1 Понятие экологического права. Специфические черты и структура экологического права

Экологическое право - совокупность юридических норм, предназначенных для регулирования поведения людей по отношению к окружающей среде. Экологическое право представляет собой единство правовых норм, направленных на регулирование отношений по использованию природных ресурсов и охране окружающей природной среды, в состав которой входят земля, ее недра, воды, включая океаны, леса и растительные организмы, произрастающие в состоянии естественной свободы, животный мир, атмосферный воздух, космическая материя.

Предмет экологического права образуют отношения:

• по охране окружающей среды от разных форм деградации и по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц;

• собственности на природные объекты и ресурсы;

• по природопользованию.

Экологическое право имеет внутреннюю структуру и включает такие институты и отношения, как отношения собственности на природные ресурсы, право природопользования, организации государственного управления в сфере взаимодействия общества и природы, экономическое нормирование, экспертизу, лицензирование, юридическую ответственность и другие.

Экологическое право делится на два раздела: международное и национальное.

Международное экологическое право - совокупность юридических норм, направленных на регулирование отношений по поводу окружающей природной среды, возникающих между государствами, группами государств, международными организациями. Международное экологическое право делится на две категории: обязательное и рекомендательное.

Основными источниками обязательного международного экологического права являются общепризнанные правовые нормы и принципы, а также межгосударственные соглашения (договоры, конвенции, протоколы и т.п.).

Рекомендательные нормы содержатся в декларациях, хартиях, пактах и иных актах такого рода, принимаемых международными организациями и конференциями.

Национальное экологическое право устанавливается государствами самостоятельно и закрепляется в различных источниках, в первую очередь, в законах. Источники экологического права имеют ряд особенностей. Во-первых, п. «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации установлено, что законодательство о недрах и окружающей среде, земельное, водное, лесное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации. По данным предметам издаются федеральные законы и, в соответствии с ними, законы субъектов Российской Федерации.

Еще одна особенность предопределена комплексным характером самой отрасли права. Составляющие ее нормы одновременно находятся и в других отраслях права: конституционного, гражданского, административного, уголовного и других.

В системе источников экологического права ведущее место занимает Конституция Российской Федерации, в которой есть много норм общего характера, которые имеют отношение к регулированию вопросов природопользования и охраны окружающей среды, защиты прав человека. Статья 9 Конституции РФ установила, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Основы экологического права заложены Законом РСФСР «Об охране окружающей среды», принятым 19 декабря 1991 года с изменениями и дополнениями от 21 февраля 1992 г., 2 июня 1993 г., 27 декабря 2000 г.

Этот закон определил задачи всего природоохранительного законодательства России. Развитие экологического законодательства осуществлено в ряде законов: Федеральный закон от 23 ноября 1995 года «Об экологической экспертизе», Федеральный закон от 30 ноября 1995 года «О континентальном шельфе», Федеральный закон от 23 февраля 1995 года «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», Федеральный закон от 14 марта 1995 года «Об особо охраняемых природных территориях» и другие.

Значительный вес в системе экологического законодательства занимает природоресурсное законодательство. Оно включает: Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», Федеральный закон от 24 апреля 1995 года «О животном мире», Водный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации.

Президент РФ издает указы по вопросам экологического права. Например, Указ № 440 от 1 апреля 1996 года «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» и другие.

Правительство Российской Федерации принимает акты, регулирующие экономические отношения в случае, если ему это право дано законом или указом Президента Российской Федерации, или если это необходимо для выполнения возложенной на Правительство РФ функции. Так, например, статьей 23 Закона РСФСР «Об охране окружающей среды» предусматривается, что порядок экологического страхования и использования экологических фондов устанавливается Правительством Российской Федерации.

В связи с этим, Правительство России приняло соответствующие постановления и распоряжения. Например, Постановление № 545 от 3 августа 1992 года «О порядке разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов».

