Булавин А.В. - Мировая политика. Передовые рубежи и красные линии - 2018

210

Глава 3

Однако думается, что причина того, что администрация Дж. Картера поставила во главу угла внешней политики США проблематику прав американца, заключалась не только и не столько в этом. Во второй половине 1970-х гг. борьба против «коммунизма» все больше стала представляться сомнительной. Все больше людей не только в отсталых и бедных странах Африки и Азии, но и в Европе стали проводить параллели между капитализмом и социализмом в пользу последнего. Американским идеологам нечего было возразить против того факта, что в СССР и других социалистических странах нет безработицы и инфляции, есть бесплатное жилье, образование и медицина, а преступность гораздо ниже. Потребовалось найти то «ристалище», на котором можно было бы доказать преимущества западного образа жизни, и таковым стали права человека1.

Только к середине 1970-х гг. конгрессу удалось надавить на администрацию и принять резолюцию, обязывающую Государственный департамент представлять ежегодные доклады о положении с правами человека более чем в ста странах.

К 1977 г. США вполне созрели для новых инициатив в области прав человека. Новый президент Дж. Картер в поисках морального содержания американской внешней политики, которого она была лишена при Никсоне, подошел к правам человека как к превосходному объединяющему принципу. Этот принцип прямо отвечал как наиболее острым тревогам современности, так и лучшим американским традициям. Он был призван восстановить международные моральные позиции Америки, которые были заметно подорваны войной во Вьетнаме, уотергейтским скандалом, поддержкой диктатур, заговорами ЦРУ и т.д. Он также обещал обеспечить консенсус внутри страны по вопросам внешней политики. Эта доктрина удовлетворяла запросам как сторонников холодной войны, жаждавших осуждения коммунистического мира, так и идеалистов, видевших в правах человека единственно возможную основу прочного мира.

Однако с самого начала стал очевиден противоречивый характер этой «новой» внешней политики. Дипломаты возражали, когда кампания за права человека начинала угрожать переговорам с СССР о контроле над вооружениями. Адмиралы и генералы протестовали, когда она ставила под угрозу военные базы и союзы со сторонниками США. Чиновники казначейства подсчитали, что экономические издержки внешнеполитических ограничений доходили до 10 млрд долл. в год, тем самым увеличивая торговый дефицит. Бизнесмены возражали, опасаясь, что эта кампания нанесет ущерб экспорту2.

1Карпович О.Г. Вопросы прав человека и национальной безопасности в США.

2Там же.

Актуальные вопросы организации борьбы с международным терроризмом 211

Тем временем вызванное кампанией ухудшение советскоамериканских отношений порождало тревогу у тех, кто считал, что наивысшее право человека – это право на жизнь и что предотвращение ядерной войны является обязательным условием обеспечения всех остальных прав человека. Возник также вопрос воздействия этой кампании на США. Америка в очередной раз претендовала на роль мирового судьи. Кампания за права человека даже у проамерикански настроенных европейцев пробудила беспокойство по поводу вспыхнувшего за океаном мессианства.

Очень быстро кампания за права человека выдохлась, будучи осуждена за лицемерие, двойные стандарты, подрыв разрядки, ослабление стойких антикоммунистических союзов, культурный империализм, расизм, мессианство и т.д. Неудивительно, что эта инициатива, сильно пострадавшая от столкновений с неразрешимыми ситуациями, от убедительной критики и споров по частностям между теми, кто ее первоначально поддерживал, стала представляться селективной, непредсказуемой и полной противоречий.

Администрация Картера, создав в Государственном департаменте бюро по правам человека, институционализировала роль прав человека

вамериканской внешней политике. Помощь иностранным государствам стала оказываться (в тех случаях, когда стратегические соображения не брали верх) с учетом соблюдения этими государствами прав человека.

Пришедший на смену Картеру Р. Рейган вскоре высказал мнение, что эта кампания подорвала позиции недемократических, однако «дружественных» руководителей и привела к власти в Иране и Никарагуа антиамериканские режимы и что она, «нанося удары по друзьям и не причиняя заметного вреда врагам, нанесла ущерб позициям Америки в мире». Рейган предпочел не демонтировать механизм защиты прав человека, а развернуть его в первую очередь против марксистско-ленинских государств.

Сторонники Рейгана начали с того, что ввели печально известное разграничение между «тоталитаризмом» и «авторитаризмом». Согласно ему, тоталитарный режим в своем стремлении овладеть человеческой душой уничтожает все автономные институты, тогда как авторитарный режим, будучи деспотичным по характеру, но ограниченным в плане размаха, оставляет душу в покое, проявляя терпимость к институтам, предоставляющим индивидууму некоторое укрытие от государства.

Также была принята точка зрения, согласно которой преобразование тоталитарного режима в демократию – феномен, истории неизвестный, тогда как авторитарный режим без особых трудностей эволюционирует

вдемократию. Кроме того, при Рейгане стало преобладающим мнение,

212

Глава 3

что марксистские диктатуры тоталитарны, тогда как антимарксистские диктатуры авторитарны и потому менее порочны.

