Приватизация земли и использование недр

Граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приватизации земли. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в частную собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с Земельным кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности.

Право собственности на землю включает три правомочия: владения, пользования и распоряжения землей.

Право владения землей означает физическое обладание предметом собственности, т.е. землей. Владеть землей может и несобственник, но только легитимно, т.е. в соответствии с законом. В противном случае владение землей будет считаться самовольным захватом или самовольной передачей земли, за что по законодательству может применяться юридическая ответственность. Осуществление данного правомочия производится путем ограничения доступа на земельный участок несобственников, т.е. лиц, не имеющих права на данный земельный участок.

Право пользования землей дает возможность эксплуатировать ее полезные свойства и качества.

Непосредственно же пользуется землей то лицо, которому она предоставлена во владение. Пользование в этом случае как бы раздваивается. Но что касается права пользования, то формально оно принадлежит владельцу земли - арендатору (а не собственнику), поскольку он непосредственно эксплуатирует землю.

Во многих случаях собственник сам владеет и пользуется своей землей. Чтобы отделить эти случаи от случаев предоставления земли в аренду, в теории права различают как бы две категории собственников: передающих и не передающих землю в чужое владение и пользование.

Собственнику принадлежит право распоряжения землей. У владельца-несобственника (арендатора) этого права либо вовсе нет, либо он обладает им в ограниченном виде и только с согласия собственника.

Право пользования землей дает возможность эксплуатировать ее полезные свойства и качества. Во многих случаях собственник сам владеет и пользуется своей землей. Чтобы отделить эти случаи от случаев предоставления земли в аренду, в теории права различают как бы две категории собственников: передающих и не передающих землю в чужое владение и пользование.

Собственнику принадлежит право распоряжения землей. У владельца-несобственника (арендатора) этого права либо вовсе нет, либо он обладает им в ограниченном виде и только с согласия собственника.

Права собственников земельных участков на совершение сделок с принадлежащими им участками регулируются гражданским законодательством с учетом особенностей, установленных земельным законодательством. Статья 40 ЗК РФ содержит открытый перечень прав собственников земельных участков:

1) собственник земельного участка имеет право использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также пруды, обводненные карьеры в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно Федеральному закону "О недрах" предоставление участков недр в частную собственность не предусматривается. Поэтому необходимо разграничивать понятия "участки недр" и "добытые полезные ископаемые". Если недра и их участки принадлежат на праве собственности исключительно государству (ст. 1.2 Закона "О недрах"), то добытые общераспространенные полезные ископаемые могут находиться в собственности граждан и юридических лиц - собственников земельных участков. Собственники земельных участков вправе в соответствии со ст. 19 Закона "О недрах" по своему усмотрению в границах земельных участков осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, на глубину до пяти метров.

Порядок пользования недрами юридическими лицами и гражданами в границах предоставленных им земельных участков с целью добычи общераспространенных полезных ископаемых устанавливается законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации (ст. 18 Закона "О недрах").

Добытые общераспространенные полезные ископаемые могут быть использованы собственниками земельных участков только для своих нужд, например строительства. В случае же добычи указанных полезных ископаемых для коммерческих целей, например на продажу, необходимо получение лицензии на добычу полезных ископаемых на общих основаниях в соответствии с требованиями законодательства о недрах.

Рассмотрим некоторые спорные вопросы по недропользованию во взаимосвязи с законопологающими нормативными актами:

Постановление арбитражный суда Поволжского округа от 28 октября 2014 г. по делу N А55-19946/2013

по исковому заявлению федерального казенного предприятия "Приволжский государственный боеприпасный испытательный полигон" (ОГРН 1066330003046, ИНН 6330280371), Самарская область, г. Чапаевск, к Министерству лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования, Самарская область, г. Самара, Главному управлению организации торгов Самарской области, г. Самара, Управлению по недропользованию Самарской области, г. Самара, Федеральному агентству по недропользованию - РОСНЕДРА, г. Москва, с привлечением третьих лиц: общества с ограниченной ответственностью "Базовый капитал" (ОГРН 1126318007090, ИНН 6318226579), г. Самара, общества с ограниченной ответственностью "Каскад Н" (ОГРН 1126317002360, ИНН 6317091270), г. Самара, общества с ограниченной ответственностью "СКУ "Дорстрой" (ОГРН 1126317004483, ИНН 6317092869), г. Самара, общества с ограниченной ответственностью "Самаралифтмаш" (ОГРН 1116311008637, ИНН 6311131705), г. Тольятти, о признании недействительным аукциона,

Суд установил:

федеральное казенное предприятие "Приволжский государственный боеприпасный испытательный полигон" (далее - ФКП "Приволжский государственный боеприпасный испытательный полигон") обратилось в Арбитражный суд Самарской области с исковым заявлением к Министерству лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области, Главному управлению организации торгов Самарской области, Управлению по недропользованию Самарской области, Федеральному агентству по недропользованию о признании недействительным аукциона, проведенного Министерством лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области, Главным управлением организации торгов Самарской области по предоставлению права на геологическое изучение, разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых на участке недр Самарской области в части предоставления права пользования участком недр местного значения - месторождения "Воздвиженское-1" для геологического изучения, разведки и добычи строительного песка (лот N 3).