Разновидностью источников экологического права являются акты министерств и ведомств (например, Положение о порядке выдачи лицензий на проведение обследований по выявлению деградированных и загрязненных земель, утвержденное приказом Минприроды России и Роскомземом России от 1 декабря 1993 года).

Регулирование экологических правоотношений осуществляется актами субъектов Российской Федерации. Например, Земельный кодекс Республики Карелия, Экологический кодекс Башкортостана и другие акты.

Органы местного самоуправления издают нормативные акты об охране зеленых насаждений и благоустройстве территорий населенных пунктов, о порядке пользования водными объектами для питьевых и хозяйственных нужд и т.п.

Таким образом, российское экологическое право представляет собой сложный формирующийся комплекс правовых норм, предназначенных для регулирования экологических отношений, содержащийся в разнообразных нормативных правовых актах, издаваемых на трех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и местного самоуправления.

Экологическое законодательство и право основываются на следующих принципах:

• предотвращение вреда окружающей среде в процессе социально-экономического развития;

• охрана жизни и здоровья человека;

• обеспечение рационального использования природных ресурсов;

• устойчивое экологически обоснованное экономическое и социальное развитие;

• сохранение и защита экологического равновесия в природе;

• свободный доступ к экологической информации и другие.

2 Место и роль экологического права в правовой системе

Экологическое право - совокупность юридических норм, предназначенных для регулирования поведения людей по отношению к окружающей природной среде. Экологическое право - часть современного общечеловеческого права, которая постепенно выделилась и сформировалась главным образом во второй половине XX в. Экологическое право не было известно древним правовым системам. Его не было во времена средневековья и даже в недалеком прошлом. Оно появилось тогда, когда люди стали осознавать необходимость подчинения своего поведения определенным правилам и требованиям, направленным на уменьшение вредного влияния человеческой жизнедеятельности на окружающую природную среду, чтобы в результате этого сохранить ее в благоприятном состоянии для живущих людей и будущих поколений. Вместе с тем экологическое право является результатом возросших и продолжающих возрастать человеческих знаний о природе и обществе, об объективных закономерностях их взаимодействия о предельных возможностях природной среды "терпеть" возрастающее число людей на Земле с их многообразными потребностями. На основе этих знаний, путем дозволений и запретов и при помощи других юридических методов экологическое право определяет, что людям можно и чего нельзя делать, чтобы, обеспечивая себя средствами жизни, сохранить окружающую природную среду в благоприятном состоянии. Система и структура - архитектурно-конструктивные основы экологического права. Они отражают и определяют предметное содержание экологического права и состояние его внутренней организации. Система права характеризует круг правовых норм, которые предметно связаны и образуют некоторое юридическое единство, называемое иногда отраслью права. Применительно к экологическому праву формируется единство правовых норм, направленных на регулирование отношений по использованию природных ресурсов и охране окружающей природной среды, в состав которой входят земля, ее недра, воды, включая океаны, леса и иные растительные организмы, произрастающие в состоянии естественной свободы, животный мир, атмосферный воздух, космическая материя. Окружающая природная среда является ключевым системообразующим понятием. С восприятием природной среды как среды жизни людей, как обширного дома, в котором живет человечество, связано применение понятий "экология", "экологический" (от греческого слова "экос", что означает дом). Поэтому все отношения между отдельными физическими лицами, группами или объединениями лиц, юридическими лицами, органами государства, государствами и народами в целом по поводу окружающей среды все чаще называются экологическими отношениями, образующими предмет правового регулирования экологического права. Совокупность общественных экологических отношений в современном мире является довольно сложной. В нее входят земельные, горные (недренные), водные, лесные или отношения по поводу растительного мира в целом, фаунистические, воздушные (иногда говорят об отношениях только по охране атмосферного воздуха), космические. Соответственно различаются отрасли или подотрасли права: земельное, горное, водное, лесное, фаунистическое - право животного мира, воздушное, космическое. Исторически применительно к эксплуатации отдельных элементов природной среды сформировались и другие отрасли права, например атомное право, морское право. Однако формирование экологического права не является одноактным, а представляет собой длительный исторический процесс, происходящий неодинаково в разных странах. Поэтому далеко не во всех странах экологическое право признано самостоятельной отраслью права. В ряде стран оно существует в неплохом содержании как право окружающей среды или природоохранительное право. И во многих странах правовое регулирование природопользования и охраны природы существует в форме изолированно сложившихся отраслей земельного, горного, водного, лесного права или даже в форме групп правовых норм, не образующих отраслей. Структура права дает представление о его источниках, форма существования правовых норм, их соотношении, иерархии, сфер