Однако разграничение между тоталитаризмом и авторитаризмом фактически не совпало, как первоначально ожидали идеологи Рейгана, с разграничением между просоветскими и антисоветскими государствами. Таким образом, оно не смогло обеспечить ожидавшегося от него обоснования двойного стандарта. На практике администрация Рейгана все равно выработала двойной стандарт, беспощадно выступая против просоветских диктатур, тогда как в отношении антисоветских диктатур отдавалось предпочтение «конструктивному взаимодействию». Этот термин возник применительно к расистскому режиму Южно-Африканской Республики, однако сама эта политика получила распространение в отношении всех без исключения правых авторитарных режимов.

Так, администрация Рейгана в противоположность политике Картера выступила за предоставление займов Межамериканского банка развития Чили под властью Пиночета. Вице-президент Буш заявил, что любит президента Филиппин Маркоса за его «приверженность демократическим принципам», а сам Рейган сказал, что выбор лежит между Маркосом и «широким коммунистическим движением, намеревающимся завладеть Филиппинами». Авторитарные руководители, естественно, истолковывали столь мягкое обращение как разрешение на продолжение репрессий, а демократическая оппозиция в таких странах почувствовала себя преданной Соединенными Штатами1.

Взаимоисключающий опыт Картера и Рейгана иллюстрирует ограниченность возможностей правительства односторонне выступать в роли института обеспечения прав человека. Чем более рьяно Соединенные Штаты при Картере напирали на права человека, тем больше они становились похожи на некий негодующий суд. Чем более рьяно Соединенные Штаты на первом этапе проведения своей политики Рейганом использовали права человека как орудие холодной войны, тем больше они провоцировали циничное отношение к этому вопросу во всем мире.

Последующие американские администрации не внесли ничего принципиально нового в эту сферу. Администрация Б. Клинтона, охваченная эйфорией от победы в геополитическом противоборстве с СССР, пыталась использовать лозунги защиты прав человека в своей внешнеполитической стратегии, однако это имело гораздо более слабую форму. Нельзя же было Соединенным Штатам, в самом деле, обрушиваться на российское руководство 1990-х гг. с критикой за массовые нарушения прав граждан, допущенные в ходе либерализации цен и приватизации. Администрация Дж. Буша-младшего по республиканской традиции стала вновь

1 Карпович О.Г. Вопросы прав человека и национальной безопасности в США.

Актуальные вопросы организации борьбы с международным терроризмом 213

отдавать больший приоритет национальным интересам в духе Realpolitik. Ее, если судить по официальным документам, гораздо больше волновала перспектива появления ядерного оружия в таких странах, как Ирак, КНДР и Исламская Республика Иран, нежели положение в них с правами человека, т.е. геополитика, а не гуманитарные вопросы. Более того,

врамках борьбы с международным терроризмом в США возникла открытая дискуссия, некоторые участники которой, представлявшие официаль-

ные структуры, стали высказывать мнение, что «при определенных обстоятельствах» допустимо применение пыток1, т.е. то, о чем «стеснялись» открыто говорить даже самые одиозные тоталитарные режимы.

Администрация Б. Обамы, пришедшая в результате выборов 2008 г., стремилась, как представляется, осуществлять сбалансированный подход. Однако, несмотря на декларируемое стремление «уйти» из Ирака и Афганистана «в будущем», она оказалась связанной ранее принятыми решениями, полученными в наследство от республиканцев геополитическими установками.

Впериод президентской кампании имели место осуждение нарушений прав человека со стороны администрации Дж. Буша-младшего, но после прихода к власти Б. Обама так и не ликвидировал «тюрьму для террористов» на базе Гуантанамо и, очевидно, «секретные тюрьмы ЦРУ»

втех странах – союзниках США, где можно применять пытки и совершать другие нарушения прав человека, не опасаясь привлечения к ответственности по американскому законодательству. Сведения о секретных тюрьмах были опубликованы правозащитными организациями и мировой печатью, а начиная со 2 ноября 2005 г. появились и в американской прес-

се. В январе 2009 г. Обама распорядился ликвидировать эти тюрьмы, а вскоре директор ЦРУ отрапортовал о выполнении данного распоряже-

ния, и с апреля того же года их существование отрицается властями США2.

ВСтратегиях национальной безопасности, принятых и при Дж. Бушемладшем, и при Б. Обаме, раздел, посвященный правам человека («человеческому достоинству»), занимает довольно скромное место. Так, принятая в 2010 г. Стратегия уделяет правам человека страницы с 37-й по 39-ю, тогда как сам документ состоит из 50 страниц.

Входе первоначальных мер по борьбе с международным террориз-

мом после событий 11 сентября 2001 г. американские власти приняли целый пакет законов и других документов, серьезно ограничивших права человека в самих США. Через семь лет под давлением общественности некоторые из них были дезавуированы. Однако сам этот факт говорит

1URL: http://www.nomad.su.

2National Security Strategy of the United States of America. May, 2010.

