Булавин А.В. - Мировая политика. Передовые рубежи и красные линии - 2018

240

Глава 3

народных договоренностей, специфики законодательства данных стран и имеющейся статистики из практической деятельности правоохранительных органов;

5)агентство по учету зарубежных активов (OFAC)1 обеспечивает усиление «прозрачности» переводов из-за рубежа на националь-

ном уровне, включая все бытовые платы с использованием дебетовых карт и депозитов2;

6)правоохранительные органы ведут расследование таких дел, опи-

раясь, прежде всего, на «Отчеты подозрительной активности» (SAR)3, представляемые банковской сферой.

2. Услуги в денежной сфере (MSBs)4. Это такие услуги, как перевод денежных средств, обмен иностранной валюты, дорожные чеки, обналичивание чеков. Кроме того, часть компаний предоставляет неформальные услуги (обычно распространено среди иммигрантов5).

Стратегия противодействия:

1)FinCEN совместно с федеральной банковской инспекцией разрабатывает и публикует методические пособия и руководства для служащих, предоставляющих услуги в данной финансовой сфере;

2)FinCEN в сотрудничестве с федеральными правоохранительными агентствами и Департаментом иммиграции и таможни (ICE)6 обеспечивает выявление незарегистрированных компаний и компаний без необходимой лицензии на такую деятельность;

3)FinCEN проводит анализ в целях выявления путей раскрытия информации в отношении данного сектора услуг, в том числе выявления и надзора за международными организациями, имеющими отделения на территории США.

3. Контрабанда наличных денежных средств через границу госу-

дарства для размещения таких средств где-либо в другом месте. Стратегия противодействия:

1)Национальное казначейство обеспечивает поддержку для расследований внутренней налоговой службе (IRS-CI)7 и Департа-

1 OFAC (Office of Foreign Assets Control) – Агентство по учету зарубежных активов.

2 Государственный проспект США на 2007 г., устанавливающий национальную политику и стратегию противодействия отмыванию денежных средств: См.: National Money Laundering Strategy 2007. P. 9 // New York Country District Attorney's Office, Manhattan.

3SAR (Suspicious Activity Report or Reporting) – Отчетность о вызывающих подозрение фи-

нансовых операциях.

4MSBs – Money Services Businesses.

5Cheran R., Aiken S. The Impact of International Banking on Canada: A Case Study of Tamil Transnational Transfer Networks. A Working Paper: 2005. P. 4–7.

6ICE (Immigration and Customs Enforcement) – Управление по делам иммиграции и таможни.

7IRS-CI (Internal Revenue Service Criminal Investigation) – внутренние расследование в нало-

говой службе.

Актуальные вопросы организации борьбы с международным терроризмом 241

менту иммиграции и таможни (ICE) для эффективного расследования случаев контрабанды больших сумм наличности через границу. В свою очередь, Департамент юстиции предоставляет поддержку Агентству по контролю за наркотическими веществами (DEA)1 в целях расследования таких дел, полученных преимущественно от незаконной торговли такими наркотическими веществами;

2) Федеральное казначейство и Департамент юстиции спонсируют обучение сотрудников Агентства по контролю за наркотическими веществами (DEA), IRS-CI, ICE, таможенной службы (CBR) и прокуратуры в целях более эффективного расследования дел по незаконному перемещению денежных средств через границу;

3)Таможенная служба в сотрудничестве с ICE разрабатывает технические средства для обнаружения больших сумм наличности;

4)FinCEN и Федеральная инспекция в банковской сфере совместно с правоохранительными органами помогают депозитарным институтам США в обнаружении денежных депозитов, полученных

от незаконной деятельности.

4. Использование международных переводов и использование помощи международных преступных сообществ, занимающихся отмыванием незаконно полученных средств на постоянной основе на международном уровне, в наиболее сложных схемах отмывания денежных средств.

Стратегия противодействия:

1)правоохранительные агентства ведут внедрение своих агентов «под прикрытием» в преступные сообщества, целью которых является выявление информации, относящейся к механизмам и путям отмывания денежных средств, полученных незаконным путем;

2) ICE ведет взаимодействие со странами, заинтересованными в установлении Агентства по контролю за прозрачностью торговли и финансовых переводов (TTUs)2 с США. Основной задачей TTUs является анализ международных транзакций для выявления аномалий в такой деятельности;

3)Федеральное казначейство совместно с ICE осуществляет дея-

тельность по расследованию фактов того, как Международные зоны свободной торговли (FTZ)3 за пределами США используют-

1DEA (U.S. Drug Enforcement Administration) – Управление по борьбе с наркотиками США.

