1.2 Понятие и законодательная база института опеки и попечительства в Российской Федерации

Под опекой понимают форму устройства малолетних граждан, которые не достигли возраста 14 лет, т.е. являются несовершеннолетними гражданами, и признаны судом недееспособными гражданами, при этом назначенные органами опеки и попечительства граждане, т.е. опеку­ны, являются законными представителями своих подопечных и совершают от их имени и в их интересах юридически значимые действия².

Попечительство трактуется как форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет, а также граждан, ограниченных в дееспособности судом, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) должны оказывать своим несовер­шеннолетним подопечным содействие в реализации их прав, а также исполнении обязан­ностей, охранять их от злоупотреблений со стороны тре­тьих лиц, а также давать согласие своим совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со ст. 30 ГК РФ³. Под­опечным является гражданин, в отношении которого устанавливается опека и (или) попечительство.

Законодательство об опеке и попечи­тельстве в течение многих десятилетий практически не менялось. Формирование же нового российского гражданского за­конодательства в начале 1990-x гг., изме­нившего многие институты гражданского права, почти не затронуло содержания норм об охране прав и интересов недее­способных или не полностью дееспособ­ных лиц.

В настоящее время общие положения российского законодательства об опеке и попечительстве содержатся в ст. 31-41 ГК РФ.

Конституция РФ провозглашает человека высшей ценностью. Защитой прав и свобод человека занимается государство (это входит в его обязанности). Статья 7 Конституции РФ закрепляет положение о том, что детство должно поддерживаться государством. Это необходимо для защиты граждан, не могущих в силу возраста, а также физического или психологического состояния позаботиться о себе, и являющихся недееспособными или частично дееспособными. С этой целью были созданы органы опеки и попечительства.

Орган опеки и попечительства является органом исполнительной власти субъекта Россий­ской Федерации. Кроме того, в структуру органов опеки и попечительства входят органы местного самоуправления, на территории которого отсутствуют органы опеки и попечительства. Поэтому в соответствии с положениями закона, а также закона субъекта Российской Феде­рации, данные органы наделяются определенными полномочиями¹.

Выделим наиболее важные полномочия данных органов: выявление и учет граждан, которые нуждаются в установлении опеки или попечительства над ними; учет детей, оставшихся без попечения родителей; выбор формы устройства данной категории детей с учетом конкретных обстоятельств утраты попечения; осуществление контроля над условиями содержания, а также воспитания и образования таких детей; как освобождение, так и отстранение опекунов и попечителей от исполнения ими соответствующих обязанностей².

Нужно отметить, что деятельность других лиц (физических или юридических) по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, не допускается, кроме как органами опеки и попечительства. Поэтому орган опеки и попечительства приобретает большое значение для категорий лиц, которые нуждаются в защите.

Органами опеки и попечительства яв­ляются органы местного самоуправления. В уставах муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Рос­сийский Федерации, Семейным Кодексом РФ, Гражданским кодексом РФ решаются вопросы организации и деятельности ор­ганов местного самоуправления по осу­ществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения роди­телей.

Деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устрой­ству детей, оставшихся без попечения ро­дителей, не допускается.

Своеобразно осуществляется распределение функций по опеке и попечительству в Алтайском крае. Согласно Закону "Об органах опеки и попечительства" такие функции выполняют органы местного самоуправления. Статья 4 указанного Закона наделяет органы местного самоуправления всеми необходимыми полномочиями в сфере опеки и попечительства, в том числе правом устанавливать опеку (попечительство), освобождать опекунов (попечителей) от исполнения их обязанностей и другими. Однако в крае было принято и Положение об организации работы по опеке и попечительству на территории Алтайского края. По неясным причинам это положение было отменено постановлением краевого Совета народных депутатов от 9 сентября 2002 г. Теперь невозможно установить, какие подразделения органов местного самоуправления в Алтайском крае выполняют функции органов опеки и попечительства. Разумеется, в реальной действительности с отменой этого акта ничего не изменилось, поскольку ранее созданные органы продолжают свою работу, в котором было предусмотрено, что осуществление функций по опеке и попечительству передается органами местного самоуправления:

1) муниципальным органам управления образованием в отношении несовершеннолетних лиц, а также в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (включая обучающихся в образовательных учреждениях всех типов в возрасте от 18 до 23 лет), в форме социальной помощи;

2) муниципальным органам здравоохранения в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, и детей малолетнего возраста до 3 лет, находящихся в учреждениях здравоохранения, в форме социальной защиты;

3) муниципальным органам социальной защиты населения в отношении совершеннолетних дееспособных лиц, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности, и несовершеннолетних, находящихся в домах-интернатах, приютах.