действия и юридической силе. Экологическое право как общечеловеческое право в целом подразделяется на два крупных раздела - международное право и национальное право. Международное экологическое право - совокупность юридических норм, направленных на регулирование отношений по поводу окружающей природной среды, возникающих между государствами, группами государств, международными организациями (в редких случаях с участием физических и юридических лиц). В структуре международного экологического права выделяются такие категории, как жесткое - обязательное право и мягкое право, нормы которого имеют рекомендательный характер и не подлежат принудительному исполнению. Основными источниками обязательного международного экологического права являются общепризнанные международно-правовые нормы и принципы, а также межгосударственные соглашения (договоры, конвенции, протоколы и т.п.). Межгосударственные соглашения могут быть многосторонними, когда сторонами являются три и более государств, и двусторонними, когда в каждом из них участвуют только два государства. Общее число действующих в мире глобальных и региональных международных соглашений, принадлежащих к экологическому праву, достигает полутора тысяч. Что касается двусторонних соглашений в области международного экологического права, то число превышает три тысячи. В формировании международного экологического права особое место занимает практика Европейского Союза по изданию согласованных правовых норм, которые непосредственно вплетаются законодательство государств, являющихся членами Союза. Нечто сходное намечается в сотрудничестве стран Содружества Независимых Государств (СНГ). Здесь с 1992 г. действует Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды и Протокол об обязанностях, правах и ответственности участников Соглашения. Образованы Межгосударственный экологический совет и Межгосударственный экологический фонд. В 1993г. Межпарламентская ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств приняла рекомендательный законодательный акт "О принципах экологической опасности в государствах Содружества", который призван до известной степени гармонизировать национальное экологическое законодательство заинтересованных государств. Международно-правовые нормы и акты по экологическому праву, носящие рекомендательный характер, существуют в виде деклараций, хартий, пактов, резолюций, решений, постановлений и иных актов такого рода, принимаемых международными конференциями и международными организациями. Из наиболее значительных международных конференций экологического направления, существенно повлиявших на формирование экологического права, особенно выделяются по крайней мере две - Стокгольмская конференция Организации Объединенных Наций по проблемам окружающей человека среды (5-16 июня 1972 г., Стокгольм) и Бразильская конференция Организации Объединенных Наций по окружающей среде и развитию (3- 14 июня 1992 г., Рио-де-Жанейро), которую кратко называют "РИО-92". Наибольшую известность в мире приобрел документ "РИО-92", названный "Повесткой дня на XXI век". Это долгосрочная программа всемирных действий по охране окружающей природной среды и обеспечению рационального использования природных ресурсов и согласованном контексте с социально-экономическим развитием человечества на рубеже текущего и следующего столетий. В ней 4 раздела: социальные и экономические аспекты; сохранение и рациональное использование ресурсов в целях развития; укрепление роли основных групп населения; средства осуществления. Предполагается, что выполнение этой программы повернет развитие мира по пути оздоровления природной среды при более экологически дисциплинированном экономическом развитии (в отличие от современной практики, когда мир развивается по пути к экологической катастрофе). Среди международных организаций, создающих рекомендательные нормы экологического права, главную роль играет Организация Объединенных Наций (ООН). Генеральная Ассамблея ООН (на 30-й сессии) одобрила Всемирную хартию природы, которая представляет собой свод принципов, ориентированных главным образом на охрану животного и растительного мира - живой природы. В отличие от международного экологического права национальное экологическое право не представляет единства. Каждое государство имеет свое национальное - внутригосударственное экологическое право, которое характеризуется многими индивидуальными признаками, обусловленными природно-экономическими социально-культурными и государственно-правовыми особенностями и традициями данной страны. В мире существует около 200 государств, включая 185 государств - членов ООН. Около половины из них имеют правовой системы без явно выраженного деления права на отрасли. Соответственно экологическое право здесь не обособлено. В других странах отрасли права сформировались более отчетливо. В настоящее время 120 государств приняли общие (комплексные) законы об охране окружающей среды и регулировании природопользования. В более чем 100 государствах созданы министерства охраны окружающей среды или эквивалентные им органы. Развиваются новые методы правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды: экологическое нормирование, стандартизация; разрешительный порядок - лицензии, сертификаты и др.; экономические механизмы - налоги, льготы, страхование; долгосрочное планирование и программирование; сочетание отраслевого, административно-территориального и эколого-регионального подходов в правовом регулировании; превентивный контроль (экологическая экспертиза) в добавление к применяющимся издавна методам инспекционного контроля; применение корректирующих мер воздействия в отношении загрязнителей окружающей природной среды - приостановление или прекращение экологически вредной деятельности, применение принципа "загрязнитель платит", компенсации причиненного вреда и т.д. Усиливается защита прав человека на жизнь в благоприятных природных условиях. С одной стороны, это право получило закрепление в конституциях многих стран, а с другой - его нарушение строго преследуется, виновные в нарушении данного права привлекаются к юридической ответственности и серьезно наказываются. Таким образом, национальное экологическое право в каждой стране находится в процессе динамичного развития, все более складывается как самостоятельная отрасль права, функционирующая наряду с другими отраслями права - государственным, административным, гражданским, трудовым, уголовным и др. Итак, общую картину экологического права можно представить в следующем виде: СТРУКТУРА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА Международное экологическое право жесткое - обязательное: общепризнанные нормы и принципы, нормы соглашений, договоров, конвенций мягкое - рекомендательное: нормы деклараций, решений, резолюций международных конференций и организаций Национальное экологическое право акты органов центральной (федеральной) государственной власти: конституции, законы, кодексы, комплексные законы об окружающей среде, подзаконные нормативные акты - указы, декреты, постановления, правила, положения, инструкции и проч. акты органов власти субъектов федерации: конституции, уставы, законы, кодексы, комплексные законы об окружающей среде, подзаконные нормативные правовые акты акты органов местного самоуправления: решения, постановления, распоряжения и другие подзаконные нормативные правовые акты Экологическое право России также переживает процесс развития. И хотя сегодня еще нельзя сказать, что оно консолидировано как отрасль российского права, теоретически и практически уже отмечается много признаков такой консолидации. Российская Федерация является самым крупным по территории государством мира. Оно занимает площадь 1709,6 млн. гектаров суши Восточной Европы и Северной Азии. Почти 90 процентов этой площади составляют земли лесного фонда и сельскохозяйственного назначения. Природные ресурсы России интенсивно эксплуатируются для нужд населения и разнообразных отраслей экономики. Однако наибольшая антропогенная нагрузка на природную среду существует в европейской части страны. Вместе с тем отдельные регионы испытывают чрезмерную нагрузку и находятся в кризисном экологическом состоянии. В Российской Федерации три уровня управления и правотворчества - федеральный, субъектов Федерации и местного самоуправления. На каждом из этих уровней происходят процессы правотворчества и правоприменения. Соответственно здесь создаются и применяются законы и подзаконные нормативные акты, относящиеся к экологическому праву. В России исторически сложилось деление права на отрасли. Официально оно признается отчасти в Конституции Российской Федерации, но главным образом - в науке и процессе федерального правотворчества в Государственной Думе и Совете Федерации. В начале 1995 г. опубликован уточненный Общеправовой классификатор законодательства Российской Федерации, одобренный Президентом Российской Федерации. В нем перечислены 45 отраслей законодательства. Экологическое законодательство в этом перечне не обозначено, но названы отрасли законодательства об охране окружающей среды, о земле, о недрах, об охране лесов, об охране вод, об охране животного мира, об охране атмосферного воздуха. В совокупности все они и должны составить экологическое законодательство. В п. "к" ст. 72 Конституции Российской Федерации указано, что такие отрасли законодательства, как земельное, водное, лесное, о недрах и об охране окружающей среды, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это означает, что по данным отраслям законодательства - предметам совместного ведения издаются, согласно ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации. Закон о местном самоуправлении в РСФСР от 6 июля 1991 г. наделяет органы местного самоуправления определенной компетенцией в регулировании использования природных ресурсов охраны окружающей природной среды. В России есть такие республики (например, Башкортостан), где приняты экологические кодексы, предназначенные для комплексного правового регулирования отношений по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов. Примерами областного правотворчества в сфере экологии могут служить: порядок проведения лесных торгов в Читинской области, утвержденный решением малого Совета областного Совета народных депутатов от 22 июля 1993 г.; положение о лесах Липецкой области, утвержденное решением Липецкого собрания депутатов от 19 мая 1994 г., и др. На уровне местного самоуправления обычно издаются правовые нормативные акты об охране зеленых насаждений и благоустройстве территорий населенных пунктов, о порядке пользования водными объектами для питьевых и хозяйственных нужд населения сельских населенных пунктов, о распределении и использовании сенокосов и пастбищ на муниципальных землях и землях государственного лесного фонда и т.д. Таким образом, российское экологическое право представляет собой сложный формирующийся комплекс правовых норм, предназначенных для регулирования экологических отношений, содержащихся в разнообразных правовых нормативных актах, издаваемых на трех уровнях государственной системы - федеральном, субъектов Федерации или местного самоуправления.