2TTUs (Trade Transparency Units) – Агентство по мониторингу торговых транзакций.

3FTZ (Foreign Trade Zones) – зарубежные торговые зоны.

242

Глава 3

ся для деятельности по отмыванию незаконно приобретенных доходов.

5.Использование подконтрольных компаний, действительными вла-

дельцами которых являются руководители преступных сообществ и преступных организаций.

Одна из основных проблем – отсутствие прозрачности информации о реальных владельцах тех или иных компаний. В США, Австралии и Новой Зеландии для учреждения бизнеса или компании не требуется проходить каких-либо проверок и требуется лишь небольшое количество от учредителя. В других случаях используются доверенные лица.

Все это в итоге ведет к тому, что обнаружить подозрительную активность и финансовые перемещения становится значительно сложнее.

Стратегия противодействия:

1)FinCEN совместно OFAC и национальным казначейством разрабатывают методические пособия для финансовых институтов, где указывается, какие признаки характерны для отмывания денежных средств в данной сфере. Кроме того, они ведут работу по усилению прозрачности информации о реальных выгодоприобретателях;

2)FinCEN проводит аналитическую работу и публикует данные о специфике использования данной сферы для отмывания незаконно полученных доходов;

3)Федеральное бюро расследований (FBI) организует внутренние группы, занимающиеся финансовым поведением компаний в связи с офшорными зонами и преступными сообществами, использующими такие зоны для отмывания денежных средств. Кроме того, FBI активно сотрудничает с правоохранительными органами как внутри страны, так и с правоохранительными органами других стран для противодействия организованным преступным сообществам по данному направлению.

6.Использование казино и иного бизнеса, где существует интенсив-

ный оборот наличных средств. Большое количество разнообразных схем отмывания денежных средств в своей деятельности используют казино; естественно, наиболее сложные для расследования и доказывания схемы используются организованными преступными сообществами.

Стратегия противодействия:

1)FinCEN совместно с внутренней налоговой службой (IRS) устанавливает агрессивную политику в области надзора за деятельностью казино и регулирования такой деятельности;

Актуальные вопросы организации борьбы с международным терроризмом 243

2)FinCEN совместно с законодательными органами разрабатывает нововведения, позволяющие гармонизировать и усилить протекцию данной сферы против отмывания денежных средств.

7.Наличие стран с отсутствующей или недостаточно эффективной сферой контроля за отмыванием незаконно приобретенных денежных средств. С учетом того, что наиболее сложные схемы отмывания денежных средств организованными преступными сообществами в абсолютном большинстве случаев используют международные финансовые транзакции, отсутствие действенного законодательства и политики противодействия такой незаконной деятельности образует ущербное звено в цепочке расследования таких дел.

Стратегия противодействия:

1)правоохранительные ведомства США выделяют ресурсы для обучения сотрудников правоохранительных ведомств других стран в целях нивелирования слабого звена и усиления международного сотрудничества по направлению противодействия отмыванию денежных средств организованной преступностью;

2)Агентство по контролю за наркотическими веществами (DEA) посредством Международной конференции по контролю за

наркотическими веществами (IDEC) на форуме совместно

спредставителями организаций, противодействующих незаконному обороту наркотических веществ, из 57 стран выработали стратегию противодействия отмыванию денежных средств с использованием международных транзакций из стран, являющихся площадкой для производства наркотических веществ, стран с высоким уровнем потребления наркотических веществ в страны

сжесткой системой банковской тайны;

3)Департамент иммиграции и таможни (ICE) посредством международного сотрудничества с 56 странами обеспечивает техническое содействие и поддержку расследования правоохранительным органам других стран для усиления эффективности расследования в сфере отмывания денежных средств, контрабанды больших сумм наличности и других международных финансовых преступлений;

4)Департамент национального казначейства, Департамент юстиции, Агентство национальной безопасности и иные правоохранительные органы работают в тесном взаимодействии друг с другом и обеспечивают эффективную реализацию «Сорока и девяти

244

Глава 3

специальных рекомендаций Целевой группы по финансовым мероприятиям для борьбы с отмыванием денег» (FATF)1.

5)Федеральный банк США осуществляет консультативную функцию для сотрудников надзорных должностей в иностранных банках. Политика США отличается в положительную сторону своей агрессивной программой (AML) против отмывания денежных средств, которая показала свою эффективность по прошествии

2006 г. и подтверждена FATF.

