2.2 Проблемы правовой защиты жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и направления совершенствования законодательства в данной сфере

К числу важнейших прав человека и гражданина относится закрепленное в ч. 1 ст. 40 Конституции РФ право каждого на жилище¹.

Жилищные права несовершеннолетних граждан, ну­ждающихся в государственной защите, обычно рас­сматриваются в двух аспектах: реализации жилищных прав и их защиты. Прежде всего, предлагается разграничить гарантии для данных категорий по признаку возраста: до 18 лет и от 18 до 23 лет.

Согласно ст.54 СК РФ, ребенком признается лицо, не достигшее возраста восемнадцати лет. Каждый ребе­нок имеет право жить и воспитываться в семье. Право несовершеннолетнего на жилое помещение возникает в силу факта рождения, когда родители (мать) уже проживали в жилом помещении, или в результате все­ления в жилое помещение вместе с родителями (усы­новителями), то есть практически каждый ребенок с рождения уже обладает реализованным правом на жилое помещение, за исключением найденных, подброшенных, оставленных детей. Согласно ч.2 ст.20 ГК РФ местом жительства несовершеннолетних, не дос­тигших четырнадцати лет, признается место житель­ства их законных представителей - родителей, усыновителей или опекунов.

Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения ро­дителей, согласно ст. 123 СК РФ должны быть устрое­ны на семейную форму воспитания, а при отсутствии такой возможности - в сиротские учреждения предусмотренных законом типов. Во всех случаях утраты родительского попечения право ребенка на воспита­ние обеспечивается органом опеки и попечительства.

Таким образом, каждый ребенок, имея право жить и воспитываться в семье, до совершеннолетия имеет место жительства по адресу проживания опекуна-попечителя или приемного родителя, так как ч.2.ст.36 ГК РФ обязывает их проживать совместно со своими подопечными, то есть права на жилые помещения де­тей, не достигших совершеннолетия, реализуются пу­тем предоставления им для проживания жилого помещения, являющегося местом жительства законных представителей. Исключением является случай, когда с разрешения органа опеки и попечительства допуска­ется раздельное проживание попечителя с подопеч­ным, достигшим 16 лет. Место жительства подопечно­го ребенка до совершеннолетия может быть опреде­лено органами опеки и попечительства как по месту жительства законного представителя (что закрепляет­ся регистрацией по месту пребывания), так и по месту жительства ребенка.

При направлении ребенка в учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (воспитательные учреждения, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения и другие аналогичные учреждения) исполнение обязанностей опекунов или попечителей возлагается на указанные организации. Соответственно, право на жилое поме­щение у ребенка реализуются путем предоставления ему места жительства по месту нахождения сиротско­го учреждения, где ребенок находится на полном госу­дарственном обеспечении до совершеннолетия.

Одновременно с предоставлением права на жилое помещение по месту пребывания до 18-летия, за ре­бенком закрепляется и сохраняется жилое помещение по месту жительства, в котором он проживал до выяв­ления и первичного устройства в качестве ребенка-сироты и ребенка, оставшегося без попечения родите­лей. Причем ст.35 ГК РФ, допуская назначение опеку­на-попечителя по месту жительства кандидата в опе­куны-попечители, а не по месту жительства ребенка, лишают возможности органы опеки и попечительства по месту жительства ребенка (регистрации по месту жительства) при отсутствии информации закрепить и сохранить жилье ребенка, а также исполнить установ­ленный законом порядок о сообщении информации о таком ребенке в органы, осуществляющие сделки по отчуждению жилых помещений¹.

Федеральным законом от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите де­тей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (ст.8) предусматривается, что за этими детьми, в том числе и находящимися на семейной форме воспи­тания (под опекой /попечительством), имевшими закрепленное жилое помещение, сохраняется на него право на весь период пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания населения, а также в учреждениях всех видов профессионального образования независимо от форм собственности, на период службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, на период нахожде­ния в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы. Регистрационный учет этих детей осуществляется как по месту жительства (место закрепления за ними жилой площади), так и по месту временного пребывания (учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обще­житие, семья опекуна (попечителя), приемная семья). Учитывая, что снятие этих детей с регистрационного учета по месту жительства или по месту пребывания осуществляется только с согласия органов опеки и по­печительства, права детей на имеющееся у них в пользовании или/и собственности жилое помещение закреплены фактом регистрации по месту жительства и фактом регистрации по месту пребывания.