Решением Арбитражного суда Самарской области от 24.12.2013 по делу N А55-19946/2013 в удовлетворении иска отказано.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.07.2014 удовлетворена апелляционная жалоба истца. Решение суда первой инстанции от 24.12.2013 отменено, проведенный аукцион в части предоставления права пользования участком недр местного значения - месторождения "Воздвиженское-1" для геологического изучения, разведки и добычи строительного песка признан недействительным.

В кассационной жалобе Главное управление организации торгов Самарской области просит отменить постановление суда апелляционной инстанции от 09.07.2014 с оставлением в силе решения суда первой инстанции от 24.12.2013.

Считает, что суд апелляционной инстанции неправильно применил статьи 13.1, 2.1 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах), Постановление Правительства Российской Федерации от 07.11.2008 N 823, придя к ошибочному выводу о том, что участок недр месторождения "Воздвиженское-1" является участком недр федерального значения, и право проведения торгов на пользование таким участком недр принадлежит Правительству Российской Федерации. При этом к участию в деле не было привлечено Министерство обороны Российской Федерации.

В судебное заседание податель кассационной жалобы - Главное управление организации торгов Самарской области - представителя не направил. Представитель Федерального агентства по недропользованию поддержал кассационную жалобу. Считает, что участок недр месторождения строительного песка "Воздвиженское-1" не является участком недр федерального значения, поскольку не включен в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень, суд апелляционной инстанции неправильно применил статью 2.1 Закона о недрах, а также статью 7 Земельного кодекса Российской Федерации и Федеральный закон от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", поскольку месторождение расположено на земельном участке, отнесенном по сведениям кадастра к землям населенных пунктов, и суд не имел оснований для квалификации их как земли обороны. Представитель истца просит отказать в удовлетворении кассационной жалобы. Пояснил, что земельный участок находится у предприятия на праве постоянного пользования, по мнению представителя истца суд правомерно квалифицировал данный участок как земли обороны, что соответствует правовой позиции, изложенной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.06.2011 N 18260/10, и пришел к обоснованному выводу о том, что в силу статьи 2.1 Закона о недрах право принятия решения о проведении аукциона на недропользование в отношении месторождения "Воздвиженское-1" имеет только Правительство Российской Федерации.

Проверив законность обжалованного постановления суда апелляционной инстанции, правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права в пределах, установленных статьей 286 АПК РФ, обсудив доводы кассационной жалобы, пояснения явившихся в судебное заседание представителей участвующих в деле лиц, судебная коллегия пришла к выводу о наличии оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Суд первой инстанции установил, что 23.08.2013 Главным управлением организации торгов Самарской области на основании заявки Министерства лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области проведен аукцион, в том числе по предоставлению права на геологическое изучение, разведку и добычу строительного песка в месторождении "Воздвиженское-1" (лот N 3). На торгах рассмотрены заявки пяти участников, в том числе и заявка истца - ФКП "Приволжский государственный боеприпасный испытательный полигон". Победителем торгов по лоту N 3 признано общество с ограниченной ответственностью "Базовый капитал".

Оспаривая проведенные торги, истец положил в основание иска обстоятельства, связанные с наличием у него статуса федерального казенного предприятия, нахождением его имущества в федеральной собственности с передачей его в оперативное управление предприятию, осуществлением деятельности в соответствии с лицензией на производство работ с использованием сведений, составляющих государственную тайну, негативными последствиями для деятельности предприятия выделения участка недр, наличием опасности для проведения работ по недропользованию.

Суд первой инстанции, применив статью 13.1 Закона о недрах, пришел к выводу о правомочности проведения оспоренного аукциона Главным управлением организации торгов Самарской области на основании заявки Министерства лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области, поскольку месторождение строительного песка "Воздвиженское-1" не включено в перечень участков недр федерального значения, подлежащий официальному опубликованию в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.11.2008 N 823. Суд также указал, что в силу пункта 6 статьи 11, статьи 25.1 Закона о недрах земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с пользованием недрами, производится в порядке, установленном земельным законодательством Российской Федерации после утверждения проекта соответствующих работ по использованию недр, при этом на момент проведения торгов уже не действовало ранее закрепленное пунктом 6 статьи 11 Закона о недрах правило о необходимости получения согласия собственника, землепользователя либо иного землевладельца земельного участка на предоставление его для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр. Нарушений правил проведения торгов судом не установлено, при этом и истцом в основание иска не указано на наличие нарушений таких правил.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что находящийся в пользовании истца земельный участок, является землями обороны, что в силу статьи 2.1 Закона о недрах позволяет отнести месторождение строительного песка "Воздвиженское-1" к участкам недр федерального значения, решение о проведении аукциона на право пользования которыми, формирование аукционных комиссий, определение порядка и условий проведения аукционов в силу статьи 13.1 того же Закона относится к исключительной компетенции Правительства Российской Федерации, в связи с чем и признал проведенные торги недействительными.

