Таблица 4.5

Скидки по роялти в зависимости глубины скважин

(лицензионные участки на шельфе США, Мексиканский залив)

Глубина скважин		Льготный газ
Тыс. футов	Метры	Млрд фут	Млн м^3
От 15 до 18	От 4572 до 5486	15	425
Свыше 18	Свыше 5486	25	708

В США при освоении недр на шельфе применяются механизмы сти­мулирования, разрабатываемые федеральным правительством. В отличие от подходов, реализуемых в канадских провинциях, на шельфе США ис­пользуются скидки для определенного объема добытого газа. Пример шкалы скидок для глубоких скважин представлен в табл. 4.5.

Правительство канадской провинции Альберта при реализации гиб­ких схем по роялти для глубоких газовых скважин учитывает, что при бу­рении таких скважин существенно увеличиваются затраты и, соответст­венно, снижается рентабельность последующей добычи газа.¹⁴ При освое­нии газовых месторождений разрешается часть добытого газа исключить из платежей по роялти с использованием гибкой шкалы. Данная шкала по­ставлена в зависимость от глубины добывающих скважин.

В Альберте льготы (скидки) по уплате роялти применяются для га­зовых скважин глубиной более 2500 м. Общий объем льгот ограничен оп­ределенной суммой в расчете на каждую глубокую скважину (максималь­ная сумма составляет 3,6 млн кан. долл. для скважин глубиной 5500 м). Указанную льготу можно использовать в течение 10 лет после окончания бурения (табл. 4.6).

Information letter 85-29. Alberta Energy and Natural Resources.

Таблица 4.6

Зависимость скидок по роялти для газовых скважин от их глубины

Глубина, m	Общий (накопленный) объем льгот, тыс. кан. долл.	Приростные льготы, долл./м
2500	0	1000
3000	500	1000
3500	1000	1000
4000	1500	1300
4500	2150	1300
5000	2800	1600
5500	3600	-
Применяемые в США и Канаде схемы дифс		зеренцированного нало-

гообложения газодобывающей отрасли имеют общие характеристики. Ос­новное различие между ними заключается в том, что в канадской схеме предельная сумма льгот определяется непосредственно в денежном выра­жении, а в американской - через установление лимитов на льготные объе­мы добычи газа. Обе схемы характеризуются высокой степенью прозрач­

ности расчета сумм налоговых льгот. Они опираются на прозрачные принципы отбора дифференцирующих параметров. Данные факторы обу­словливают простоту администрирования действующей системы налого­обложения.

Рассмотренные подходы формировались и отлаживались в течение длительного времени, а в основе их действия лежит исчерпывающая ин­формационная база. США и Канада относятся к числу старых нефтегазо­добывающих стран, где потребность в гибком налогообложении добычи углеводородного сырья возникла уже давно. За долгие годы не только сформировались сами системы гибкого налогообложения, но и была на­коплена соответствующая геологическая, технико-экономическая инфор­мация, необходимая для расчета и обоснования рационального уровня на­логообложения.

В российских условиях при построении системы дифференцирован­ного налогообложения газодобычи целесообразно ориентироваться на применение производственного подхода, который отличается относитель­ной простотой администрирования. Переход к гибкому налогообложению на основе экономического подхода следует рассматривать как долговре­менную стратегическую задачу, решение которой станет возможным по мере развития информационной инфраструктуры, создания адекватных поставленной задаче систем мониторинга и контроля финансово- экономических показателей предприятий нефтегазового сектора.

Учитывая особенности современного этапа развития российской экономики, отсутствие устоявшихся (стабильных) рыночных пропорций и ценовых соотношений, не следует напрямую копировать какую-либо из зарубежных схем гибкого налогообложения. В частности, в России в на­стоящее время нельзя применять такие же подходы к определению ставок и предельных размеров льгот (скидок) по налогу на добычу, как это прак­тикуется в странах Северной Америки, т.е. в стоимостном или натураль­ном выражении. Представляется более целесообразным устанавливать размеры льгот в долевом отношении к общей ставке налога (с помощью дифференцирующих коэффициентов).

Действие льготного режима налогообложения не может в равной степени распространяться на весь период разработки. Учитывая интересы добывающих компаний, применение льгот по налогу на добычу для газа в основном должно быть отнесено к начальному этапу разработки месторо­ждений и ограничиваться периодом окупаемости инвестиций. Тем самым будет достигнута одна из задач перехода к дифференцированной системе налогообложения, связанная со стимулированием ввода в разработку но­вых месторождений.