Федеральным законом от 21.12.1996 № 159-ФЗ воз­раст лиц, на которых распространяются дополнитель­ные гарантии, в том числе и по предоставлению жилых помещений, установлен с 18 до 23 лет.

По нашему мнению, Жилищный кодекс РФ до­пускает обеспечение выпускников жилыми помеще­ниями в двух вариантах:

а) согласно ч.2 ст.57 ЖК РФ, вне очереди жилые по­мещения по договорам социального найма предостав­ляются детям-сиротам и детям, оставшимся без попе­чения родителей, лицам из их числа, по окончании пребывания в образовательных и иных учреждениях, в том числе в учреждениях социального обслуживания, в приемных семьях, детских домах семейного типа, при прекращении попечительства, а также по оконча­нии службы в Вооруженных Силах РФ или по возвра­щении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы;

б) согласно ст. ст. 98, 109 ЖК РФ граждане, нуждаю­щиеся в специальной социальной защите, обеспечи­ваются по договорам безвозмездного пользования жилыми помещениями для социальной защиты от­дельных категорий граждан специализированного жи­лищного фонда¹.

Лица, не лишенные дееспособности, однако стра­дающие психическими и иными заболеваниями, поль­зуются всеми предусмотренными законодательством правами граждан, в том числе на жилище и имущест­во.

Защита их жилищных прав осуществляется путем закрепления и сохранения имеющихся жилых поме­щений или путем предоставления других жилых по­мещений.

Учитывая состояние здоровья указанных лиц, инва­лидность, способность к самостоятельному прожива­нию и жизнеобеспечению, помимо закрепления и со­хранения имеющихся жилых помещений и предостав­ления других жилых помещений, их жилищные права реализуются и путем помещения в специализирован­ные учреждения для социального обеспечения.

Можно отметить, что не менее важным является и вопрос охраны имущественных прав детей - граждан Российской Федерации, выез­жающих на постоянное место жительства в другие го­сударства.

В случае выезда законных представителей вместе с несовершеннолетним на постоянное место жительства за пределы Российской Федерации в целях охраны жилищных прав детей могут быть затребованы сле­дующие документы:

1. Гарантийное письмо посольства или консульства другого государства о том, что все личные и имущест­венные права гражданина РФ (ребенка) будут соблю­дены при его переезде на территорию данного госу­дарства.

2. Документы о приобретенной на имя несовершен­нолетнего жилой площади на территории государства, куда он убывает.

3. Если ребенок будет проживать на жилой площади родственников, то сведения о том, какая площадь пользования ему будет предоставлена².

Одновременно предлагается осуществлять все пре­дусмотренные законодательством меры по охране имущественных прав, в том числе и на жилое поме­щение, на территории Российской Федерации. Необ­ходимость данных действий продиктована не только требованиями закона, но и наполнена практическим содержанием, так как имеются случаи возвращения в Российскую Федерацию несовершеннолетних после завершения учебы за границей или достижения ими совершеннолетия.

Относительно новым видом защиты жилищных прав несовершеннолетних может являться страхование прав собственности на жилое помещение.

Страхование жилых помещений от различных рисков и прав на жилое помещение предусмотрено законода­тельными актами РФ и законодательными актами субъектов РФ. Действующее законодательство по страхованию жилых помещений в основном касается страхования заложенного жилья, что особенно важно для защиты прав несовершеннолетних, проживающих в таких жилых помещениях.

Защитить имущественные интересы добросовестно­го приобретателя жилья может страхование на случай утраты имущества в результате прекращения права собственности (титульное страхование). Объектом ти­тульного страхования будут являться имущественные интересы, связанные с прекращением права собст­венности страхователя, а именно права владения, пользования, распоряжения жильем, принадлежащим страхователю на праве собственности согласно дого­вору купли-продажи. Страховым случаем будет при­знана утрата страхователем застрахованного имуще­ства вследствие прекращения права собственности по причинам, не зависящим от страхователя, подтвер­жденная вступившим в законную силу решением суда.

В Приказе Государственного комитета РФ по строи­тельству и жилищно-коммунальному комплексу от 28.06.2000 № 149 «Об утверждении рекомендаций по дальнейшему развитию страхования в жилищно-коммунальном комплексе» уделено внимание крайне актуальному виду страхования - страхованию потери жилья в результате утраты права собственности¹.