Дополнительные стратегические направления, разработанные США в целях успешного противодействия легализации финансовых средств с учетом результатов с 2007 по 2009 г., на новый отчетный период с 2010 по 2016 г. включают2:

1)усиление межведомственной координации в области противодействия легализации финансовых средств и спонсирования терроризма, установление механизмов, позволяющих оценивать результаты правоохранительныхагентстввданнойобласти;

2)установление механизмов и принятие законопроектов, согласованных с международными стандартами по противодействию легализации финансовых средств и спонсированию терроризма (FATF). В частности, рекомендации Комитета экспертов по оценке мер

борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма

(MONEYVAL)3.

8.Дальнейшая возможность усиления оперативной разведывательной деятельности и уголовного наказания за легализацию финансовых средств и финансирование терроризма. В частности, развертывание спе-

циальных подразделений, занимающихся оперативной разведкой

вАгентстве национальной безопасности (National Security Service).

9.Усиление международного сотрудничества в области противодействия легализации финансовых средств и финансированию террориз-

ма. В частности, активное сотрудничество с Комитетом экспертов по оценке мер борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма (MONEYVAL), Евразийской группой по борьбе с отмыванием денежных

1FATF (Financial Action Task Force/ФАТФ) – Целевая группа по финансовым мероприятиям для борьбы с отмыванием денежных средств.

2Государственный проспект США на 2010–2013 гг., устанавливающий национальную стратегию противодействия отмыванию денежных средств, финансированию терроризма, 2010– 2016. См.: National Strategy For Money Laundering and Terrorism Financing. P. 2–4 // New York

Country District Attorney's Office, Manhattan.

3 MONEYVAL (Committee of Experts on the Evaluation of Anti-Money Laundering Measures

and the Financing of Terrorism) – комитет экспертов по оценке мер борьбы с отмыванием денежных средств и финансированием терроризма (создан в 1997 г. как инструмент оценки и взаимного контроля входящих в него стран).

Актуальные вопросы организации борьбы с международным терроризмом 245

средств и финансированием терроризма и Специальным отделом по расследованию финансовых преступлений (FIU)1.

Данная стратегия в США показала высокий уровень эффективности; можно предположить, что ключом к высоким показателям по противодействию отмыванию преступных доходов послужило широкое и активное взаимное сотрудничество между самыми разными департаментами и федеральными агентствами США. В свою очередь, именно международное взаимодействие, осуществляемое США, стало связующим звеном успешного расследования сложных схем отмывания денежных средств на транснациональном уровне.

Одновременно руководство США предпринимает активные шаги по организации международного взаимодействия в сфере борьбы с финансированием террористических группировок. Свое согласие сотрудничать

самериканцами в этом вопросе к настоящему моменту выразили 73 страны. Теперь в рамках борьбы с терроризмом по запросу любой страны – участника соглашения до окончания проверки могут быть приняты меры по блокированию подозрительных банковских счетов. Так, до событий в Париже 2015 г. более 70% ежегодных запросов о блокировании инициировало Министерство финансов США.

10.Разработанные за последние пятнадцать лет основы для борьбы

сорганизованной преступностью, центральное внимание в которых уде-

ляется законодательству по борьбе с отмыванием денег, используются также для борьбы с международным терроризмом.

Смещению акцентов способствовало установление того факта, что финансовые транзакции, которые осуществлялись предположительно

сетью «Аль-Каиды» в преддверии сентябрьских актов терроризма в США, по большей части были легальными (во всяком случае опровержений этому в научной литературе не приводится). Поэтому в тот момент речь еще не шла о грязных деньгах террористических организаций.

Первым значимым международным актом в данной сфере можно назвать Резолюцию Совета Безопасности ООН № 1373 (2001), которая налагает на все государства обязательства не допускать оказания террористическим группам какой-либо финансовой поддержки (п. 1(a), (b), (c)

и(d)); отказывать террористам в предоставлении убежища, средств к существованию или какой-либо поддержки (п. 2(a), (c), (d), (g) и 3(f)

и(g)); включать в национальные законодательства положения, предусматривающие уголовную ответственность за активное и пассивное оказание содействия терроризму, и привлекать тех, кто нарушает эти положения закона, к судебной ответственности (п. 2(e)).

1 FIU (The Egmont Group of Financial Intelligence Units) – специальный отдел по расследова-

нию финансовых преступлений, существующий с 1995 г.

