1.3 Место норм об опеке и попечительстве в современном отечественном законодательстве

Принятие первой части Гражданского кодекса Российской Федерации, в которой содержится десять статей, посвященных установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства, ознаменовало «уход» института из семейного законодательства. Окончательно это перемещение состоялось с введением в действие СК РФ, гл. 20 которого носит название «Опека и попечительство над детьми», что соответствует п. 1 ст. 31 ГК РФ¹.

Государственная семейная политика в целом должна найти отражение в целом ряде законов, регулирующих данную сферу (жилищное законодательство, семейное законодательство, уголовное и административном законодательство, блок, связанный с налоговым, трудовым законодательством и законодательством о соцобеспечении). В этом направлении сделаны нужные шаги - принятие Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» также обусловлено развитием конституционных положений и определяет пути реформирования законодательства о защите законных прав и интересов граждан в данной сфере общественных отношений².

Во мнениях современных правоведов по вопросу о месте системы норм об опеке и попечительстве единство не обнаруживается. И.М. Кузнецова называет опеку правовым институтом, А.М. Нечаева, отмечая рассредоточение норм об опеке и попечительстве в гражданском и семейном законодательстве и не находя в этом никакого противоречия, указывает: «ГК рассматривает опеку и попечительство как гражданско-правовой институт, а для СК - это, прежде всего, форма устройства детей, оставшихся без родительской заботы»³. Тем самым А.М. Нечаева, по-видимому, допускает принадлежность норм об опеке и попечительстве одновременно двум отраслям законодательства. Во всяком случае, такая позиция является неопределенной, поскольку допускает совмещение различных понятий.

Действительно, СК РФ рассматривает опеку и попечительство как форму устройства, но нельзя отрицать и того, что соответствующие нормы занимают определенное место в структуре кодекса.

Л.М. Пчелинцева полагает, что институт опеки и попечительства является комплексным, поскольку «основан на нормах не только семейного, но и гражданского права, а также административного права». Соглашаясь в принципе с оценкой системы норм об опеке как комплексного института, хотелось отметить определенную неточность предложенной Л.М. Пчелинцевой формулировки. Институт не основывается на нормах, а состоит из них, а кроме того, в нем присутствуют нормы разных отраслей законодательства, а не отраслей права.

Современные ученые-цивилисты, рассматривая положения гражданского законодательства об опеке и попечительстве, либо категорически утверждают, что институт опеки и попечительства целиком принадлежит гражданскому праву, либо присоединяются к наиболее распространенному мнению о том, что это институт комплексный.

Тем не менее, институт опеки и попечительства не везде занимает место среди норм гражданского законодательства. Таким образом, эта правовая система разграничивает предметы гражданского и семейного законодательства и определяет место института опеки и попечительства в соответствии с прежней традицией советского права.

Оригинальность отечественного института опеки и попечительства состоит в том, что большая часть его норм расположена одновременно в двух отраслях законодательства - гражданском и семейном.

Представляется, что включение всего института опеки и попечительства в семейное законодательство нецелесообразно. Во-первых, это связано с основным назначением опеки (попечительства). Требуется такое устройство гражданина, которое обеспечивает при помощи действий другого физического лица восполнение недостающей дееспособности подопечного, а в необходимых случаях также и защиту иных его интересов.

Процесс восполнения заключается в действиях опекуна или попечителя, а также органа опеки и попечительства, направленных на формирование воли подопечного, наиболее отвечающей его интересам, или замену недостатка этой воли. Юридические действия были и остаются наиболее значимыми действиями, совершаемыми опекунами (попечителями) и органами опеки и попечительства в интересах подопечных. На практике ради этих юридических действий, направленных на достижение юридических последствий, и инициируется оформление опеки или попечительства со стороны тех лиц, которые и безо всякого оформления уже давно фактически осуществляют заботу о подопечном. Безусловно, опека и попечительство - это формы устройства лица, но устройство предполагает в первую очередь защиту интересов, представительство. Обязанности опекуна по обеспечению условий жизни подопечного или по воздействию на его личность вторичны. Таким образом, установление опеки и попечительства существенно влияет на осуществление гражданских прав и обязанностей как опекуна (попечителя), так и подопечного, что требует признания данных отношений предметом гражданского законодательства¹.