В 2001 году появился институт Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве, а в 2009 году - ин­ститут Уполномоченного по правам ребенка при Пре­зиденте РФ.

Было указано, что деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав, сво­бод и законных интересов ребенка, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции органов государст­венной власти, органов местного самоуправления го­рода Москвы, их должностных лиц, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав, свобод и законных интересов ребенка. Уполномоченный защи­щает права, свободы и законные интересы ребенка в случае их нарушения.

Еще одним фактором, способствующим обеспече­нию прав ребенка, является защита персональных данных ребенка.

Действия, приводящие к дальнейшей утрате ребен­ком жилья, совершают не только криминальные эле­менты, но и законные представители, в том числе опе­куны (попечители) детей, коммерческие организации, осуществляющие сделки с жилой площадью, иные юридические и физические лица. Эти действия могут носить как намеренный, так и непреднамеренный ха­рактер, тем не менее приводя к неблагоприятным по­следствиям для ребенка.

Предоставление соответствующей информации осуществляется в части, касающейся субъекта персо­нальных данных или необходимой уполномоченному органу по защите прав субъектов персональных дан­ных в связи с осуществлением собственной деятель­ности и в пределах полученного запроса или обраще­ния. К данному списку, по нашему мнению, можно было бы добавить получение информации, касающей­ся жилищных прав несовершеннолетних, в жилищных органах, подразделениях миграционной службы, осу­ществляющей регистрацию граждан по месту житель­ства и месту пребывания, управляющих жилищным фондом организациях, органах опеки и попечительст­ва, патронирующих служб, управлениях регистрацион­ной палаты. Все эти организации имеют право на дос­туп к информации. В то же время практически во всех законодательных актах, касающихся различных сторон жизни граждан, имеются ограничения по распростра­нению персональных данных.

Таким образом, право на ограничение распространения информации о част­ной жизни рассматриваемой категории граждан, про­изводное от их права на неприкосновенность частной жизни, можно рассматривать как один из видов защи­ты жилищных прав.

Анализ статистических данных Генеральной прокуратуры позволяет констатировать, что в ходе реализации жилищных прав граждан дол­жностными лицами государственных и муни­ципальных органов, организаций допускают­ся многочисленные нарушения¹.

Наибольшую озабоченность вызывают мно­гочисленные нарушения жилищных прав де­тей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, - одной из са­мых незащищенных категорий граждан ввиду их физической, психической и социальной не­зрелости, особого правового статуса.

О росте числа нарушений жилищных прав и интересов детей-сирот свидетельствуют не только статистические данные Генеральной прокуратуры РФ, но и увеличение числа жалоб, поступающих в различные государственные органы, Уполномоченному по правам челове­ка в РФ, уполномоченным по правам ребенка в субъектах Федерации.

В докладе «О деятельности Уполномоченно­го по правам ребенка в городе Москве, о со­блюдении и защите прав, свобод и законных интересов ребенка в 2007 году» также отмече­но, что среди причин обращения к Уполномо­ченному 47,1% составляют жалобы на нару­шения жилищных прав детей, в том числе де­тей-сирот.

Приведем в качестве примера материалы судебной практики. Например, в 2011 г. Ломовцев А.А. обратился в Бурлинский районный суд Алтайского края с иском к администрации по образованию и делам молодежи, о признании действий незаконными, признании права на получение безвозмездной субсидии на строительство или приобретения жилья и возложении обязанности включения в реестр граждан из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, имеющих право на получение безвозмездной субсидии на строительство или приобретения жилья¹.

В обоснование заявленных требований Ломовцев А.А. ссылается на то, что Ломовцев А.А. включен в список граждан на улучшение жилищных условий, как лицо из числа детей-сирот и детей оставшихся без попечения родителей. Документы направлены в администрацию по образованию и делам молодежи для получения субсидии на строительство или приобретение жилья. Однако он не был включен в реестр граждан на получение безвозмездной субсидии на строительство или приобретения жилья на получение безвозмездной субсидии на строительство или приобретения жилья по причине того, что на момент рассмотрения документов ему исполнилось больше 18 лет.

Порядок предоставления безвозмездной субсидии на строительство и приобретение жилья из числа детей-сирот регламентируется следующим законодательством.

В силу абзаца 2 пункта 1 статьи 8 Федерального закона Российской Федерации от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм.