246

Глава 3

Во исполнение резолюций ООН были заморожены счета лиц из ближайшего окружения бен-Ладена. Эти решения базировались на ст. 60 и 301 Договора ЕС (GASP)1, замораживание счетов было реализовано в виде внешнеэкономических правовых санкций (бойкота), направленных против движения «Талибан» в Афганистане. Это не уголовно-правовые меры против конкретных лиц, а меры, регламентированные по существу криминологическим законодательством.

Целью конфискации и расширенной конфискации является лишение лица, совершившего наказуемое деяние, средств для продолжения преступной деятельности после его осуждения, а также пополнение государственного бюджета за счет изъятия имущества и прибылей у преступных организаций (преступных сообществ). В случаях же, когда было произведено замораживание счетов «Аль-Каиды», целью было предупреждение использования находящихся на них денежных средств в деятельности, которая только лишь предположительно является преступной.

11. США приступили к выявлению каналов финансирования экстремистских организаций различного толка через возможности зарубежных банков, в первую очередь Швейцарии и Лихтенштейна. Руководство этих стран убеждают в необходимости более тесного антитеррористического сотрудничества в банковской сфере.

В 2005 г., преодолевая противодействие банков Монако, представители крупнейших американских банков публично высказались за введение санкций против тех банков, которые под предлогом соблюдения банковской тайны отказываются предоставлять сведения о счетах организаций и лиц, подозреваемых в причастности к терроризму.

По мнению американских экспертов, при финансировании деятельности террористических организаций чаще всего используются корреспондентские счета в иностранных банках, некоторые операции проводятся через офшорные банковские структуры, широко практикуются анонимные переводы денег через специализированные полулегальные фирмы, а также контрабанда крупных наличных сумм.

Тем не менее, несмотря на принимаемые в США энергичные меры по разрушению системы финансирования международного терроризма, они до сих пор не привели к решению проблемы. Террористические организации по-прежнему сохраняют доступ к источникам финансирования.

Из доклада Министерства внутренней безопасности за 2011 г. «Об итогах десяти лет борьбы с терроризмом» следует, что в своих финансо-

1 VO (EG) № 467/2001 Совета от 06.03.2001 о запрете на вывоз определенных товаров и услуг в Афганистан, о расширении запрета на авиаперелеты и расширении замораживания денег и других финансовых средств афганских талибанов, Abl.L 67/1 от 09.03.2001, доп. VO (EG) № 1354/2001 Совета от 04.07.2001, Abl.L 182/15 от 05.07.2001.

Актуальные вопросы организации борьбы с международным терроризмом 247

вых операциях террористы активно используют возможности разветвленной сети международного трансферта капиталов «Хавала», позволяющей осуществлять денежные переводы без физического перемещения наличности. Эта система широко распространена в странах Юго-Восточной Азии и на Ближнем Востоке. Она весьма привлекательна для террористов в силу своей надежности, поскольку не оставляет документальных и электронных следов. С точки зрения местного законодательства система вполне легальна: отправитель денег передает некоторую сумму «дилеру», имеющему небольшую контору в каком-либо населенном пункте; он связывается со своим партнером в пункте назначения, и тот выдает сумму адресату. Поток денег по таким каналам настолько велик, что позволяет дилерам не беспокоиться о долгах, а доверие между ними построено на семейных, клановых и этнических связях, что опять же дает возможность отсрочить выплаты по долгам.

Усилия США по установлению контроля над «Хавалой» пока не приносят желаемого результата, поскольку многие страны, где она используется, не имеют соответствующего законодательства, технических и материальных ресурсов.

Что касается самих источников финансирования, то эксперты выделяют: пожертвования, собираемые исламскими неправительственными организациями (НПО); махинации при совершении международных торговых сделок (манипулирование ценами, подделка бухгалтерской документации и т.д.); доходы от специально создаваемых для этих целей частных компаний и предприятий малого и среднего бизнеса. Финансовые транзакции подобных структур также могут служить прикрытием каналов перемещения денежных средств для террористов. Особенно солидные суммы, исчисляемые сотнями миллионов долларов, собираются на территориях США, Канады, некоторых стран Европы и Ближнего Востока. В связи с этим стоит вопрос о необходимости прекращения финансовой поддержки НПО рядовыми членами мусульманской диаспоры США посредством выплаты ими закята, а также о пресечении деятельности исламских банковских структур и благотворительных фондов, связанных с отмыванием денег для террористов.