Во-вторых, опека, как отмечалось, не должна устанавливаться только со стороны родственников или иных членов семьи, а, напротив, как писал Г.Ф. Шершеневич, со стороны посторонних людей можно ожидать «большее беспристрастие», так как у родственников может присутствовать «эгоистическое сознание наследственных прав на имущество опекаемого»². Правда, в современных условиях подобная проблема актуальна главным образом при осуществлении опеки над недееспособными гражданами, так как несовершеннолетние подопечные сравнительно реже обладают каким-либо имуществом. Таким образом, опека как явление исключительно юридическое, но не биологическое не требует наличия между опекуном (попечителем) и подопечным родственной связи.

В-третьих, по нашему мнению, вследствие установления опеки или попечительства семейных правоотношений не возникает. Как уже говорилось, законодатель может лишь воспользоваться условным термином «член семьи» и приравнять опекунов (попечителей) и их подопечных к членам семьи в определенных случаях и для определенных целей.

По указанным причинам перемещение общих положений, «центра тяжести» института опеки и попечительства в семейное законодательство было бы необоснованным и нарушило бы целостность системы гражданского законодательства.

В то же время гражданско-правовая отраслевая принадлежность основной части норм рассматриваемого института не означает, что опека (попечительство) совпадает с институтом законного представительства. На это обращали внимание Н.М. Ершова¹, К.И. Скловский. Законное представительство в том смысле, в котором его принято понимать, возникает в том числе у родителей и усыновителей в отношении детей, а потому с отношениями опеки и попечительства не совпадает. К.И. Скловский отмечает, что представительство является одним из средств «реализации прав и обязанностей по опеке, т.е. носит по отношению к опеке подсобный характер»².

Институт опеки и попечительства невозможно определить только как гражданско-правовой институт, поскольку значительную часть его норм составляют (и должны составлять) положения о выявлении лиц, нуждающихся в попечении, установлении опеки и попечительства, контроле за деятельностью опекунов и попечителей. Функции органов государственного управления во всех этих вопросах сводятся к организаторским. Наличие норм административно-правового характера, обеспечивающих эти организаторские функции посредством действий органов опеки и попечительства, не позволяет считать весь институт опеки и попечительства гражданско-правовым.

Отдельные нормы из законодательства о местном самоуправлении, присутствующие в институте опеки и попечительства, не могут «притянуть» данный институт и к муниципальному праву по понятным причинам, основная из которых - назначение института. Поэтому нормы законодательства о местном самоуправлении могут устанавливать лишь порядок создания органов опеки и попечительства, порядок распределения полномочий органов опеки и попечительства между различными органами местного самоуправления, возможность делегирования этих полномочий на постоянной или временной основе другим органам или лицам, а также дополнительные способы и формы контроля за деятельностью органов опеки и попечительства. И, напротив, эти нормы не могут затрагивать вопросы объема полномочий органа опеки и попечительства в отношении опекунов (попечителей) и их подопечных, определять порядок установления и прекращения опеки и попечительства, определять формы контроля органов опеки и попечительства за деятельностью опекунов и попечителей. Такое ограничение вмешательства норм законодательства о местном самоуправлении в правовое регулирование опеки и попечительства также продиктовано задачами института и предметом его регулирования.

Дело в том, что большинство отношений, возникающих в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, складываются с участием физических лиц, и содержание норм, регулирующих данные отношения, значительным образом влияет на правовой статус подопечных. Так, порядок осуществления опекуном полномочий по продаже имущества подопечного, а также правила о выдаче органом опеки и попечительства разрешения на такое отчуждение не являются лишь процедурными вопросами. От того, каким образом осуществляется соответствующая процедура, в немалой степени зависит осуществление права собственности подопечного, права на получение и сбережение его дохода, осуществление других имущественных прав физического лица¹.

Данное обстоятельство не позволяет причислить опеку и попечительство к публичным институтам законодательства, так как не опека существует для органов государственной власти, а, напротив, соответствующие органы учреждаются в государстве ради организации опеки, о чем свидетельствует история института опеки. Невозможно подвергнуть административно-правовому регулированию те отношения, которые имеют своей целью охрану субъективных гражданских прав одного физического лица посредством деятельности другого физического лица.

Нецелесообразность размещения института опеки и попечительства в публичных отраслях связана и с еще одним важным моментом. Опека и попечительство возникают только при добровольном согласии на то опекуна или попечителя. Иначе и не может быть, иной порядок (принудительное назначение), по нашему мнению, принесет больше вреда, чем пользы делу устройства нуждающихся в попечении лиц. Именно такое добровольное возникновение правоотношений по опеке и попечительству не позволяет считать рассматриваемый институт исключительно административно-правовым по природе.