Суды первой и апелляционной инстанций, принимая противоположные решения, по-разному истолковали положения статей 2.1 и 13.1 Закона о недрах в целях определения участков недр федерального значения, и, соответственно, определения государственного органа, полномочного принимать решение о проведении торгов, формировать аукционную комиссию, определять порядок и условия проведения торгов.

Статья 2.1 Закона о недрах приводит основания для отнесения участков недр к участкам недр федерального значения, в том числе таким основанием является необходимость использования земельных участков из состава земель обороны, безопасности. Однако именно Правительство Российской Федерации с учетом указанных в законе оснований наделено правом отнесения конкретных участков недр к участкам недр федерального значения, данное право реализуется Правительством Российской Федерации при составлении и публикации перечня таких участков. Составленный Правительством Российской Федерации перечень таких участков имеет иммунитет даже к законодательным изменениям оснований для отнесения участков недр к участкам федерального значения (участки недр федерального значения, перечень которых официально опубликован в соответствии с частью второй статьи 2.1, сохраняют статус участков недр федерального значения независимо от изменения требований, установленных законом).

Следовательно, составленный и дополняемый, опубликованный Правительством Российской Федерации в "Российской газете" перечень. Перечень участков недр федерального значения имеет основное значение для разрешения судом вопроса о том, относится ли конкретный участок недр к недрам федерального значения либо нет. Как установлено судом и не оспаривается сторонами, Правительство Российской Федерации, действуя в своей компетенции, не отнесло месторождение строительного песка "Воздвиженское-1" к участкам недр федерального значения. Суд апелляционной инстанции, придя к выводу о том, что данный участок недр является участком недр федерального значения, и аукционы на право недропользования таким участком вправе проводить только Правительство Российской Федерации, вышел за пределы своих полномочий, поскольку в силу статьи 2.1 и статьи 13.1 Закона о недрах только Правительство Российской Федерации вправе относить участки недр к недрам федерального значения и только Правительство Российской Федерации вправе принимать решения о проведении аукционов на право пользования участками недр федерального значения относительно каждого участка недр или группы участков недр.

Кроме этого, в силу статьи 1.2 Закона о недрах недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Участки недр изъяты из гражданского оборота, допускается только ограниченный оборот прав пользования участками недр. При этом участки недр, содержащие полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, могут находиться под поверхностью земельных участков, находящихся как в государственной, так и в муниципальной и в частной собственности, а также во владении граждан и юридических лиц на основании ограниченных вещных прав и прав аренды.

После внесения Федеральным законом от 30.12.2008 N 309-ФЗ изменений в статью 11 Закона о недрах не требуется получения согласия собственника, землепользователя либо землевладельца земельного участка для получения лицензии на право недропользования иным лицом на таком земельном участке, в том числе не учитывается волеизъявление собственника или землепользователя на стадии проведения аукциона на право пользования недрами, предшествующего получению лицензии.

Предоставление земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, производится после получения лицензии на пользование недрами (то есть уже после проведения аукциона) и оформления геологического и/либо горного отвода, в том числе и с изъятием таких земельных участков для государственных или муниципальных нужд у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков по ходатайствам недропользователей (статья 25.1 Закона о недрах). Именно на этой стадии предоставления прав недропользования, после внесения изменений в статью 11 Закона о недрах, и могут быть учтены интересы владельца земельного участка.

Таким образом, на стадии проведения аукциона по предоставлению прав пользования недрами, в силу данных особенностей российского законодательства законные интересы истца - ФКП "Приволжский государственный боеприпасный испытательный полигон" - как землепользователя земельного участка, где возможно в дальнейшем формирование геологического и/или горного отвода для разведки и добычи строительного песка, не нарушаются.

Его интересы и интересы иных лиц, в том числе и связанные с особенностями использования земельного участка как полигона, подлежат учету при принятии уполномоченным органом решения об изъятии части земельного участка в границах геологического либо горного отвода, для предоставления его лицу, получившему лицензию на недропользование.

Тот факт, что ФКП "Приволжский государственный боеприпасный испытательный полигон" участвовало в торгах, но не было признано их победителем, не является основанием для признания нарушенными законных прав истца и удовлетворения иска о признании недействительными торгов.

Следовательно, предусмотренных статьей 449 Гражданского кодекса Российской Федерации оснований для признания недействительным аукциона, проведенного 23.08.2013 Министерством лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области, Главным управлением организации торгов Самарской области по предоставлению права на геологическое изучение, разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых на участке недр Самарской области в части предоставления права пользования участком недр местного значения - месторождения "Воздвиженское-1" для геологического изучения, разведки и добычи строительного песка (лот N 3), у суда апелляционной инстанции не имелось, не имелось и предусмотренных статьей 270 АПК РФ оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Постановление суда апелляционной инстанции подлежит отмене в силу статьи 288 АПК РФ, как принятое с неправильным применением норм материального права, с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа постановил:

постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.07.2014 по делу N А55-19946/2013 отменить, кассационную жалобу удовлетворить. Решение Арбитражного суда Самарской области от 24.12.2013 оставить в силе.