Согласно пункту 2 данной статьи регистрационный учет детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляется как по месту жительства (место закрепления за ними жилой площади), так и по месту временного пребывания (учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, общежитие, семья опекуна (попечителя), приемная семья).

В обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации «Обзор практики рассмотрения судами дел по заявлениям прокуроров в защиту жилищных прав несовершеннолетних детей, подпадающих под категорию лиц, которые имеют право на дополнительную социальную защиту в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»» указано, при рассмотрении данной категории дел необходимо учитывать, что в случае принятия субъектом Российской Федерации нормативных актов, устанавливающих порядок предоставления жилого помещения детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, суд при определении надлежащего ответчика должен руководствоваться этими нормативными актами (статья 5 и абзац 3 пункта 1 статьи 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»).

В соответствии с пунктом 3.1 Положения «О порядке предоставления безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья гражданам Российской Федерации из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, проживающих на территории Алтайского края», утвержденного постановлением Администрации Алтайского края от 25 декабря 2001 года № 805 (действовало в спорный период), право получения безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья имеют лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, за которыми не числится жилье по договору жилищного найма либо в собственности, которым на дату вступления в законную силу Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», не исполнилось 23 года.

В соответствии со статьей 4 закона Алтайского края от 31 декабря 2004 года № 72-ЗС «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Алтайском крае» дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм.

Лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, при отсутствии у них жилой площади выдается безвозмездная субсидия на строительство или приобретение жилья. Порядок выдачи безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья устанавливается Администрацией Алтайского края.

Регистрационный учет детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляется как по месту жительства (место закрепления за ними жилой площади), так и по месту временного пребывания (учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, общежитие, семья опекуна (попечителя), приемная семья).

В силу пункта 3 Положения о порядке предоставления безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья гражданам Российской Федерации из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, проживающих на территории Алтайского края, утвержденного постановлением Администрации Алтайского края от 15 января 2008 года, право получения безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья имеют лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющие жилья по договору жилищного найма или на праве собственности, которым на дату вступления в законную силу Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» не исполнилось 23 года. Безвозмездная субсидия на строительство или приобретение жилья предоставляется однократно.

Учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, относящихся к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в целях дальнейшего включения их в список лиц, стоящих в очереди на получение безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья, осуществляется уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии со статьей 57 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 4 указанного Положения структурное подразделение или комиссия органа местного самоуправления, отвечающие за учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, при участии специалиста по охране детства органов, осуществляющих управление в сфере образования, рассматривают заявление, изучают документы, подтверждающие, что лицо имеет статус сироты или лица, оставшегося без попечения родителей, отсутствие жилья, регистрацию (прописку) по месту подачи заявления, факт постановки в органах местного самоуправления на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий, выносят заключение о возможности или невозможности предоставления субсидии.

Формирование сводного списка граждан из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, проживающих на территории Алтайского края, а также подготовка проекта правового акта Администрации края о распределении безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья для граждан из указанной категории между муниципальными образованиями осуществляется управлением Алтайского края по образованию и делам молодежи.

Заявка органа местного самоуправления на предоставление субсидии, заключение, анкета лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, направляются в управление Алтайского края по образованию и делам молодежи для создания банка данных о лицах, не достигших 23-летнего возраста, из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющих жилья на праве собственности или по договору жилищного найма.

Субсидии направляются управлением Алтайского края по образованию и делам молодежи в бюджеты муниципальных образований, которые затем перечисляют их продавцу жилья на основании предварительного договора купли-продажи жилья или застройщику жилья на основании договора.

Из представленных выше законодательных актов следует, что для постановки на учет для получения безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья необходимо установить следующее: чтобы лицо имело статус детей-сирот либо оставшихся без попечения родителей; чтобы оно не имело жилья по договору жилищного найма или на праве собственности; чтобы указанному лицу не исполнилось 23-х лет. При этом лицо, имеющее право на получение безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья и изъявившее желание ее получить, стоящее в очереди на получение жилья, обращается с личным заявлением на имя уполномоченного должностного лица органа местного самоуправления. То есть постановка на учет имеет заявительный характер.

Таким образом, ответчиками по заявленным требованиям является администрация. Исковые требования Ломовцева суд решил удовлетворить частично.

Признать незаконными действия администрации по образованию и делам молодежи включить Ломовцева в сводный список граждан из числа детей, оставшихся без попечения родителей, проживающих на территории Алтайского края, имеющих право на получение безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья, в остальной части иска отказать.