Итак, определяя место норм об опеке и попечительстве в системе отечественного законодательства, следует признать, что опека и попечительство - это институт законодательства. Это утверждение полностью соответствует изложенной ранее в работе идее о сущности опеки (попечительства) как такой формы осуществления социальной заботы, которая выполняет общегосударственные задачи, вследствие чего должна обеспечиваться деятельностью органов государственной власти, а, следовательно, подлежит комплексному правовому регулированию. Тем не менее комплексный характер системы норм об опеке не дает в настоящий момент оснований преувеличивать значение данного института и возводить опеку и попечительство в ранг отраслей законодательства.

Некоторые ученые, например Н.М. Ершова, считают, что опека и попечи­тельство - это семейно-правовой инсти­тут, так как надзор за совершеннолетними недееспособными гражданами осуществ­ляется так же, как и над несовершенно­летними¹. Большинство ученых сходятся во мнении, что в институте опеки и попе­чительства тесно связаны семейно-правовой и гражданско-правовой элементы и разделить их невозможно.

Таким образом, в целом реформирование законодательства об опеке и попечительстве должно способствовать решению накопившихся проблем реализации прав и законных интересов категорий лиц, особо нуждающихся в защите со стороны государства и общества. При этом действие Федерального закона об опеке должно дать оценку эффективности практики опеки и попечительства и направлений законотворческой деятельности в данной сфере общественных отношений.

ГЛАВА 2. ОРГАНЫ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА

НА ПРИМЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ ГАРАНТИЙ ПРАВ ДЕТЕЙ-СИРОТ И ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ,

НА ЖИЛОЕ ПОМЕЩЕНИЕ

2.1 Нормативно-правовая основа обеспечения жильем детей-сирот и

детей, оставшихся без попечения родителей

Известно множество причин, порождающих трудности социальной адаптации бывших детдо­мовцев в обществе. На настоящее время прове­дено значительное число социологических иссле­дований, исследований в области психологии, юриспруденции с целью определения наиболее эффективных способов и методов социальной адаптации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В исследованиях Л.Д. Гулиной, А.К. Мамаевой, Т.О. Урумова, О.А. Федоровой, А.С. Васильевой, бе­зусловным способом обеспечения достойного уровня жизни указанной категории граждан от­мечается наличие собственного жилья¹. Одна­ко в настоящее время далеко не все дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, обеспечены жильем. Одной из главных причин этого является не­достаточность нормативно-правового регулирования и слабый механизм реализации законода­тельства в данной сфере.

Нормативно-правовая основа, регулирующая вопросы обеспечения жильем детей-сирот и де­тей, оставшихся без попечения родителей, вклю­чает в себя Конституцию РФ, предусматриваю­щую право каждого ребенка на социальную за­щиту со стороны государства, Конвенцию о пра­вах ребенка, одобренную Генеральной Ассамб­леей ООН 20.11.1989 и вступившую в силу для СССР 15.09.1990, Конституция РФ, Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ, Семейный кодекс РФ в части сохранения права собствен­ности несовершеннолетнего на жилое помеще­ние, Федеральный закон «Об опеке и попечительстве», Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка», Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»¹, Федеральный закон от 29.02.2012 № 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми поме­щениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»², Постановление Правительства Россий­ской Федерации от 31 декабря 2009 г. № 1203 «Об утверждении Правил предоставления и рас­пределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечи­тельством), не имеющих закрепленного жилого помещения», измененное Постановлением Пра­вительства от 24.12.2012 №1390 «Об изменениях в Правила предоставления субсидий бюджетам субъектов РФ на обеспечение жильем детей-си­рот и детей, оставшихся без попечения родите­лей» и другие акты³.

Кроме того, регулирование вопросов обеспе­чения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляется регио­нальными актами. Примером является Закон Алтайского края от 31.12.2004 № 72-ЗС «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Алтайском крае». В качестве примера можно привести Закон Республики Тыва «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, ос­тавшихся без попечения родителей»⁴, Закон Краснодарского края «Об обеспечении допол­нительных гарантий по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Краснодарском крае» (принят ЗС КК 25.05.2005)¹, Закон Смоленской области от 29.09.2005 № 89-з «Об обеспечении дополнитель­ных гарантий по социальной поддержке и уста­новлении дополнительных видов социальной под­держки детей-сирот и детей, оставшихся без по­печения родителей, на территории Смоленской области» (принят Смоленской областной Думой 19.09.2005)², Закон Московской области от 29.12.2007 № 248/2007-ОЗ «О предоставлении полного государственного обеспечения и допол­нительных гарантий по социальной поддержке детям-сиротам и детям, оставшимся без попече­ния родителей» (принят постановлением Мособлдумы от 26.12.2007 № 12/28-П)³, Закон Киров­ской области от 04.12.2012 № 222-ЗО «О соци­альной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-си­рот и детей, оставшихся без попечения родите­лей, детей, попавших в сложную жизненную си­туацию»⁴.