В США считают, что межгосударственная кооперация с привлечением возможностей специальных и правоохранительных органов стран Ближнего и Среднего Востока могла бы обеспечить успех в борьбе с финансированием международного терроризма. Однако с учетом низкого политического рейтинга США на Ближнем Востоке, отсутствия устойчивого государственного аппарата во многих странах Аравийского полуострова и военных действий против ИГИЛ в ближайшей перспективе ожи-

248

Глава 3

дать существенных успехов американской дипломатии в этом направлении не приходится.

12.Серьезная работа по противодействию финансовой поддержке терроризма ведется Минфином США в Европе. Так, во Франции в рам-

ках соглашения по блокированию подозрительных банковских счетов были заморожены финансовые авуары целого ряда организаций и частных лиц, подозреваемых в принадлежности к террористическим группировкам или их финансировании. Всего за 2015 г. в ЕС подобные операции были инициированы США 217 раз. Интересно, что внутреннее законодательство большинства стран ЕС предусматривает более сложный порядок для финансового мониторинга. Во Франции ограничения банковских операций по счетам юридических и физических лиц, связанных с движением средств внутри страны, могут осуществляться только с согласия министра экономики, финансов и промышленности. В рамках этого же министерства в 2015 г. создана рабочая группа по координации деятельности ведомств в сфере борьбы с финансированием терроризма.

13.Еще одним средством борьбы с финансированием терроризма можно назвать инициацию США работы постоянной Международной рабочей группы по борьбе с отмыванием денег (ФАТФ) в выявлении средств, используемых террористами. В 2008 г. ФАТФ получила право снижать рейтинг благонадежности международных банков, отказывающихся предоставлять сведения не только о явно незаконных операциях, но и о тех, в отношении которых имеются формальные подозрения, что они могут быть использованы для финансирования террористической деятельности.

Одновременно американская администрация оказывает все большее давление на руководство входящих вместе с США в НАФТА (Североамериканская зона свободной торговли) Мексики и Канады в целях принятия ими американской концепции так называемого «периметра безопасности» вокруг Соединенных Штатов.

3.7.Формы участия гражданского общества

âпротиводействии терроризму

Один из наиболее успешных аспектов противодействия внутреннему терроризму в США – социализация проблемы. Основная цель терроризма – устрашение общества, попытка через страх повлиять на государственную политику.

Актуальные вопросы организации борьбы с международным терроризмом 249

После теракта в Париже все европейское сообщество фактически охватила паника. Но ЕС все еще не готов к серьезным организационноправовым реформам, направленным против терроризма, не решена проблема с беженцами, нет санкций против государств-пособников.

События 11 сентября фактически сплотили американскую нацию, что позволило расширить полномочия и бюджет спецслужб, ограничить гражданские права, сделать прозрачным финансовый сектор, в корне пересмотреть миграционную политику. Именно информационная политика позволила минимизировать негативные социально-психологические последствия и нейтрализовать в обществе неприязнь к мусульманам.

В США большое значение придается разъяснительной и пропагандистской работе, разоблачающей истинные цели и намерения исламских экстремистов, несостоятельность их теоретических подходов, противоречащих реалиям современного мира и коренным интересам исламских стран.

Для реализации этой задачи серьезные усилия прилагаются со стороны ряда научных центров и институтов, в частности Центра исследований биологической защиты университета им. Дж. Хопкинса и Института стратегических исследований по проблемам терроризма в СанАнтонио (штат Техас). С этой же целью регулярно проводятся специальные слушания в Конгрессе США с привлечением экспертов ЦРУ, а также видных исламских ученых и авторитетов. Публикация материалов в СМИ по поводу террористических угроз приобрела в США характер хорошо организованной кампании. Суммы, затраченные в США на информирование общества о террористических угрозах в период 2001–2009 гг., сопоставимы с бюджетом на сферу культуры и искусства.

Информационно-пропагандистская деятельность США осуществляется не только во внутреннем информационном поле, но и во многих мусульманских странах. Ее актуальность предопределяется возросшей информационной активностью радикальных исламистов. Экстремисты все активнее берут на вооружение современные медиасредства (сеть Интернет, телевидение, газеты, журналы, частные радиостанции и т.д.).

Экстремистско-террористические организации, как правило, опираются на искаженное толкование религиозных законов, норм и правил, используют в вербовочной работе и привлечении на свою сторону молодежи идеологию, основанную на собственных богословско-правовых доктринах, противоречащих традиционным религиозным исламским нормам и мусульманским законам.

Из доклада эксперта ЦРУ на слушании по бюджету в Конгрессе США за 2004 г.: