Глава 2. Современный российский федерализм

2.1. Формирование современного российского федерализма

Новой России досталось тяжелое наследство в области территориального устройства. Управление страной было жестко централизовано, каждую мелочь в жизни региона и города, села приходилось согласовывать и решать в Москве. Интересы регионов были полностью подчинены общегосударственным целям, а если между ними возникали противоречия, то местными интересами без колебаний пренебрегали. Между тем страна по мере своего развития и роста становилась слишком сложной по своей территориальной структуре, и в последней четверти столетия жесткая централизация управления стала тормозом для развития общества⁸.

После падения тоталитарного государства центробежные силы вырвались наружу. Они привели к развалу СССР, а затем стали угрозой целостности России. Ее руководству был брошен двойной вызов: надо было срочно реконструировать унитарную форму государственности и одновременно бороться с распадом самого государства. Ответом на оба эти вызова стал современный федерализм.

Проблема формирования эффективно функционирующего федерализма в нашей стране - это проблема преодоления исторически унаследованной специфики государственного устройства, во многом не отвечающей требованиям, выдвигаемым современной политической, социальной, экономической ситуацией в России. Существующая система формировалась, как уже указывалось в сложных политических обстоятельствах начала 90-х годов, когда главной целью российского федерализма было сохранение и выживание государства. Федерацию удалось сохранить, но жизнь ставит перед нами новые задачи, которые требуют новых инструментов и методов решения. Проблемы управляемости, неравномерности социального и экономического развития, разграничения полномочий с неизбежностью ставят задачи формирования новой системы федеративных отношений.

И первым этапом реконструкции стало создание федеральных округов института полномочных представителей президента РФ, которые, выполнив в основном функцию приведения регионального законодательства в соответствии с федеральным. Но по мнению Н.М.Добрынина - они, к сожалению, не смогли это сделать из-за неопределенности статуса и полномочий гармонично вписаться в систему взаимоотношений между центром и субъектами. Также он утверждает, что за последние десятилетия развитие федеративных отношений в России стало объектом пристального внимания многих исследователей в области права, политологии, этнологии и экономики. В процессе научного поиска выявилось широкое разнообразие взглядов на развитие российского федерализма.

Необходимо обратить внимание на некоторые общие моменты. Во-первых, большинство исследователей приходят к выводу об асимметричности сложившихся в России федеративных отношений, рассматривая асимметрию федерации как дестабилизирующий фактор. Во-вторых, отмечается, что преодоление асимметричности возможно только при построении новой многомерной модели федеративных отношений⁹.

Асимметрия федеративных отношений РФ несомненно обусловлена исторически. Ключевой, оказывающей влияние и по сей день, тенденцией развития российской государственности была «декоративная», иллюзорная функция федерализма в унитарной, по существу, государственно-правовой системе СССР, где РСФСР представляла собой федералистический правовой каркас с унитарным наполнением. Что и привело к формированию в Российской Федерации фантомного федерализма - модели государственного устройства, в которой правовая конструкция не совпадает с политическими, управленческими и экономическими реалиями.

На рубеже 1980-1990 гг. источником российского федерализма явилась государственно-правовая фикция, которую в условиях советской системы представляла собой РСФСР.

Нужно отметить, что в начале 90-х годов декларативные нормы федеративных отношений стали применяться к реальному государственному управлению. Как уже отмечалось, зарождение российского федерализма происходило фактически в условиях глубочайшего кризиса советской модели со всемерным ослаблением центральной власти. Итогом этого была последующая неэффективность федерации.

В 90-е годы тенденции фантомного федерализма нашли свое воплощение в своеобразной «маятниковой» конструкции взаимоотношений по линии «центр - регионы», ставшей результатом заложенной в Конституции 1993 г. неопределенности многих аспектов федеративных отношений. Сущность «маятниковой» политики проявляется в чередовании федеральным центром акцентирования (как правило, адресного) идей федерализма и самостоятельности регионов с жестко унитарными методами воздействия, низводящими субъекты федерации до положения лишь административных единиц. «Маятниковая» концепция федеративной политики особенно негативно сказывается в сфере экономических отношений, делая невозможным эффективное и равномерное экономическое развитие регионов.

Поэтому становление и развитие современного российского федерализма тесно связано с разработкой и реализацией региональной государственной политики, основными целями которой являются благосостояние граждан, целостность государства, территориальная справедливость.

Также можно отметить, что в сохранении федерации одна из главных проблем - это «проблемные» территории, которая решается помощью из центра.

Рассмотрев основные положения проблем нового федерализма, можно сделать вывод, что вопрос о разработке концепции нового федерализма актуален и по сей день. Преобразование федерации как сложный системный процесс должно начинаться с четкого определения целей и задач реконструкции федеративных отношений.