Однако региональные нормативно-правовые акты нередко противоречат федеральному законодательству. Так, по одному из гражданских дел⁵ признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими п. 2 ч. 1 ст. 11 Закона Кировской области №139-ГД от 05.07.2005 г. «О жилище», п. 1 ч. 3 ст. 2 Закона Кировской области №87-ГД от 11.07.2006 г. «Об обеспечении жилыми помещениями отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области», а также отдельные пункты Порядка обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. По другому гражданскому делу прокурор обратился в суд с заявлением о признании пункта 8 статьи 13 Закона Новгородского суда «Об образовании в Новгородской области» противоречащим федеральному законодательству. Решением суда от 05.02.2007 г. заявление было удовлетворено: указанные нормы признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу¹.

Вместе с тем, несмотря на кажущуюся правовую урегулированность социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, мно­гие из вышеперечисленных актов носят общий характер, поэтому основными проблемами право­вого регулирования обеспечения жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, можно считать.

1. Необеспечение сохранности жилья, закреп­ленного за детьми-сиротами и детьми, оставши­мися без попечения родителей.

А) Ежегодно количество детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, увеличи­валось лишь потому, что не все могли сохранить закрепленное за ними жилье до окончания обра­зовательных и иных учреждений, вследствие от­чуждения жилья, например, за неуплату комму­нальных платежей.

Несмотря на обязанности органов опеки и попечительства осуществлять контроль за сохранностью имущества и управлением иму­ществом детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, законодательство не со­держало правовых норм, определяющих единый подход органов опеки и попечительства по при­нятию мер для обеспечения сохранности жилых помещений, закрепленных за детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей.

Новые положения, предусмотренные Феде­ральным законом от 29.02.2012 № 15-ФЗ «О вне­сении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспече­ния жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»¹ опреде­ляют, что «проживание детей-сирот и детей, ос­тавшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в ранее занимаемых жилых помеще­ниях, нанимателями или членами семей нанима­телей по договорам социального найма либо соб­ственниками которых они являются, признается невозможным, если это противоречит интересам указанных лиц в связи с наличием одного из сле­дующих обстоятельств:

- проживание на любом законном основании в таких жилых помещениях лиц: лишенных родительских прав в отношении этих детей-сирот и детей, оставшихся без попе­чения родителей, лиц из числа детей-сирот и де­тей, оставшихся без попечения родителей (при наличии вступившего в законную силу решения суда об отказе в принудительном обмене жилого помещения в соответствии с ч. 3 ст. 72 Жилищ­ного кодекса Российской Федерации); страдающих тяжелой формой хронических заболеваний в соответствии с указанным в пунк­те 4 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса Рос­сийской Федерации перечнем, при которой со­вместное проживание с ними в одном жилом помещении невозможно;

- жилые помещения непригодны для посто­янного проживания или не отвечают установлен­ным для жилых помещений санитарным и техни­ческим правилам и нормам, иным требованиям законодательства Российской Федерации;

- общая площадь жилого помещения, при­ходящаяся на одно лицо, проживающее в дан­ном жилом помещении, менее учетной нормы площади жилого помещения, в том числе, если такое уменьшение произойдет в результате все­ления в данное жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

- иное установленное законодательством субъекта Российской Федерации обстоятельство¹.

Порядок установления факта невозможности проживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в ранее занимаемых жилых помещениях, нанима­телями или членами семей нанимателей по дого­ворам социального найма либо собственниками, которыми они являются, устанавливается законо­дательством субъекта Российской Федерации».

Б) Безусловно, подписание Федерального за­кона от 29.02.2012 № 15-ФЗ «О внесении изме­нений в отдельные законодательные акты Россий­ской Федерации в части обеспечения жилыми по­мещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» можно считать огромным шагом вперед в решении жилищного вопроса де­тей-сирот и детей, оставшихся без попечения ро­дителей. До принятия Федерального закона от 29.02.2012 № 15-ФЗ существовало достаточно способов, лазеек в законодательстве, которые позволяли завладеть жильем детдомовцев. Теперь же жилье будет предоставляться на 5 лет по без­возмездному договору найма, при выявлении обстоятельств, свидетель­ствующих о трудной жизненной ситуации нани­мателя. И только после истечения срока такого договора жилье будет передаваться на условиях социального найма. Такая норма не позволит ни продать, ни обменять, ни приватизировать жилье минимум 5 лет, что обеспечит сохранность жилья и нивелирует мошеннические намерения недобро­порядочных граждан, которые обманным путем совершали с детдомовцами сделки по приватиза­ции и последующему отчуждению жилья. Однако в отношении отдельных категорий детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, пред­ставляется недостаточным однократное продле­ние договора при выявлении обстоятельств, сви­детельствующих о трудной жизненной ситуации нанимателя.

2. Отказ в постановке на учет.

А) До принятия ФЗ от 29.02.2012 № 15-ФЗ наиболее болезненным оставался вопрос о 23-лет­нем возрасте детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, после которого забота государства в отношении этих граждан прекра­щалась¹. А именно, исходя из положений ра­нее действующего законодательства дети-сиро­ты и дети, оставшиеся без попечения родителей, утрачивали право предоставления жилья во вне­очередном порядке, обратившись в компетент­ные органы для постановки на учет за предела­ми 23-летнего возраста. Следовательно, действие Закона № 159-ФЗ на них уже не распространя­лось. Кроме того, в случае установления того факта, что, достигнув совершеннолетия и до до­стижения 23 лет, дети-сироты и дети, оставшие­ся без попечения родителей, не выражали в ус­тановленной законом форме свое волеизъявле­ние по постановке на учет в качестве лиц, нуж­дающихся в улучшении жилищных условий, хотя препятствий к этому не было, то возможности на получение жилья, казалось бы, ничтожны. Однако органам прокуратуры неоднократно уда­валось восстановить нарушенное право детей, оказавшихся в аналогичной ситуации. Так, про­курор г. Краснодара, действуя в интересах не­скольких граждан, обратился в суд с иском к администрации муниципального образования о восстановлении этим гражданам пропущенного срока для постановки на учет в качестве нужда­ющихся в предоставлении жилых помещений по льготной категории лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, воз­ложении обязанности поставить граждан на учет нуждающихся в предоставлении жилых помеще­ний. При этом прокурор свои требования обо­сновал тем, что до достижения 23-летнего воз­раста по вопросу постановки на жилищный учет указанные лица не обращались в связи с тем, что им не было разъяснено их право на обеспечение жилым помещением, а также порядок реализа­ции этого права. В результате требования про­курора были удовлетворены¹.

Органы опеки и попечительства города Новоалтайска в декабре 2012 года отказались включить сироту Ю.А.Н. в списки детей-сирот, детей, оставшихся без попечения, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями, т.к. за ним и его сестрой постановлением местной администрации была сохранена жилая площадь в доме, который принадлежит лишенному в отношении него родительских прав отцу и опекуну. В доме зарегистрированы и проживают отец (лишенный родительских прав), опекун, Ю.А.Н. и его сестра, в связи с чем, Ю.А.Н. полагал, что является нуждающимся в улучшении жилищных условий как лицо, не обеспеченное социальной нормой жилья.

Повторно Ю.А.Н. обратился в орган опеки администрации города Новоалтайска после того, как его бывший опекун из средств массовой информации узнала об изменениях федерального законодательства в сфере обеспечения жильем детей-сирот, происшедших с 1 января 2013 года. Специалисты органов опеки сообщили, что в отношении Ю.А.Н. и его сестры имеется постановление администрации города о закреплении жилой площади, а потому они не имеют права на социальную гарантию. Администрация города отменила постановление о закреплении жилого помещения за Ю.А.Н. и его сестрой. Но пока Ю.А.Н. собирал необходимые документы, ему исполнилось 23 года.

За защитой своих прав Ю.А.Н. обратился в суд с иском о признании причин пропуска срока на подачу заявления о включении в список детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, на обеспечение жилым помещением, уважительными и восстановить срок подачи заявления; обязать включить его в список детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, на обеспечение жилым помещением.

Ю.А.Н. в исковом заявлении указал, что он относится к категории лиц, которые в силу действующего законодательства имеют право на меры социальной поддержки в виде обеспечения благоустроенным жильем.

Причиной пропуска срока на подачу заявления о включении в список детей-сирот, детей, оставшихся без попечения, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями стали неквалифицированные и безответственные действия работников органов опеки и попечительства города Новоалтайска, которые в период учреждения опеки над Ю.А.Н. не провели ни одного обследования жилищно-бытовых условий и, видя по документам его необеспеченность обеспечения жильем, ни разу не разъяснили ему право на меры государственной социальной поддержки.

Решением Центрального районного суда города Барнаула Алтайского края от 11 сентября 2013 года истцу в удовлетворении исковых требований отказано в полном объеме.

В апелляционной жалобе, направленной в Алтайский краевой суд, Ю.А.Н. указал, что суд первой инстанции не проверил его доводы о вине органа опеки и попечительства в пропуске срока подачи заявления, не истребовал от органа опеки и попечительства акты обследования жилищно-бытовых условий, программу оказания помощи лицу, включенному в государственную поддержку лиц, оставшихся без попечения.

Судебная коллегия Алтайского краевого суда посчитала, что решение суда первой инстанции подлежит отмене в связи с несоответствием выводов суда первой инстанции, изложенным в решении обстоятельствам дела.

В частности в Апелляционном определении Алтайского краевого суда от 20 ноября 2013 г. по данному делу (№ 33-9411/2013) указано: «Проанализировав Федеральный закон «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Закон Алтайского края «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в Алтайском крае», Порядок обеспечения жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, за счет средств краевого бюджета, утвержденный Постановлением Администрации Алтайского края от 15.12.2011 № 738, действовавший до 01.01.2013 суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, имеют право на социальную поддержку в виде обеспечения жилым помещением только до достижения возраста 23 лет, тогда как истец обратился за реализацией данного права через два с половиной месяца после достижения 23-летнего возраста». Однако «…с учетом системного анализа норм действовавшего законодательства до 01.01.2013 при отсутствии в законе заявительного характера постановки таких лиц на учет, орган опеки и попечительства в лице органа местного самоуправления города Новоалтайска должны были принять меры по постановке истца на учет. Вопреки этому, орган опеки и попечительства не только не сделал этого, но и не предпринимал меры к отмене закрепления за истцом жилого помещения до марта 2013 года, что для истца было препятствием для постановки на учет нуждающихся в получении жилья путем самостоятельного обращения в компетентные органы».

Судебная коллегия посчитала «причины пропуска срока обращения истца с заявлением о включении в список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на обеспечение жилыми помещениями уважительными, в связи с чем Ю.Н. подлежит включению в этот список с момента обращения.

Требования истца о признании уважительными причин пропуска обращения с заявлением о включении в список данной категории лиц и восстановлении данного срока судебная коллегия расценивает как основание иска о возложении на ответчика обязанности по включении Ю.А.Н. в список, то указание на удовлетворение этих требований в резолютивной части определения судебной коллегии не требуется».

Апелляционная жалоба Ю.А.Н. на решение Центрального районного суда города Барнаула Алтайского края от 11 сентября 2013 года удовлетворена¹.

В настоящее время ограничительный возраст отменен. В ст. 9 ФЗ от 29.02.2012 № 15-ФЗ пре­дусмотрено, что право на обеспечение жилыми помещениями сохраняется за лицами, которые относились к категории детей-сирот и детей, ос­тавшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 23 лет, до факти­ческого обеспечения их жилыми помещениями.

3. Слабая разъяснительная работа по вопро­сам реализации жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Необходимо осуществлять подготовку де­тей-сирот и детей, оставшихся без попечения ро­дителей, к взрослой жизни; научить, как не ли­шиться всего, что гарантируется законодатель­ством; приучить заботиться о себе; принимать решения самостоятельно, поскольку у большин­ства из них вырабатывается иждивенческая по­зиция. Эта обязанность ложится на учреждения, где воспитываются дети-сироты и дети, остав­шиеся без попечения родителей.

Соответствующее правовое воспитание перед выпуском из образовательного учреждения по­зволит им получить необходимые знания о своих правах, их гарантиях, о способах защиты прав, предусмотренных законодательством.

4. Длительное неисполнение обязанности по предоставлению жилья, в том числе и по реше­нию суда.

А) Данная проблема, как правило, связана с нежеланием чиновников решать жилищные воп­росы детей-сирот и детей, оставшихся без попе­чения родителей, основанным на отсутствии средств в бюджетах, которое не позволяет им выполнять возложенные на них обязанности. Такая ситуация складывается в целом по России.