Иными словами, администрация муниципального образования является своего рода "общим" органом опеки и попечительства, а, например, районный отдел образования (структурное подразделение администрации) - специальным органом, осуществляющим так называемую социальную защиту.

Таким образом, совершение фактических действий (например, подбор опекуна) возлагается на отдел образования, а совершение действий юридических (назначение опекуна) - на администрацию района или города.

В соответствии со ст. 32 ГК РФ опека устанавливается над малолетними, а так­же над гражданами, признанными судом недееспособными вследствие психическо­го расстройства.

Согласно ст. 33 ГК РФ попечительст­во устанавливается над несовершеннолет­ними в возрасте от 14 до 18 лет, а также над гражданами, ограниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребле­ния спиртными напитками или наркоти­ческими средствами.

На основании п. 1 ст. 31 ГК РФ опека и попечительство устанавливается для защиты прав и интересов недееспособных или полностью дееспособных граждан, а над несовершеннолетними - также в це­лях их воспитания.

Ст. 35 ГК РФ закреплен следующий порядок установления опекунов и попечителей их деятельности:

1) опекун или попечитель назначается только с его собственного согласия. При этом необходимо учитывать нравственные и другие личные качества опекуна или попечителя, а также его способность вы­полнять соответствующие обязанности. Кроме того, нужно учитывать отношения, которые существуют ме­жду ним и лицом, нуждающимся в опеке или попечительстве. Если же это возможно, то необходимо желание самого подопечного;

2) опекунами или попечителями мо­гут быть только совершеннолетние и дееспособные граждане.

Назначение опекуна или попечителя происходит в месте проживания лица, нуждающегося в опеке или попечи­тельстве. Набор документов, необходимых для подготовки проекта постановления по назначению опекуна или попечителя, должно подготавливать управомоченное лицо. Данное лицо подготавливает проект. После этого проект принимается, а опекуну или попечителю выдается один экземпляр постановления, а также опекунское удостовере­ние. Все описанные действия необходимо совершить в сроки, не превышающие 1 месяц с момента, когда становится известно, что необхо­димо установить опеку или попечи­тельство. Точкой отсчёта для этого является день вступления в законную си­лу, к примеру, решения суда о признании гражданина недееспособным или ограниченно дееспо­собным.

Решения, которые связаны с опекой или попечительством, в частности, с отказом назначить опекуном или попечителем гражданина, неспособного по какой-то при­чине обес­печивать интересы опекаемого должным образом, с выбором неподходящего претендента из числа кандидатов в опекуны или попечите­ли, могут обжаловаться в соответст­вии c п. 2 ст. 46 Конституции и ст. 1 Закона РФ от 27.04.93 г. № 4866-1 «Об обжало­вании в суд действий и решений, нару­шающих права и свободы граждан»¹.

Эффективная охрана прав и законных интересов по­допечного зачастую зависит от желания либо нежелания опекуна или попечителя заботиться об опекаемом, а также от его готовности совершить необходимые действия, чтобы облегчить его судьбу. В связи с этим опекун или попечитель должен согласиться выполнять опекунские обязанности. Такое согла­сие выражается посредством подачи заявления в ор­ганы опеки и попечительства c просьбой назначить его опекуном или попечителем.

Опекун и попечитель не могут назначаться без их участия и воли. Получив заявление, органы опеки и попечительства должны выяснить, обладает ли кандидат в опекуны или попе­чители нравственными качествами, необходимыми для того, что он мог выполнять обязанности по опеке или попечительству.

Залог эффективной деятельности по опеке и попечительству – это нормальные, добрые от­ношения между подопечным и лицом, управомоченным осуществлять заботу о нем. Успешность опеки и попечительства зависит от степени благоприятности семейной обстановки, в которой находится подопечный, а также от отношения к нему членов семьи, включая супруга потенциального опекуна или попечителя. Хотя при этом его согласие на опеку или попечительство не играет никакой правовой роли. Однако и данной стороне отношений органы опеки и попе­чительства уделяют внимание. К тому же, по возможности необходимо учитывать желание самого подопеч­ного².

