2. Виды государственного контроля
Разнообразие видов государственного контроля определяется его функциональным назначением. В юридической литературе справедливо отмечается, что виды контроля зависят от степени конституционного, особенно демократического развития государства, а также от юридических традиций последнего. В демократически развитом государстве единая, монолитная система централизованного контроля с неизбежностью должна быть заменена контролем многообразных форм и многочисленных видов, базирующимся на основополагающем конституционном принципе разделения властей.
Постановка научных и практических задач позволяет вычленить критерии систематизации видов контроля: природа субъектов контроля; их задачи; характер контрольных полномочий, предоставленных законом; организационно-правовые формы проведения контроля; содержание контрольной деятельности, ее направленность; стадии управления, на которых проводится контроль; характер сочетания разрешительно-распорядительного и юрисдикционного методов контрольно-процессуального воздействия; юридические последствия контроля: соединение государственных и общественных начал в контрольной деятельности и т.д.
Осуществление конституционного контроля непосредственно связывается в демократических странах с наличием Конституции РФ, в связи, с чем его главной задачей является обеспечение верховенства и стабильности Конституции РФ, сохранения конституционного разделения властей и гарантирование защиты конституционно закрепленных прав и свобод человека и гражданина2.
Деление государственного контроля – основополагающего по широте распространения из трех отмеченных видов контроля – на разновидности по природе субъектов контроля, то есть тех лиц, кого нормы права наделяют соответствующими контрольными полномочиями, также является наиболее распространенным. Однако практически все классификации такого рода относятся к контролю советского периода.
С ликвидацией партийного, народного и других видов контроля этого периода (например, контроля Советов или контроля органов Госарбитража), с принятием Конституции РФ возникла острая необходимость современной классификации, некоторые уже сделанные попытки этого требуют уточнения, поскольку деление государственного контроля на политический, административный и судебный, где под первым понимается контроль, осуществляемый органами и лицами, исполняющими полномочия верховной власти (в зависимости от политико-государственного устройства, под ними понимаются парламент, региональные и местные выборные органы, либо даже получившие поддержку большинства народа политические партии), – не учитывает, с нашей точки зрения, основополагающих конституционных принципов федерализма и разделения властей.
С учетом первого из этих принципов выборные органы субъектов Федерации должны относиться к органам государственной власти иного уровня и, так же, как местные выборные органы, не могут причисляться к верховной власти. Второй из указанных принципов предполагает выделение контроля представительных (законодательных) органов государственной власти, а не контроля политических партий, пусть даже победивших на выборах, контроль со стороны которых вообще не может носить характера государственного.
С учетом конституционного принципа федерализма по уровням функционирования его субъектов государственный контроль следует подразделять на государственный контроль федерального уровня и государственный контроль на уровне субъектов Российской Федерации.
Дальнейшее деление, как государственного контроля федерального уровня, так и государственного контроля на уровне субъектов Российской Федерации (последнее будет приведено диссертантом во второй главе настоящего исследования) также необходимо производить по субъектам контроля (с учетом характера их организационной связи с объектами контроля). По этому основанию государственный контроль федерального уровня подразделяется на президентский контроль; контроль Федерального Собрания РФ; контроль, осуществляемый Правительством РФ и находящимся в его структуре федеральными органами исполнительной власти; судебный контроль; финансовый контроль, осуществляемый Счетной Палатой РФ, Центральным банком России совместно с Министерством финансов РФ; контроль за соблюдением прав человека, осуществляемый Уполномоченным по правам человека в РФ;контроль за соблюдением избирательных прав граждан, осуществляемый Центральной избирательной комиссией РФ; прокурорский надзор.
Закрепленный в Конституции РФ статус Президента РФ как главы государства, определяющего основные направления внешней и внутренней политики государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, лица, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти, их взаимосвязи с местным самоуправлением, определяют важнейшие сферы ответственности и направления президентского контроля.К последним можно отнести;
– политический контроль, заключающийся в анализе принимаемых должностными лицами и органами всех уровней государственной власти решений на их соответствие основам конституционного строя;
– социально-экономический контроль, заключающийся в проверке деятельности органов исполнительной власти по реализации социально-экономической политики Президента РФ;
– административно-правовой контроль, существующий в двух качествах:
а) контроля за деятельностью исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц по исполнению Конституции РФ, федерального законодательства, указов и распоряжений Президента РФ;
б) контроля за исполнением поручений Президента РФ, как данных непосредственно Президентом, так и содержащихся в указах и распоряжениях Президента.
Примером президентского контроля является предусмотренное статьей 107 Конституции РФ право «отлагательного вето», заключающегося в возвращении переданного ему на подпись федерального закона для повторного рассмотрения в Государственной Думе и Совете Федерации.
В контроле Федерального Собрания – парламента Российской Федерации – как одном из видов государственного контроля, можно вычленить ведение постоянного финансового контроля за целевым и эффективным использованием государственных бюджетных средств (в связи, с чем образуемую Советом Федерации и Государственной Думой Счетную Палату РФ с точки зрения ее создания и подотчетности можно считать органом парламентского контроля) и осуществление контроля за высшей исполнительной властью – Правительством РФ (в этой части контрольные полномочия Федерального Собрания РФ прямо в Конституции РФ не предусмотрены, что во многом ослабляет его положение в системе государственной власти)3.
Определенную специфику имеет судебный контроль как особая разновидность государственного контроля, характеризующаяся:
–организационной неподчиненностью объектов контроля его субъектам;
– независимостью субъектов контроля (судов), подчиняющихся только Конституции РФ и закону, от любых государственных органов;
– проверкой законности действий органов государственной власти, а также органов местного самоуправления только в ходе разбирательства конкретных уголовных, гражданских или административных дел и дел, рассматриваемых Конституционным Судом РФ и Конституционными (Уставными) судами субъектов РФ;
– особым формально-регламентированным контрольно-процессуальным режимом;
– возможностью получить юридически значимую оценку действий и решений других контрольных органов (возможность осуществления «контроля над контролем»);
– процедурой судебного нормоконтроля.
В России Уполномоченный по правам человека является парламентским омбудсменом и действует как институт парламентского контроля. Данный контроль носит опосредованный характер, так как осуществляется не самим парламентом, а независимым должностным лицом. Объектом такого контроля является не только исполнительная власть, но и широкий круг государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, т.е. публичная власть в широком смысле слова.
Выполнение Уполномоченным своей важнейшей задачи – рассмотрение конкретных случаев нарушения прав и свобод и принятия мер по их защите и восстановлению – дает ему обширный эмпирический материал, позволяющий выявить наиболее острые и актуальные проблемы в сфере взаимоотношений человека, общества и государства и вырабатывать предложения по их разрешению.
В настоящее время институт омбудсмена переживает в России этап активного развития. Это выражается в появлении многочисленных омбудсменов разного вида и статуса. Такая множественность субъектов официальной правозащиты ставит на повестку дня вопрос о необходимости формирования в России единой системы независимой государственной правозащиты, в основе которой лежат взаимоотношения федерального Уполномоченного по правам человека со своими региональными коллегами. Роль ведущего координатора системы официальной правозащиты в нашей стране должна принадлежать именно Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации – парламентскому по своей природе и сущности институту, наличие и активное функционирование которого является наглядным выражением принципов парламентаризма4.
Права человека, парламентский контроль, уполномоченный по правам человека, специальные уполномоченные по правам человека, право на хорошее управление, правозащитные институты, система официальной правозащиты.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации призван обеспечивать гарантии государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Его правовой статус определяется Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».