Обсуждение законопроекта в палатах парламента – это главный этап законодательного процесса (и наиболее продолжительный по времени). Обсуждение делится на стадии, которые называются чтениями:

• первое чтение – рассмотрение проекта закона в самом общем виде. Рассматривается необходимость принятия такого закона, наличие пробела в законодательстве в данном вопросе. На данной стадии рассматривается концепция законопроекта. Если законопроект принят в первом чтении, он подлежит дальнейшей разработке парламентом.На данной стадии возможен отзыв проекта закона субъектом, направившим его в парламент (на дальнейших стадиях отзыв уже не возможен);

• второе чтение – обсуждение проекта закона по существу, со всеми его деталями. На данной стадии обсуждаются и голосуются все поправки к тексту закона (голосование проводится по каждой поправке в отдельности, после ее обсуждения);

• третье чтение – законопроект обсуждается в целом, со всеми поправками. После проводится итоговое голосование. Данная стадия является по существу ратифицирующей (контрольной) – она позволяет депутатам еще раз все проверить и убедиться, что закон имеет именно те форму и содержание, которые отвечают воле парламента.Внесение новых поправок на данной стадии не допускается.

Принятие законопроекта – в однопалатных парламентах эта стадия совпадает с последним (или единственным) чтением. Голосование может проводиться в один или два этапа – в последнем случае – сначала по отдельным частям законопроекта, а затем – по закону в целом.

Для принятия закона достаточно простого большинства голосов, отдельные виды законов (например, конституционные) могут приниматься в усложненном порядке – квалифицированным большинством.

В двухпалатных парламентах процедура принятия сложнее (здесь собственно она и составляет отдельный этап) – закон считается принятым, если одобрен в одинаковой редакции обеими палатами. Следовательно, после принятия закона нижней палатой, он должен быть одобрен верхней.

Процедура голосования различна в зависимости от компетенции палат – если палаты равноправны, голосование проводится в одинаковом порядке. В случае слабой верхней палаты – рассмотрение законопроекта в ней может проводиться в упрощенном порядке.

Санкционирование, промульгация– это подписание текста закона, принятого парламентом, главой государства. На данной стадии глава государства может воспользоваться правом вето. Вето – это право главы государства не подписать принятый парламентом закон и вернуть его на доработку со своими возражениями.

Право вето – механизм, существующий во всех современных государствах. Его задача – обеспечить учет парламентом мнения главы государства (закон принимает парламент, однако совершенно исключать главу страны из этого процесса было бы неправильно. Вето – его возможность принять участие в нормотворчестве, не нарушая компетенцию парламента).

Получив закон с возражениями главы государства, парламент может принять одно из двух решений:

1. Согласиться с возражениями главы государства и внести в закон соответствующие изменения, после чего снова направить его на подпись;

2. Преодолеть вето, проголосовав за закон квалифицированным большинством голосов. Закон при этом принимается в редакции парламента (если глава государства снова откажется его подписать, он вступит в силу без его подписи).

Промульгация – издание специального акта главы государства, содержащего официальное распоряжение об опубликовании закона. Во многих странах, данного института нет, опубликование производится без специального распоряжения об этом.

Опубликование закона – последняя стадия процесса. Означает печатание текста закона в официальных источниках (и использование других средств – например, электронных). С момента опубликования начинается отсчет срока установленного для вступления закона в силу.

По общему правилу законы, затрагивающие права и интересы граждан и иных, физических и юридических лиц, вступают в силу только по истечении определенного срока после опубликования (например, через 10 дней). Нормативные акты, не затрагивающие таких прав, могут вступать в силу с момента опубликования.

Компетенция парламента. Акты парламента. Делегирование полномочий

Компетенция парламента – это совокупность полномочий парламента, зафиксированных в конституции и определяющих его место в системе органов государственной власти.

В современном мире, существует три основных подхода к определению компетенции парламента:

Неограниченная	Относительно ограниченная	Абсолютно ограниченная
Парламент может принять закон по любому вопросу. Перечень полномочий отсутствует. В этом случае, фактически признается верховенство парламента, среди иных органов государства. Несмотря на отсутствие юридических ограничений, фактические все же существуют: право вето, возможность роспуска и т.д.	Перечня полномочий также не существует, однако конституция устанавливает общие принципы (рамки), в соответствии, с которыми парламент может принимать законы.	Конституция содержит исчерпывающий перечень вопросов, по которым парламент может принять решение. Выход за пределы этого перечня не допускается.

Полномочия парламентов в конкретных странах могут существенно различаться, однако для большинства современных парламентов характерны следующие их группы:

1. Законодательные полномочия – важнейшая группа полномочий, в которых и проявляется сущность парламента как носителя законодательной власти в стране. Основное его назначение – принятие законов.

2. Финансовые полномочия – также одна из важнейших и старейших (появилась еще в первых парламентах) групп полномочий. К таким полномочиям относятся, прежде всего, принятие бюджета страны и контроль за его исполнением, а также установление общегосударственных налогов.

3. Полномочия по формированию государственных органов – в современных государствах целый ряд органов формируется совместно с парламентом (например, президентом, с одобрения парламента), либо парламентом самостоятельно.

Важнейшее полномочие парламента в данной сфере – участие в формировании правительства. Помимо этого, во многих странах высшие органы судебной власти, также формируются с участием парламента. Парламент также самостоятельно формирует свои органы входящие в структуру палат и учреждения при парламенте.

4. Полномочия в области обороны и внешней политики - это также важная группа полномочий. В данной сфере парламент действует совместно с главой государства (он определяет внешнюю политику, а парламент контролирует его решения).

Важнейшими полномочиями здесь являются следующие:

• затификация и денонсация международных договоров;

• объявление войны и заключение мира;

• вхождение страны в военно-политические союзы и выход из них;

• определение расходов на оборону;

• разрешение вопросов о нахождении на территории страны иностранных войск и участия своих войск в военных операциях вне страны.

Контрольные полномочия – это полномочия в сфере парламентского контроля за исполнительной властью. Главным объектом такого контроля является правительство страны, однако иные органы исполнительной власти также находятся в сфере парламентского контроля. Более подробно контрольные полномочия парламента рассмотрены ниже (см. соответствующий раздел).