Так, в интервью начальник Главного управле­ния по надзору за исполнением федерального за­конодательства Генеральной прокуратуры Россий­ской Федерации А. В. Параламчук отметил, что бездействие органов власти - основная причина всех бед. Сегодня нередки случаи, когда чиновни­ки не утруждаются внести сведения о ребенке в реестр детей-сирот и детей, оставшихся без попе­чения родителей. Например, во Владимирской области по этой причине девушка шесть лет про­жила на проходной противотуберкулезного дис­пансера, заразившись туберкулезом. Импульсом, подтолкнувшим администрацию приобрести жи­лье, стал иск прокурора в защиту прав сироты. При этом А. В. Параламчук обратил внимание на положительный опыт Москвы, Санкт-Петербур­га, Орловской, Ярославской, Магаданской, Улья­новской областей в решении жилищных вопросов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Именно в этих регионах нет не обес­печенных жильем детей-сирот и детей, оставших­ся без попечения родителей¹.

Решение данной проблемы усугубляется объек­тивно формирующейся очередью среди детей-си­рот и детей, оставшихся без попечения родите­лей. Сейчас в России около 700 тысяч детей-си­рот. Из них не обеспечены жильем 84 тысячи².

Такое положение идет вразрез с законодатель­ством, не предусматривающим очередности по предоставлению жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей. Также Вер­ховный Суд РФ неоднократно давал разъяснения что, исходя из требований закона предоставление жилья вне очереди не предполагает включение гражданина в какую-либо очередь, список. Граж­дане, имеющие право на внеочередное предостав­ление жилья, должны быть обеспечены жилыми помещениями незамедлительно после возникно­вения такого права: после окончания пребывания в образовательных и иных учреждениях, в том числе учреждениях социального обслуживания, в приемных семьях, детских домах семейного типа, прекращения опеки (попечительства), окончания службы в Вооруженных Силах РФ или возвраще­ния из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы¹.

В данном случае обращает на себя внимание тот факт, что некоторые из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, об­ращаются за защитой своих прав в суд, по реше­нию которого они обеспечиваются жильем. При этом происходит по существу нарушение прав тех, кто в суд не обращается, хотя имеет точно такие же права и, возможно, ожидает получения жилья несколько лет.

Прежде всего, необходимо обратиться к реа­лизации возможностей Жилищного кодекса РФ по созданию жилищного фонда коммерческого использования. При этом следует учесть, что Жилищный кодекс РФ определяет лишь суще­ствование фонда коммерческого найма². Более детально данный вопрос урегулирован в поста­новлении Правительства от 26.01.2006 г. № 25, утвердившем Правила пользования жилыми по­мещениями, в которых содержится раздел о пользовании жилым помещением по договору найма жилого помещения жилищных фондов коммерческого использования³.

Строительство домов фондов коммерческого использования может осуществляться как за счет местных средств, так и за счет инвесторов. Од­нако применение указанных положений в отно­шении детей-сирот и детей, оставшихся без по­печения родителей, должно сопровождаться пре­доставлением соответствующих гарантий и ком­пенсаций по оплате найма такого жилья.

Б) Неисполнение обязанности по предостав­лению жилья также может быть связано с несо­гласованностью действий органов власти. Как показало изучение судебной практики, субъектив­ное право детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, как правило, не оспарива­ется, причиной и предметом судебного рассмот­рения становится порядок реализации указанно­го права¹. Достаточно показателен следую­щий пример. Студентка IV курса государствен­ного университета, находящаяся на полном госу­дарственном обеспечении, обратилась в суд с ис­ком к администрации города о предоставлении жилого помещения в виде отдельной благоустро­енной однокомнатной квартиры. Суд в удовлет­ворении иска отказал, ссылаясь на то, что право на предоставление жилого помещения ответчиком не нарушено, так как не наступил срок исполне­ния обязательства, определяемый окончанием ее пребывания в учреждении высшего профессио­нального образования. Однако суд вышестоящей инстанции с таким решением не согласился, по­считав, что право на обеспечение жилым помеще­нием уже возникло в силу не принятого во внима­ние нижестоящим судом факта об окончании ис­тицей колледжа до поступления в вуз².

Еще одним важным вопросом является реализация жилищных прав несовершеннолетних, имеющих долю в жилом помещении. С января 2016 года изменились правила продажи долей. Если на долю несовершеннолетнего ребенка приходится конкретная комната в коммунальной квартире или в иной квартире, четко соответствуя метражу комнаты, и об этом указано в документах на собственность, продавать такую долю, принадлежащую ребенку, будет легче. Более сложный и менее выгодный вариант - когда доля квартиры не соответствует определенной комнате.

Для несовершеннолетнего ребенка, являющегося собственником доли в квартире, существуют более жесткие правила продажи его доли. Кроме всех документов, требуемых обычно при продаже доли совершеннолетним гражданином, здесь требуется дополнительно согласие органов опеки и попечительства на такую продажу.