В секторе «Экономические проблемы развития Западно-Сибирского нефтегазового комплекса» ИЭОПП СО РАН применительно к добыче газа был разработан методический подход к дифференциации налогообложе­ния в газовой промышленности [Крюков и др., 2006]. На основе имитаци­онной модели была апробирована практическая методика дифференциа­ции ставок налога на добычу газа с учетом глубины скважин (продуктив­ных залежей). Выполненные расчеты подтвердили возможность и целесо­образность применения пониженных ставок налога на добычу газа при разработке месторождений с глубокозалегающими продуктивными гори­зонтами на период времени, соответствующий сроку окупаемости инве­стиций. Предоставление указанной льготы необходимо при освоении объ­ектов, ввод в эксплуатацию которых в условиях обычного налогового ре­жима представляется маловероятным.

Проблема ввода в разработку низкорентабельных и субрентабельных месторождений требует специальных подходов. Стимулирование освое­ния такого рода объектов в рамках общей схемы дифференциации налого­обложения на производственных принципах представляется затрудни­тельным, поскольку требуется занижать поправочные коэффициенты к общей ставке налога, действие которых распространяется и на все другие объекты. В этом случае, чтобы компенсировать сокращение общей суммы налоговых платежей, необходимо повышать основную ставку налога на добычу газа.

Противоречия между стимулирующими целями гибкого налогооб­ложения и фискальными интересами государства могут быть в значитель­ной степени ослаблены при условии, что дифференцированные ставки на­лога на добычу газа будут применяться только для новых месторождений, предполагаемых к вводу в разработку.

Этапы эволюции системы специального налогообложения

Применение гибких подходов связано со значительными трансакци- онными издержками со стороны государства, например, сбор информа­ции, мониторинг и контроль процессов освоения недр. Без данных издер­жек со стороны государства сложно осуществить реальную налоговую реформу в нефтегазовом секторе, которая бы создала условия для эффек­тивной работы в условиях как высоких, так и низких цен на УВС. Форми­рование новой системы управления ресурсами в России могло бы осуще­ствляться быстрее в условиях высоких цен на углеводородное сырье.¹⁵Данные трансакционные издержки могут быть рассмотрены как инвести­ции, которые в последующем должны дать значительную отдачу в связи с ростом доходов рентного характера, в том числе от разработки новых ме­сторождений, которые при негибком налогообложении не могут эффек­тивно разрабатываться, от продления добычи на старых объектах. Гибкие подходы в большей степени направлены на рациональное изъятие рент­ных доходов.

Процесс формирования гибких подходов к налогообложению дол­жен рассматриваться как важнейшая часть системы государственного ре­гулирования нефтегазового сектора, включая регулирование разработки и добычи, цен, доступа к транспортной инфраструктуре. Этот процесс дол­жен происходить поэтапно, а каждый его шаг должен быть синхронизиро­ван с мероприятиями по реформированию других элементов системы ре­гулирования. Требуется учет комплементарное™ институтов в сферах на­логообложения и пользования недрами, необходим поэтапный характер институциональных преобразований.

Важнейшими характеристиками системы налогообложения являют­ся: (1) гибкость механизмов, норм и правил налогообложения; (2) воз­можности реализации способов налоговой оптимизации со стороны не­дропользователей; (3) роль нефтегазодобывающих регионов в налоговом регулировании. С учетом данных характеристик проведенный анализ эво­люции механизмов изъятия рентных доходов в нефтегазовом секторе в со­временной России позволяет выделить следующие этапы и периоды.

Этап I. Доминирование непрозрачных механизмов изъятия рентных доходов (до 1992 г.). В рамках плановой и начального периода переходной экономики преимущественно применялись непрозрачные способы изъя­тия и распределения доходов рентного характера посредством косвенного налогообложения в сфере потребления конечной продукции.

Этап II. Формирование и развитие системы платного недропользова­ния (1992-2001 гг.):

• 1992-1995 гг. - период становления новой системы налогообложения в соответствии с законом РФ «О недрах». Широкое применение неры­ночных механизмов изъятия и распределения рентных доходов обу­словлено переходным характером данного периода;

• 1995-1999 гг. - период активного налогового регулирования НГС на региональном уровне, ограниченное использование дифференциро­ванных механизмов [Токарев, 1999]. Активное применение трансферт­ных цен в этот период в некоторой степени может быть обосновано относительно низким уровнем мировых цен на нефть и газ, что делало применение схем налоговой оптимизации одним из способов поддер­жания минимальной рентабельности в добыче углеводородного сырья;

• 1999-2001 гг. - период масштабного и эффективного использования (с точки зрения компаний НГС) схем налоговой оптимизации при мягких институциональных условиях; постепенный отказ государства от эле­ментов дифференцированного налогообложения.

Этап III. Реформирование системы специального налогообложения в НГС (с 2002 г.):

• 2002-2006 гг. - период ослабления роли регионов в регулировании НГС, эффективного решения проблемы трансфертного ценообразова­ния для налога на добычу, отсутствия гибких подходов к изъятию до­ходов рентного характера;

• перспектива (оптимистическая) - применение гибких подходов к нало­гообложению НГС; формирование адекватных систем мониторинга и контроля деятельности недропользователей, введение института спра­вочных цен; усиление роли регионов в регулировании добычи углево­дородного сырья.

В процессе перехода к гибкой системе налогообложения НГС пред­ставляется целесообразным выделить следующие шаги.

1. Введение дифференцированных ставок налога на добычу в допол­нение к базисной ставке. Базисная ставка должна корректироваться с по­мощью понижающих коэффициентов, учитывающих период ввода место­рождения в разработку (например, скидки для новых месторождений), расположение (например, льготы для новых провинций), выработанность участков недр, глубину продуктивных залежей. Применение такого под­хода должно стимулировать ввод новых месторождений и продление рен­табельной добычи на поздних стадиях освоения месторождений углеводо­родного сырья.

Необходимые условия для реализации данного этапа связаны:

• с подготовкой и принятием поправок к нормативно-правовым актам, определяющим институциональные условия в сферах налогообложе­ния и пользования недрами;

• с формированием системы государственного мониторинга и контроля геолого-промысловых, производственных параметров добычи;

• с формированием адекватной системы учета производственных и фи­нансовых показателей в добывающих компаниях.

  2. Переход на адвалорную (выраженную в процентах от стоимости реализованной продукции) ставку налога на добычу, что позволит более адекватно учитывать цены внутреннего и внешнего рынков. Для эффек­тивной реализации такого перехода необходимы ограничения для реали­зации схем трансфертного ценообразования в рамках вертикально интег­рированных компаний; введение института справочных цен для расчета налогооблагаемой базы. Реализация данных мер также важна для приме­нения в перспективе экономического подхода к дифференциации налого­обложения.

  3. Применение гибких механизмов на основе экономического подхо­да - введение налога на дополнительные доходы от добычи углеводоро­дов (НДД) и одновременное сокращение базовых ставок налога на добы­чу. Необходимые условия для реализации этого этапа связаны с формиро­ванием комплексной системы государственного мониторинга и контроля нефтегазового сектора, с подготовкой и принятием поправок к норматив­но-правовым актам, определяющим порядок налогообложения и недро­пользования.

Таким образом может быть выстроена динамика перехода к гибкой системе налогообложения НГС с постепенной ее переориентацией от про­изводственного к экономическому подходу. Представленные выше шаги и меры по реформированию системы налогообложения НГС в том виде, как они сформулированы, образуют общую схему институциональных изме­нений. Основные этапы эволюции системы специального налогообложе­ния и перспектив ее изменения в НГС России представлены в табл. 4.7.

Таблица 1

Факторы и условия	Плановая экономика	Формирование и развитие системы платного недропользования			Реформирование системы специального налогообложения
	До 1992 г.	1992-1995 гг. | 1995-1999 гг.		1999-2001 гг.	2002-2006 гг. Перспектива
Внешние условия
Уровень цен на нефть	Средний	Средний	Низкий	Низкий	Высокий	Средний
Структура НГС	Производствен­ные объединения	Формирование ВИНК	ВИНК и МСНК	ВИНК и МСНК	ВИНК и МСНК	Повышение роли МСНК
Институциональ­ные условия	Централизован­ное планирование и управление	Формирование рыночных инсти­тутов, высокие темпы инфляции	Повышение роли регионов в регу­лировании	Переход к цен­трализации	Централизация принятия реше­ний	Развитые рыноч­ные институты, баланс интересов НГР и центра
Налоговое регули	рование
Роль НГР в нало­говом регулиро­вании	Незначительна	Незначительна, лицензии, товар­ные квоты	Значительна	Значительна	Сокращение	Рост (в основном в зрелых провин­циях)
Ключевые рент­ные налоги и платежи	Налог с оборота, платежи на ГРР	Акцизы, отчис­ления в Фонд це­нового регулиро­вания	Акцизы на УВС, роялти	Роялти, экспорт­ная пошлина	Налог на добычу, экспортная по­шлина	НДД, налог на добычу
Основной фактор для налогообло­жения	Объем реализо­ванной продук­ции	Себестоимость добычи, уровень инфляции	Себестоимость добычи	Цена нефти в РФ (трансфертная)	Экспортная цена нефти	Доходы рентного характера
Стимул иро вание привлечения ин­вестиций	Нет	Нет	Стимулирование (налог на при­быль)	Стимулиро вание (налог на при­быль)	Нет	Стимулиро вание на основе рент­ных налогов