Проблемы с исполнением обновленного закона ФЗ № 159 в Алтайском крае очевидны.

Во-первых, не учитываются интересы тех, кто не был поставлен на очередь до 23-летнего возраста по вине чиновников.

Во-вторых, отменено внеочередное предоставление жилья сиротам и не оговорен срок, в течение которого его обязаны предоставить. По мнению экспертов, государство обязано обеспечивать сирот жильем сразу, как только в нем появляется необходимость.

В-третьих, система учета нуждающихся непрозрачна.

В-четвертых, существует проблема эффективности использования средств для приобретения квартир.

В такой ситуации вопросы защиты жилищ­ных прав детей-сирот приобретают особую со­циальную значимость.

Одним из наиболее эффективных способов такой защиты, по нашему мнению, является гарантируемая ст. 46 Конституции РФ судеб­ная защита, в осуществлении которой немалая роль отводится прокурору. Полагаем, что именно в ходе рассмотрения и разрешения в гражданском судопроизводстве дел о наруше­нии жилищных прав детей-сирот прокурор имеет возможность в полной мере реализовать свою правозащитную функцию.

На активизацию правозащитной деятельно­сти прокуроров направлен и приказ Генераль­ного прокурора РФ от 26.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за испол­нением законов о несовершеннолетних и мо­лодежи», обязывающий прокуроров своевре­менно и принципиально реагировать на случаи нарушения жилищных прав несовершеннолет­них, принимать исчерпывающие правовые меры к их восстановлению¹.

Прокурор в соответствии со ст. 45 Граждан­ского процессуального кодекса РФ осуществ­ляет защиту жилищных прав детей-сирот в двух формах: обращается в суд с заявлением (иском) или вступает в процесс для дачи заключения по делам о защите прав таких детей.

Наиболее эффективной, инициативной фор­мой защиты жилищных прав детей-сирот яв­ляется обращение прокурора в суд с заявлени­ем (иском).

Право на обращение в суд в защиту жилищ­ных прав детей-сирот предоставлено прокуро­ру и ст. 10 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».

Изучение материалов прокурорской практи­ки свидетельствует о том, что иски прокуро­ров о защите жилищных прав детей-сирот со­ставляют значительную часть от общего чис­ла исков в защиту жилищных прав несовершен­нолетних, ведь по данным Министерства об­разования и науки РФ, на 1 января 2007 г. в нашей стране было выявлено и учтено 140 000 таких детей, свыше половины из которых нужда­лись в жилье².

И такое положение связано не только с от­сутствием достаточного финансирования в субъектах Федерации на эти нужды, но и с не­желанием местных органов власти решать про­блемы данной категории граждан. Так, в ходе проведения прокурорской проверки в Омской области было установлено, что из более чем 9 тыс. детей-сирот и детей, оставшихся без по­печения родителей, зарегистрированных на территории области, около 30% не имели жилой площади.

Право на внеочередное получение жилых помещений по договорам социального найма в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 57 Жилищного кодекса РФ гарантировано детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставших­ся без попечения родителей, по окончании их пребывания в образовательных и иных учреж­дениях, в том числе в учреждениях социально­го обслуживания, в приемных семьях, детских домах семейного типа, при прекращении опе­ки (попечительства), а также по окончании службы в Вооруженных Силах РФ или по воз­вращении из учреждений, исполняющих нака­зание в виде лишения свободы. Право таких детей на внеочередное получение жилого по­мещения закреплено и ст. 8 Федерального за­кона «О дополнительных гарантиях по соци­альной защите детей-сирот и детей, оставших­ся без попечения родителей». Статьей 17 Феде­рального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» определено, что дети-инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания, являющиеся сиро­тами или оставшиеся без попечения родителей, по достижении возраста 18 лет также подлежат обеспечению жилыми помещениями вне очере­ди, если они могут вести самостоятельный об­раз жизни.

В связи с тем, что право детей-сирот на вне­очередное получение жилья прямо закрепле­но в законе, у прокуроров не возникает каких-либо серьезных проблем в обосновании своих требований в защиту их жилищных прав, ко­торые судами удовлетворяются.

Не имеется каких-либо существенных про­блем и при оспаривании прокурорами догово­ров о передаче жилого помещения в собствен­ность (приватизации), когда такой сделкой зат­рагиваются права и законные интересы детей-сирот.