3 Методы и принципы экологического права

В предмет правового регулирования могут входить такие общественные отношения, как:

1) отношения, имеющие волевой характер;

2) отношения, формирующиеся по поводу объектов природы и их экологических взаимодействий;

3) отношения, составляющие сферу действия эколого—правовых норм.

Предмет экологического права – это общественные отношения в области взаимодействия общества и природы.

Предмет экологического права отличается:

1) от природно—ресурсового права – более широким кругом общественных отношений, их иным качеством;

2) от гражданского права – отсутствием имущественного характера в использовании и охране природных объектов, отсутствием товарных отношений в сфере природопользования;

3) от аграрного права – отличием предмета права. Ведущим методом в экологическом праве является метод экологизации, который направлен на гармонизацию отношений общества и природы.

Основаниями возникновения экологических правоотношений являются юридические факты, которые в свою очередь подразделяются на события и действия. Событие возникает и порождает эколого—правовые отношения независимо от воли человека. Действие представляет собой наиболее распространенное основание возникновения экологических правоотношений. Институтом экологического права является совокупность эколого—правовых норм, которые регулируют узкий круг подобных общественных отношений.

Метод экологизации составляют следующие элементы:

I) закрепление в действующем законодательстве структуры органов, осуществляющих конкретное управление использованием природных объектов, контролирующих сохранность и воспроизводство экологической системы страны;

2) закрепление в действующем законодательстве круга природопользователей;

3) регламентацию правил природопользования, обусловленных, с одной стороны, спецификой объекта природопользования, а с другой – правовым статусом природопользователя;

4) установление юридической ответственности за нарушение правил природопользования.

Также эколого—правовой метод регулирования проявляется и в других отраслях российского права. Это осуществляется через императивный и диспозитивный подходы к установлению обязанностей и прав субъектов правоотношений.

Экологическое право проявляется в следующих формах:

1) правовые доктрины и идеи в экологическом праве, которые составляют правовую концепцию взаимодействия общества и природы;

2) нормы экологического права, которые устанавливают правила поведения человека по поводу использования и охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности;

3) правоотношения.

3. Система и принципы экологического права

Система экологического права – совокупность институтов экологического права, расположенных в определенной последовательности согласно экологическому законодательству.