При назначении опеки над лицами, которые были признаны судом недееспособными, a также над малолетними детьми, нежелание последних иметь опекуна не может играть решающую роль. Установление реальных причин неприязни подопечного к потенциальному опекуну в лице конкретного гражданина способствует оце­нке складывающейся ситуации. Если мы говорим o попечительстве, то требуется сбалансированная оценка доводов «за» и «против» избрания кан­дидатуры попечителя. Мнение подопечного при этом играет решающую роль для принятия ре­шения o назначении попечителя.

Дети, которые находятся под опекой и попечительством, согласно ст. 36 ГК РФ, имеют полное право: на воспитание в семье опекуна (по­печителя); заботу со стороны опекуна (попе­чителя); совместное проживание с опекуном (попечителем).

Но есть и исключение, которое преду­смотрено п. 2 ст. 36 ГК РФ. Сюда относится раздель­ное проживание попечителя и его подопеч­ного, который достиг шестнадцатилетнего возраста. Такое проживание допус­кается только органами опеки и попе­чительства и при условии, что данный факт не отра­зится на воспитании, а также на защите прав и законных интересов подопечного неблагоприятно.

Даже если нет поводов для беспокойства, попечителям вменяется в обязанность регу­лярное посещение подопечного. Опекун или попечитель обязан информировать органы опеки или попечительства о смене мета жительства его подопечного, так как качество опеки или попечительства тесно связано с совместным проживанием, а также с необходимостью осуществлять постоянный надзор за условиями жизни их подопечных. Такая информация должна поступать в соответствующие органы опеки и попечительства, в которых хранится личное дело опекаемого. Данные органы пересыла­ют его по новому адресу.

Нужно отметить, что права, а также обязанности опекунов и по­печителей не тождественны родитель­ским. Опекуны и попечители наделены правовым статусом, который включает такие права и обязанности, как:

1) обязанность воспитания ребенка, заботы как o его психическом, так и духовном, нравственном развитии. Воспитание представляет собой вместе с тем и пра­во опекуна, избирающего для этого собственные способы. Согласно ст. 65 СК РФ: «Способы воспитания детей должны исключать пренебрежительное, жесткое, грубое, унижающее человече­ское достоинство обращение, оскорбление или эксплуатацию детей»;

2) обязанность обеспечения получения ребенком общего образования. В соответствии с СК РФ опеку­ны или попечители имеют право самостоятельно выбирать образо­вательное учреждение для обучения ребенка, а также выбирать форму обучения;

3) обязанность (наряду с правом) опекунов или попечителей выражать заботу о здоровье подопечного, а также способствовать его физическому разви­тию;

4) обязанность представлять и защищать прав и законные интересы ребенка; исполнение этой обязанности реализуется посредством юридических дейст­вий и т.д.

Ст. 39 ГК РФ предусматривает осно­вания для освобождения и отстранения опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей:

1) в случаях возвращения несовер­шеннолетнего его родителям или его усы­новления;

2) при наличии уважительных при­чин. Например, таких как болезнь, изме­нение имущественного положения, отсут­ствие взаимопонимания c подопечным и т.п. по просьбе опекуна или попечителя;

3) в случаях, если опекун или попечи­тель использовал опеку или попечитель­ство в корыстных целях или при оставле­нии подопечного без надзора и необходи­мой помощи.

Прекращение опеки и попечительст­ва, согласно ст. 40 ГК РФ, происходит только в следующих случаях:

1) в случаях вынесения судом реше­ния о признании подопечного дееспособ­ным или отмены ограничений его дееспо­собности по заявлению опекуна, попечи­теля или органа опеки и попечительства;

2) по достижении малолетним подо­печным четырнадцати лет опека над ним прекращается, а гражданин, осуществ­лявший обязанности опекуна, становится попечителем несовершеннолетнего без дополнительного решения;

3) попечительство над несовершенно­летним прекращается без особого реше­ния по достижении несовершеннолетним подопечным 18-ти лет, а также при вступ­лении его в брак и в других случаях при­обретения им полной дееспособности до достижения совершеннолетия.

Итак, в Гражданском Кодексе Российской Федерации урегулированы вопросы пре­кращения опеки и попечительства, уста­новления, исполнения опекунами, попе­чителями, a также органами опеки и попе­чительства своих обязанностей. Почти всегда опека и попечительство применяются к малолетним и несовер­шеннолетним, значит этот институт игра­ет важную роль в создании условий для воспитания в семье детей, лишенных ро­дительской заботы. Благодаря установле­нию опеки (попечительства) несовершен­нолетние получают возможность осуще­ствлять принадлежащие им права, a также приобретать права и нести обязанности, предоставленные любому гражданину.