Сложнее прокурорам защищать права и ин­тересы детей-сирот, нарушенные при соверше­нии сделок, направленных на отчуждение жи­лых помещений, в которых они проживают или которые за ними закреплены.

В соответствии с п. 4 ст. 292 ГК РФ с согласия органа опеки и попечи­тельства отчуждение жилого помещения, в котором проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственни­ка данного жилого помещения либо оставши­еся без родительского попечения несовершенно­летние члены семьи собственника, допускается только в тех случаях, когда об этом известно органу опеки и попечительства и если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц. Такая позиция зако­нодателя, по нашему мнению, создает предпо­сылки для различных нарушений жилищных прав и законных интересов детей-сирот и де­тей, оставшихся без попечения родителей. По­лагаем, что п. 4 ст. 292 ГК РФ вступает в про­тиворечие с п. 2 ст. 37 ГК РФ, в соответствии с которой опекун не вправе без предварительно­го разрешения органа опеки и попечительства совершать, а попечитель - давать согласие на совершение сделок, влекущих отказ от принад­лежащих подопечному прав, в том числе права проживания в жилом помещении.

Нуждаются в защите и дети, родители кото­рых в отношении них лишены родительских прав. Фактически они являются детьми, оставшимися без попечения родителей. По нашему мнению, нельзя говорить о реальной защите прав и инте­ресов таких детей, если они продолжают прожи­вать в одном жилом помещении с лицами, ли­шенными родительских прав. Как правило, та­кие лица продолжают вести аморальный образ жизни, злоупотребляют спиртными напитками, не работают, фактически превращают свое жи­лое помещение в притон, что создает для детей психотравмирующую обстановку, ущемляет их интересы. И здесь прокуроры активно использу­ют ч. 2 ст. 91 ЖК РФ, предусматривающую, что такие лица могут быть выселены без предостав­ления другого жилого помещения в связи с не­возможностью совместного с ними проживания. Судами такие иски прокуроров удовлетворяют­ся при предоставлении соответствующих дока­зательств этого.

Как показывает анализ материалов прокурор­ской практики, прокуроры в защиту жилищных прав детей-сирот, помимо исков о предоставле­нии жилья и об оспаривании гражданско-право­вых сделок с жильем, предъявляют также следу­ющие иски: о признании за такими детьми права на жилое помещение; об устранении препятствий в пользовании жилым помещением и о вселении их в жилое помещение; о приватизации жилого помещения, в котором проживают дети-сироты; о выселении из закрепленного за этими детьми жилого помещения лиц, незаконно в нем прожи­вающих; о досрочном расторжении договора аренды жилья, закрепленного за детьми-сирота­ми, и о выселении арендатора; о признании за ними права собственности на жилое помещение в порядке наследования; о понуждении админи­страции района произвести ремонт в закреплен­ных за ними жилых помещениях, признанных не­пригодными для проживания, а также иные иски, направленные на восстановление нарушенных прав детей-сирот.

Вместе с тем следует отметить, что более эффективной деятельности прокуроров в дан­ном направлении препятствуют существующие пробелы в законодательстве, а также сложив­шаяся судебная практика.

Во многих субъектах Федерации имеют ме­сто случаи отказов судов в принятии заявле­ний (исков) прокуроров в защиту жилищных прав детей-сирот. Основная причина таких от­казов заключается в том, что, по мнению суда, ст. 45 ГПК РФ прокурору не предоставлено право на предъявление иска в защиту жилищ­ных прав детей-сирот при наличии у них опе­кунов и попечителей или возможности самим обратиться в суд с заявлением¹.

Данную позицию судей, по нашему мнению, нельзя признать правильной, основанной на за­коне, который не связывает право прокурора на обращение в суд в защиту прав детей-сирот с на­личием или отсутствием у них законных предста­вителей или с возможностью или невозможнос­тью самих детей-сирот обратиться в суд.

Восстановление нарушенных жилищных прав детей-сирот в полном объеме невозмож­но без реального исполнения судебного реше­ния. Однако по действующему российскому за­конодательству прокурор, участвовавший в рас­смотрении дела о защите прав и интересов не­совершеннолетнего, не может получить в суде исполнительный лист, обратиться с заявлением о возбуждении исполнительного производства и участвовать в исполнительном производстве: ни ГПК РФ, ни Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» такого права прокурору не предоставляют, так как он не является взыскателем¹.

