1.2. Основные признаки представителя власти

А. В. Бриллиантов выделяет четыре обязательных признака представителя власти:

1) наличие распорядительных полномочий или права принимать в отношении граждан решения, имеющие юридическое значение;

2) требования или решения представителя власти распространяются на лиц, не находящихся в служебной зависимости или ведомственной подчиненности у представителей власти;

3) обязательность требований или решений представителей власти;

4) возможность негативных правовых последствий для нарушителей за неисполнение этих требований или решений¹. Единственным из перечисленных отличительным признаком данной категории должностных лиц в настоящее время является тот, что назван в п. 2. Все остальные присущи иным должностным лицам.

О. Е. Спиридонова выделяет три признака, свойственных рассматриваемому виду должностных лиц:

1) доверие со стороны населения;

2) обязанность подчиниться их властной воле;

3) авторитет власти.²

Понятия «доверие населения» и «авторитет власти» являются субъективными. Такой признак, как обязанность подчиняться властной воле, обязателен для любого лица, чье поведение выступает в качестве управляемого объекта. Поэтому перечисленные свойства не могут быть взяты за основу как отражающие сущность представителя власти.

В. И. Динека «выводит» представителя власти из категории должностных лиц, рассматривая его отдельно, наряду с должностными лицами. В. И. Динека утверждает, что представитель власти является участником государственно-властных отношений, а должностное лицо — участником государственно-служебных отношений. Но при этом правомочия представителя власти в государственно-властных отношениях почему-то ограничиваются наличием у него административной власти и права применения мер принуждения¹. Выделение в границах объекта управленческих преступлений внутренних и внешних управленческих отношений довольно условно. К субъектам преступления — представителям власти автор не относит субъекты законодательной и судебной власти.

М. Е. Жаглина считает обязательным признаком представителя власти наличие права применять меры государственного принуждения.²

Такой вывод не основан на законе (прим. к ст. 318 УК), где речь идет о распорядительных полномочиях, которые не сводятся к праву оказывать принудительное воздействие. Не совсем ясно, что именно считают принудительным воздействием упомянутые авторы. Под мерами принуждения в юриспруденции понимаются «закрепленные законом способы, приемы и средства воздействия личного, имущественного и организационного характера, позволяющие заставить лицо исполнять юридические обязанности и соблюдать правовые запреты и состоящие из правовых ограничений, лишений, обременений, ответных действий, влекущих наступление правового урона, причинение морального, материального и физического вреда».³

Существует в юридической науке два подхода относительно видов государственного принуждения:

1) государственное принуждение — это реализация санкций правовых норм;

2) государственное принуждение — это реализация не только санкций, но и иных (государственно необходимых, профилактических, превентивных) мер принуждения.¹

Но отнесение мер юридической ответственности к государственному принуждению не отрицается. Некоторые представители власти не обладают правомочиями применять какие-либо из названных видов государственного принуждения (депутаты представительных органов РФ и субъектов РФ). Но как в теории, так и в судебной практике депутаты представительных органов государства и местного самоуправления относятся к представителям власти.

Таким образом, право лично применять меры государственного принуждения не является обязательным признаком представителя власти.

По мнению С. Малькова и А. Брагиной, представитель власти «обладает рядом специфических признаков, в число которых входят: наличие властных функций (полномочий); право совершать действия, порождающие правовые последствия; несвязанность служебной деятельности ведомственными рамками»². При отсутствии конкретизации вида власти названные признаки присущи едва ли не любому лицу, выполняющему управленческие функции. Всякая управленческая функция — властная, влечет юридические последствия. Последнюю черту представителя власти (несвязанность деятельности пределами ведомства) далее подвергают сомнению сами авторы.

А. В. Шнитенков называет в качестве отличительной особенности представителя власти то, что «он наделен распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости»³. Полномочия представителя власти не сводятся к распорядительным. Вместо «служебной зависимости» в данном случае было бы уместнее говорить о служебной подчиненности.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о незавершенности теоретических и законодательных решений относительно понятия «представитель власти».

Некоторые авторы (Н.А. Егорова) высказывали предложение отказаться от термина «представитель власти» в уголовном праве. Но Т. Б. Басова, в противовес им, отмечает, что использование данного понятия «подчеркивает неоднородность должностных лиц аппарата публичной власти, конкретизирует ответственность тех работников этого аппарата, которые выступают от имени государства и его органов, так как именно они являются проводниками государственной политики»¹. Но данная «неоднородность» не влияет на квалификацию управленческих преступлений и ответственность данного вида должностных лиц. Это проявляется в использовании в диспозициях статей Особенной части УК обобщающих терминов («должностное лицо», «использование служебного положения») без уточнения видов выполняемых управленческих функций. В редчайших случаях прямого указания на представителя власти как на специальный субъект преступления (ст. 315 УК) такая дифференциация признаков специального субъекта оказывается бессмысленной, поскольку не означает дифференциации уголовной ответственности служащих.

Одной из особенностей представителя власти является то, что он выступает не только в качестве специального субъекта должностных преступлений, но и в роли так называемого специального потерпевшего в некоторых составах преступлений против общественной безопасности и общественного порядка (ч.1, 3 ст. 212, ч. 2 ст. 213 УК) и против порядка управления (ч. 1 ст. 318, ст. 319 УК). Представитель власти как потерпевший от преступления подразумевается в ст. 317 УК (сотрудник правоохранительного органа, военнослужащий, осуществляющие деятельность по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности) и, по-видимому, в ст. 320 УК (должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа). Несмотря на формально провозглашенную в примечании к ст. 318 УК идентичность, понятия «представитель власти» в двух названных аспектах не тождественны. С учетом предложенного в литературе подхода к видам управленческих функций и лиц, их выполняющих, разрыв между уголовно-правовыми понятиями должностного лица как субъекта управленческого преступления и представителя власти как потерпевшего еще более увеличивается. Вместе с тем, необходимость усиленной уголовно-правовой охраны лиц, осуществляющих функции публичной власти, вряд ли требует доказательств. Поэтому, даже в случае преобразования уголовно-правовой системы управленческих функций должностного лица как субъекта преступления, следует сохранить нормы об охране деятельности представителей власти, хотя уголовный закон в этой части нуждается в коррективах. Норма о представителе власти как потерпевшем от преступления должна быть в УК (в примечании к ст. 318 или в специальной статье гл. 32 УК, либо в Общей части УК).

Итак, на основании вышеизложенного можно сказать, что в науке уголовного права нет единого мнения по поводу содержания термина «представитель власти».

Статус представителя власти, прежде всего, связан с властными полномочиями, понятие которых выработано теорией и судебной практикой по делам о злоупотреблении (превышении) властью или служебным положением. «Под властными полномочиями понимается право принимать решения, предъявлять требования, обязательные для исполнения гражданами, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их ведомственной принадлежности и подчиненности»¹.

Функции представителя власти характерны только для так называемых публичных должностных лиц, понятие которых дано в примечании к ст. 285 УК РФ. Представителями власти могут быть признаны лица, работающие в федеральных органах государственной власти (депутаты Федерального Собрания, Президент, члены Правительства, судьи всех судов, работники прокуратуры, сотрудники внутренних дел), в органах государственной власти субъектов Федерации (депутаты областной, краевой Дум, главы администраций, Президенты республик и т. п.), в органах местного самоуправления (депутаты городских, районных выборных органов, главы администраций). Военнослужащие, привлеченные к охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, также получают право предъявлять требования к лицам, не находящимся с ними в отношениях подчиненности, т. е. тоже являются представителями власти по ст. 318 УК.