Историко-культурные территории: административный и правовой статус

Понятие «экологический каркас» принято Европейским Сообществом и уже давно используется в России. В это понятие входят природные районы (не только особо ценные, но и наиболее типичные для данной страны), которые необходимо сохранить с целью обеспечения экологической чистоты лесов, рек, воздушного бассейна и сохранения природного наследия. Подобное представление об «историко-культурном каркасе страны» необходимо ввести и для культурного наследия. Это важно и в связи с тем, что сейчас практически не существует представления о ценных исторических территориях как целостных пространственных объектах, а тем более объектах единого хозяйственного и правового регулирования.

Определенный шаг на этом пути уже сделан. Развивается система особо охраняемых природных территорий, в структуре которых ключевую роль играет разветвленная сеть национальных и природных парков. На их территориях расположены также памятники архитектуры, археологии, старинные села с проживающим там населением. В то же время практика деятельности национальных парков в России узковедомственная (как природоохранных организаций), где за редким исключением почти не прослеживается четкая программа сохранения и использования культурного наследия. Нельзя не учитывать того, что многие памятники культуры находятся в активной хозяйственной среде. Поэтому важнейшим аспектом сохранения национального наследия является задача формирования целостного экономического образования, способного в комплексе решить проблемы не только сохранения, но и использования наследия. Такая деятельность направлена на сохранение и возрождение памятника и его естественной среды, возрождение традиционных хозяйственных форм и внедрение современных механизмов использования наследия. Реализация историко-культурного и природного потенциала территории может сказаться также на развитии рекреационной сферы, информационного, научно-образовательного комплексов, воссоздания народных промыслов и производств, активизации на этой основе других сопряженных хозяйственных структур.

Можно сказать, что подобный путь находит специфическое выражение в региональной политике – он проявляется в особой специализации ряда регионов на сохранении и использовании природного и культурного наследия. Таким образом, наследие выступает и как важный фактор современного социокультурного и экономического развития отдельных районов. Оно обеспечивает развитие территории именно на базе использования этого специфически присущего данному региону историко-культурного и природного ресурса, а не на искусственном внедрении промышленных и сельскохозяйственных технологий.

Для ряда территорий, не располагающих значительным промышленным или аграрным потенциалом, ориентация на культурное богатство района становится одной из реальных возможностей социального подъема. Причем возможностью, не несущей угрозу экологии или социальной среде, а, наоборот, позволяющей восстановить традиционные формы природопользования, отношения между людьми, культуру.

Конвенции ЮНЕСКО об охране всемирного культурного и природного наследия рекомендуют государствам-участникам «проводить общую политику, направленную на придание культурному и природному наследию определенных функций в общественной жизни и на включение охраны этого наследия в программы общего планирования» [46]. Подобное развитие предопределяет и необходимость разработки особого статуса подобных территорий, возможно даже изменение их административно-территориального состояния. Так, например, остров Валаам в Ладожском озере с его уникальным монастырским комплексом и целостной историко-культурной территорией имел статус сельсовета. Долгое время в ранге сельсовета находился и Соловецкий архипелаг. Кижи являются одним из рядовых сельских населенных пунктов. Большая же часть памятников просто находится на иждивении местной власти или на балансе какого-либо предприятия или учреждения. Поэтому, говоря о новом территориальном подходе к сохранению и использованию наследия, в ряде случаев представляется необходимым выделение данных объектов в новый специфический тип административно-территориальной единицы, который и можно назвать историко-культурной территорией. Этот статус позволил бы четко выделить данную территорию в административном и правовом отношении, дать ей существенные хозяйственные права. В любом случае такой статус должен явиться отражением и закреплением специфики социально-культурного и хозяйственного развития подобного исторического региона[36].

Статус историко-культурных территорий должен содержать два основных положения. Первое касается признания ценности историко-культурного наследия на данной территории и законодательное определение системы мер по его охране (выявление, постановка на учет, зонирование территории и режимы использования земель, осуществление охранных и реставрационных работ, экологический и архитектурный контроль и т. д.).

Второе положение направлено на создание экономических условий сохранения и использования наследия. Это предполагает как прямую федеральную помощь в форме средств на восстановление объектов наследия и на проведение социально-культурной политики, так и осуществление особой налоговой политики, способствующей вложению средств на реализацию программы развития территории.

Важно подчеркнуть, что такая постановка вопроса не является попыткой добиться каких-либо исключительных прав для подобного рода территорий. Она отражает объективные особенности их развития, специфическое место земель особо ценного наследия в системе территориального разделения труда. Основные принципы территориального подхода к решению проблем сохранения и использования национального наследия впервые были заявлены в постановлении Правительства Российской Федерации № 266 от 22 апреля 1992 года «О мерах государственной поддержки культуры и искусства в период экономических реформ», в котором даны рекомендации местным органам по разработке региональных программ развития культуры и по созданию системы историко-культурных и природных территорий как наиболее действенной меры сохранения и использования наследия. В том же году Указом Президента Российской Федерации была создана первая особо ценная историко-культурная и природная территория на Валаамском архипелаге. Сходные проблемы были поставлены в ряде других регионах России.

Известный правовой прецедент – политика сочетания границ выделяемой историко-культурной территории с административными границами и одновременное придание этим территориям особого административного статуса. Пожалуй, первой подобной попыткой следует признать введение особого статуса для территории Кавказских Минеральных Вод. В 1996 г. Правительство Москвы приняло городской закон о территориальных единицах с особым статусом. На этих территориях, представляющих особую природную, историко-культурную, архитектурную и другую ценность, предполагалось введение особого режима управления с созданием специальных администраций. Так была образована и территориальная единица с особым статусом управления «Китай-город» (распоряжение мэра Москвы от 10 апреля 1996 г. № 193-РМ). В положении об администрации «Китай-города» указывается, что эта внутригородская территория образуется в целях создания исторической, архитектурной и культурной зоны и для эффективности проведения реконструкции и реставрации зданий и сооружений, эксплуатации территории.

В 2001 г. была создана еще одна территориальная единица с особым статусом – «Кузьминки-Люблино». В это территориальное образование вошли уникальный дворцово-парковый ансамбль, а также территория парка и лесопарка. Подобный же принцип был принят и в Казани при создании историко-культурной заповедной территории с особым статусом и режимом содержания «Старо-Татарская слобода». Данное решение основывается на организации Казанского государственного историко-культурного заповедника «Старо-Татарская слобода» (17 февраля 1998 г.). Эта заповедная зона является частью городской территории, сформировавшейся в качестве градостроительного историко-культурного памятника татарского народа. Общая площадь заповедной территории составляет 88 га. Исполнительно распорядительным органом на заповедной территории является префектура. Она обладает правами юридического лица и осуществляет на заповедной территории выполнение полномочий местной администрации, предусмотренных Законом Республики Татарстан «О местных органах государственной власти и управления». Такого же типа историко-культурная территория «Городской Посад» сформирована и на исторически заселенной русской части Казани [29].