Было бы желательным пре­дусмотреть возможность неоднократного продле­ния договора безвозмездного найма в особых слу­чаях.

В законодательстве необходи­мо предусмотреть обязанность образовательных или иных учреждений, в том числе приемных се­мей, где воспитывались дети-сироты и дети, ос­тавшиеся без попечения родителей, по организа­ции работы по обеспечению жильем под контро­лем органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Данное предложение позволит решить все спорные и проблемные вопросы в каждом конк­ретном случае до достижения ребенком возрас­та 18 лет.

Одним из возможных решений проблемы длительного неисполнения обязанности по предоставлению жилья, в том числе и по реше­нию суда, является разработка на региональ­ном уровне механизма аренды жилья и финансо­вые средства для оплаты аренды временного жилья детям-сиротам.

Привлечение возможностей фондов коммер­ческого использования позволит ускорить про­цедуру обеспечения жильем детей-сирот и де­тей, оставшихся без попечения родителей, по­скольку не будет необходимости ждать, когда будет выстроен дом для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, включен­ный в специализированный фонд.

В связи с отсутствием механизма защиты прав детей при продаже жилой площади, в которой несовершеннолетние имеют право собственности или право пользования, с условием приобретения или оформления на ребенка права собст­венности после получения жилья по договору долево­го участия в строительстве, предлагает введение обя­зательного страхования договорной ответственности строительных организаций, заключающих такие дого­воры, и страхование родителями своей ответственно­сти за вред, причиненный имуществу детей¹. Страхо­вым риском следует считать риск неисполнения обя­зательства, а страховым случаем - неполучение жилья ребенком.

Предлагаем внести изменения в п. 4 ст. 292 ГК РФ, предусмотрев обязательное получение письменного согласия органа опеки и попечительства на совершение любых сделок с жилыми помещениями, в ко­торых проживают несовершеннолетние члены семьи собственника, в том числе дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей.

В целях исключения различных толкований ст. 45 ГПК РФ и реального обеспечения права на эффективную защиту несовершеннолетних, особенно детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, считаем необходимым расширить полномочия прокурора, в законо­дательном порядке предоставив ему право: на обращение в суд с заявлением (иском) во всех случаях, когда этого требует защита прав и интересов несовершеннолетних, независимо от возможности предъявления заявления (иска) самими несовершеннолетними или их законны­ми представителями, иными лицами, которым такое право предоставлено законом; на вступ­ление в процесс во всех случаях, требующих защиты прав и интересов несовершеннолетних, независимо от того, кем предъявлен иск.

Итак, в целях усиления защиты прав и интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предлагаем предос­тавить прокурору, участвовавшему в рассмот­рении и разрешении дела о защите прав и ин­тересов несовершеннолетнего, право на полу­чение исполнительного листа, подачу заявле­ния о возбуждении исполнительного производ­ства, а также наделить его правами и обязан­ностями взыскателя (за исключением права на заключение мирового соглашения), для чего внести соответствующие изменения в ГПК РФ и Федеральный закон «Об исполнительном производстве».

Предлагаемые меры по совершенствованию законодательства, как мы полагаем, позволят прокурорам эффективнее реагировать на лю­бые нарушения жилищных прав детей-сирот, от кого бы они ни исходили.

Кроме того, на наш взгляд, необходимо на региональном уровне:

1. Более обстоятельно, на осно­ве предусмотренных направлений ФЗ от 29.02.2012 № 15-ФЗ, предусмотреть основания, при кото­рых возвращение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в закрепленные за ними помещения невозможно.

2. Разработать и принять специальный нормативный правовой акт, определяющий механизм обеспечения со­хранности жилых помещений, находящихся в собственности или пользовании детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

3. Усилить контроль за работой соответ­ствующих органов по сохранению закрепленно­го жилья за детьми-сиротами и детьми, оставши­мися без попечения родителей, за проведением капитального ремонта перед вселением, погаше­нию задолженности по оплате коммунальных услуг и пр.

Указанные меры, по нашему мнению, будут служить дополнительной государственной га­рантией соблюдения жилищных прав и закон­ных интересов детей-сирот, ведь ни одно раз­витое правовое государство не устраняется от контроля за отчуждением жилья, если при этом затрагиваются права и охраняемые законом интересы детей. Более того, в большинстве ев­ропейских государств отчуждение жилого поме­щения, в котором проживают несовершеннолет­ние, допускается только с разрешения суда.