Эволюция системы специального налогообложения НГС в России

Таблица 1 Продолжение

Факторы и условия	Плановая экономика	Формирование системы платного недропользования			Реформирование системы специального налогообложения
	До 1992 г.	1992-1995 гг.	1995-1999 гг.	1999-2001 гг.	2002-2006 гг.	Перспектива
Налоговое сти­мулирование на уровне НГР	Нет	Начинает приме­няться	Активизация	Широкое приме­нение	Нет	Развитие (осо­бенно в зрелых НГР)
Дифференциация налогов: феде­ральный уровень	Через цены на нефть (регионы)	Имеется, не про­зрачна	Имеется, слабо обоснованна	Отсутствует	Отсутствует	Обоснованная, от производственно­го к экономиче­скому подходу
Основные нормы и правила: центр	Отчисления на ГРР	Закон «О не­драх»; регулиро­вание цен, рента­бельности, ВМСБ	Изменения нало­говых норм, за­конодательство о СРП	Изменения нало­говых норм (ак­цизы, роялти, от­числения на ВМСБ)	Введение налога на добычу	Новый закон «О недрах», введе­ние справочных цен, НДД
Основные нормы и правила: регио­ны	Нет	Законодательство НГР в сфере не­дропользования	Закон Татарстана «О недрах»	Закон ХМАО «О стимулирова­нии...»	Отмена регио­нальных законов	Усиление регу­лирования на уровне НГР
Трансфертное ценообразование (налоговая опти­мизация)	Нет	Роль незначи­тельна	Повышение роли	Широкое распро­странение	Значимо для сырьевых регио­нов	Роль незначи­тельна

Примечание. МСНК - малые и средние нефтегазовые компании. СРП - соглашения о разделе продукции.

о\

1

Указ Президента РФ от 17 февраля 1992 г. № 151 «О порядке использования нефти, газа и продук­тов их переработки, поступающих в распоряжение органов исполнительной власти республик в со­ставе Российской Федерации, краев, областей и автономных образований» // Российская газета. 1992. 22 февраля.

2 Постановление Правительства РФ от 2 августа 1997 г. № 986 «Об утверждении Положения о фонде воспроизводства минерально-сырьевой базы» // Российская газета. 1997. 13 августа.

3Письмо МПР РФ от 18 ноября 1996 года № ЕЮ-61/3024 «О проведении государственной эксперти­зы материалов по освобождению от ресурсных платежей» // Минеральные ресурсы России. Экономи­ка и управление. 1996. № 6. - С. 30.

4

Постановление Правительства РФ от 1 ноября 1992 г. № 847 «Об акцизном сборе на нефть, добы­ваемую на территории Российской Федерации» // Российская газета. 1992. 18 ноября.

5

Постановление Правительства РФ от 24 мая 1994 г. № 534 «Об установлении дифференцирован­ных ставок акциза на нефть, добываемую на территории Российской Федерации» // Российская газе­та. 1994. 2 июня.

6

Постановление Правительства РФ от 8 апреля 1997 г. № 408 «О дифференцированных ставках ак­циза на нефть, включая стабилизированный газовый конденсат, добываемую на территории Россий­ской Федерации» //Российская газета. 1997. 17 апреля.

7Коэффициент равных возможностей // Российская газета. 2002. 21 февраля.

8

Концепция нового механизма расчета НДПИ обойдется в 900 тыс. долл. // Время новостей. 2004. 1 ноября.

9Материалы конференции по вопросам налогообложения. 2004 // Режим доступа:

Http ://www. expert.ru/conference.

10

Постановление Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. № 165 «Об утверждении методики диффе­ренциации ставок акциза на нефть, включая стабилизированный газовый конденсат» // Российская газета. 1998. 19 февраля.

11UK Continental Shelf Upstream Oil and Gas Taxation. 2005 // Режим доступа: Http://www.og. dti.gov.uk.

12 Глазьев С.Ю., Прощин С.А. Налог на дополнительные доходы от добычи углеводородов. - Офици­альный сайт С.Ю. Глазьева, 2004 // Режим доступа: Шр^Лу^у^агеу.ги/розШог^кгеу.

13

Royalty Programs for Deep Gas Wells. Canada, British Columbia: Ministry of Provincial Revenue. Bull. PNG 001. 2003.

14

Deep Gas Royalty Holiday Program. - Canada. 1985.

15

Ермаков В. Временный успех // Ведомости. 2004. 10 февраля.