Институтом экологического права является совокупность эколого—правовых норм, регулирующих узкий круг сходных общественных отношений.

В понятие «система экологического права» входят три смысловых значения: отрасль права, наука и учебная дисциплина.

Основные принципы экологического права определяются на базе концептуальных положений экологической доктрины о взаимодействии общества и природы. Данные принципы определены ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7–ФЗ «Об охране окружающей среды».

Согласно основаниям ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды» основными принципами охраны окружающей природной среды являются:

1) соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;

2) научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов;

3) рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов;

4) ответственность за экологические правонарушения;

5) международное сотрудничество в сфере охраны окружающей природной среды.

Указанным принципам должны соответствовать все нормы, регулирующие экологические отношения охраны окружающей среды, которые закреплены в природоохранительном законе, приоритетными будут являться принципы, а не буква закона. Если же правоприменительный орган в регулировании экологических правоотношений встретил пробел и при этом отсутствует конкретная норма, то он имеет право руководствоваться общими принципами охраны окружающей природной среды, которые сформулированы в действующем законодательстве.

Таким образом, положение о соотношении нормы закона и принципа, закрепленного в законе, одинаково для всех отраслей российского права.

Выделяют следующие принципы экологического права:

1) принципы, присущие Общей части экологического права (использование и охрана земли и других природных ресурсов в качестве основ жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; общегосударственное управление природопользованием; целевое использование природных объектов; рациональное и эффективное использование природных объектов; приоритет охранных мероприятий);

2) принципы, присущие Особенной части экологического права (приоритетность земель сельскохозяйственного назначения; приоритет вод питьевого и бытового назначения; приоритет использования недр для разработки полезных ископаемых; приоритет условий существования животных в состоянии естественной свободы; приоритет лесов защитного значения).

4 Экологическое право как учебная дисциплина и как наука

Право как отрасль права

Экологическое право является комплексной отраслью в системе российского права. Она включает в себя ряд самостоятельных отраслей права:

• земельное;

• водное;

• горное;

• воздухоохранительное;

• лесное;

• фаунистическое.

Комплексный характер отрасли экологического права определен тем, что общественные экологические отношения регулируются как собственными нормами, так и нормами, содержащимися в других отраслях российского права, включая гражданское, конституционное, административное, уголовное, предпринимательское, финансовое, аграрное и др.

Процесс отражения экологических требований в этих отраслях права получил название экологизации соответственно гражданского права, уголовного права, предпринимательского права и т.д. Так, в главе 26 Уголовного кодекса РФ регулируется уголовная ответственность за экологические преступления. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях содержит главу 8 - административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования. Налоговый кодекс РФ регулирует взимание экологических налогов.

Общее правило, касающееся экологизации "иного" законодательства, регулирующего общественные отношения, затрагивающие экологические права и интересы общества, заключается в следующем. В соответствии со ст. 42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. Из этого конституционного положения следует вывод, что в процессе развития и совершенствования каждой отрасли российского законодательства законодательная власть должна предусматривать характерные для каждой из них правовые меры по обеспечению корректного отношения общества к природе с учетом интересов как самой природы в силу ее самоценности, так и человека, исходя, в частности, из необходимости и возможности обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду.

Формирование экологического права как комплексной отрасли наложило отпечаток и на механизм действия его норм. Основными его элементами являются:

• экологическое нормирование;

• оценка воздействия на окружающую среду;

• экологическая экспертиза;

• лицензирование;

• экономические меры;

• сертификация;

• аудит;

• контроль;

• применение мер юридической ответственности, предусматриваемых трудовым, административным, уголовным и гражданским правом.

Таким образом, под экологическим правом понимается совокупность основанных на эколого-правовых идеях норм, регулирующих общественные отношения собственности на природные ресурсы, по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охране окружающей среды от вредных химических, физических и биологических воздействий в процессе хозяйственной и иной деятельности, по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, и конкретных правоотношений в данных сферах.