До того, как принимается решение о продаже доли ребенка, нужно продумать цепочку будущих действий, чтобы его права не были ущемлены. Существует единое правило, применяемое в таких ситуациях: взамен продаваемой доли ребенок должен получить что-то лучшее. Это что-то может быть не только площадью или долей в другом жилом помещении, но и денежной суммой, блокированной на расчетном счете для дальнейших материальных и иных благ ребенка. Чаще всего, при продаже доли ребенка в одной квартире, взамен ему покупается доля чуть большего метража в другой квартире. Иногда родители ставят вопрос о переезде ребенка в большой частный дом, выделении ему там в 5-10 раз больше площади, чем приходилась на первоначальную долю. Но согласия органов опеки и попечительства на такую сделку можно не получить. Если инфраструктура рядом с домом, в который намечается переезд ребенка, не соответствует необходимому развитию ребенка (нет школы, поликлиники и пр.), доказать улучшение жилищных условий и жизни ребенка в целом будет трудно, а , может быть, и невозможно.

Противоположная ситуация, когда доля ребенка в квартире очень мала (например, 1/45, на нее приходится всего 3 кв.метра). Если рассмотреть ситуацию, когда мать и отец, после развода, живут в квартире, и доля ребенка является основанием нахождения в квартире опекуна ребенка (родителя), второй родитель очень хочет выкупить такую долю, даже по очень завышенной цене. Потому что, если доли у ребенка не будет, а сам ребенок по решению суда должен проживать с другим родителем по другому месту жительства, оснований не будет для их «вторжения» и проживания на территории первого родителя.

Разные ситуации, встречающиеся при необходимости или желании продать долю ребенка в квартире, порождают разную ценовую политику, тактику продажи и варианты действий. Например, продавать долю ребенка в квартире, приватизированной в совместную собственность - труднейшая процедура. Особенно, если остальные дольщики против выделения долей (им же выгодно не определять доли и пользоваться всей квартирой). И не выкупать долю ребенка. Выделенная доля ребенка в приватизированной квартире рождает более легкий вариант продажи. Но если на нее не приходится целая комната, тоже вопрос. Если доля больше комнаты, опека спросит, почему теряем деньги за метры, выходящие за границу комнаты. А если меньше - и того хуже: доля по сегодняшним рыночным отношениям может стоить для третьих лиц только половину рыночной цены (опека опять спросит, почему продаете дешевле).

В целом, порядок продажи следующий:

1. Предложить остальным сособственникам остальных долей купить долю ребенка по определенной цене. При хороших отношениях и их согласии на продажу доли третьим лицам, достаточно оформить нотариальный отказ каждого от вашего предложения. У нас была следующая ситуация, затормозившая продажу доли ребенка на 3 месяца. Продавалась доля ребенка размером ½. Другими сособственниками в квартире были мать и ее ребенок, владеющие по ¼ доли каждый. Им в квартире жилось хорошо, они там были одни. И на предложение о покупке ими доли или продаже ее на сторону, «добрая» женщина отвечала так; «Вы никогда не продадите свою долю. Никогда!». Действительно, наши продавцы не могли продать полквартиры уже более 6 лет, пока не нашли наш юридический центр. Мы проблему решили, как и положено, грамотными юридическими действиями, и в минимальные сроки.

При отказе остальных сособственников в квартире или их отсутствии, неизвестности адреса местонахождения - порядок действий иной, в каждой ситуации разный.

2. Органу опеки и попечительства нужно предоставить гарантии, что жилищные условия несовершеннолетнего после продажи не ухудшатся. Доказательствами могут быть документы на квартиру, которая покупается взамен, обязательство выделить ребенку долю не меньше, чем продаваемая; счет, открытый на имя ребенка в банке и пр.

3. Далее продажа доли ребенка в квартире ничем не отличается от обычной процедуры продажи: поиск покупателя, оформление отказов других собственников или подтверждения, что они проигнорировали направленные им предложения, сбор документов, оформление сделки, регистрация в регистрирующем органе.

4. Варианты встречных обеспечений ребенка благами взамен продаваемой доли могут породить следующие действия, которые необходимо (возможно, с задержкой по времени) выполнить в дальнейшем.

Таким образом, анализ основы обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в законодательстве о жилищных правах детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, еще много пробелов и проблем. Основной задачей государства является необходимость совершенствования законодательства, чтобы дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, действительно были защищены государством и смогли понять, что собственное жилье - большое благо, и его необ­ходимо ценить.