214

Глава 3

о том, что самая могущественная в военном и экономическом отношении держава считает тем не менее допустимым для себя идти на такие шаги, если они диктуются интересами национальной безопасности, но в то же время отрицает и осуждает такие же или даже более скромные меры, принимаемые в странах, существенно более слабых, чем США. Это воспринимается как двойные стандарты.

Подводя итог, можно сказать, что выступления в защиту прав человека в других странах были и останутся важным, хотя и не ведущим элементом американской внешней политики. Не следует считать, что это всегда продиктовано злым умыслом. Американские политики, независимо от того, каково их собственное мнение, не могут не учитывать в своих внешнеполитических действиях настроения в американском обществе, которые формируются в первую очередь американскими СМИ.

Фактически права человека в американской политике трансформировались в базовую обвинительную доктрину, которую можно применить к любому внешнему государству.

3.4.Стратегия транспортной безопасности

Впонятие транспортной безопасности входит целый комплекс мероприятий. На последнем рубеже антитеррористической защищенности находятся службы авиационной безопасности аэропорта. Проблема безопасности полетов на воздушном транспорте впервые заявила о себе к началу 1950-х годов именно в США, хотя прецеденты с захватом самолетов и пассажиров были зафиксированы еще за несколько десятилетий до первых правил безопасности. Официально первым угоном пассажирского самолета считается захват лайнера в 1931 г. в Перу. Второй случай, уже с человеческими жертвами, был зарегистрирован в 1948 г. Тогда четыре гражданина Китая захватили самолет OA-10 Catalina, выпол-

нявший рейс Гонконг–Макао. Угонщики убили пилотов, и самолет с 26 пассажирами на борту разбился.

Первым прототипом современной системы авиационной безопасности стали Единые правила пассажирских авиалиний США 1962 г. В аэропортах появились приборы, просвечивающие багаж, металлоискатели, собаки, натасканные на поиск взрывчатки, и многое другое1.

Стало запрещено провозить в ручной клади режущие и колющие предметы. В случае срабатывания металлоискателя власти стали допускать ручной обыск пассажира. Перед вылетом авиакомпании проводят

1 Авиационная безопасность: учебное пособие. М.: НОУ НУЦ «АБИНТЕХ», 2007. С. 23.

Актуальные вопросы организации борьбы с международным терроризмом 215

двойной контроль ручной клади. Весь багаж просвечивают на специальном оборудовании. Во время полета авиакомпании требуют от пилотов постоянно держать дверь в кабину плотно закрытой. Аналогичные меры безопасности буквально за несколько лет распространились на все международные авиакомпании.

XXI век продиктовал новые условия для обеспечения безопасности. Речь идет о шумовом оружии пилотов, биометрических системах идентификации личности или же детекторах взрывчатых веществ для проверки багажа.

После террористических атак 2001 г. в США радикально изменились схемы обеспечения безопасности пассажиров, пользующихся воздушным транспортом.

Однако мониторинг, проведенный Службой маршалов США в 2014 г., показал, что системы и структуры безопасности 42% аэропортов оставляют желать лучшего. В настоящее время в США функционируют 429 коммерческих аэропортов, службы безопасности лишь немногих из них способны предотвратить теракт.

12 сентября 2003 г. 20-летний американский студент Натаниэль Хитвол намеренно пронес через контрольно-пропускной пункт аэропорта Роли-Дарем в штате Северная Каролина ножи для резки картона (аналогичные тем, которые использовали угонщики 11 сентября 2001 г.), спички и отбеливатель в тюбиках из-под тонального крема. Он пронес эти предметы на борт самолета авиакомпании Southwest Airlines в пакете и оставил его в одной из уборных. Успешно выполнив эту «миссию», Хитвол повторил то же самое трое суток спустя в международном аэропорту Бал- тимор-Вашингтон. После этого Хитвол послал письмо в ФБР, где рассказал обо всем, что сделал, и о том, где можно найти спрятанные пакеты. Он подписался собственным именем и оставил контактный номер телефона. Журнал American Daily, рассказавший о поступке Хитвола, прокомментировал, что уровень безопасности в аэропортах США даже в период, когда все правоохранительные службы приведены в состояние боевой готовности, находится на низком уровне1. Через 12 лет Служба маршалов США провела аналогичные «эксперименты» с тем же результатом на 220 авиарейсах.

Сеть аэропортов США представляет собой важную национальную инфраструктуру, себестоимость которой составляет несколько сотен миллиардов долларов. Несмотря на это, большинство финансовых ресурсов,

1 Демидов Ю.Н., Анисимова Н.Н. Особенности визуальной психодиагностики личности террориста. Обнаружение криминального искажения информации: учебно-методическое пособие. Домодедово: ВИПК МВД России, 2006. С. 34.

216

Глава 3

выделяемых государством для обеспечения авиационной безопасности, достается авиакомпаниям, а не самим аэропортам.

Для того чтобы обеспечить более «безболезненный» проход пассажиров через контрольные точки, средства массовой информации активно распространяют материалы с правилами поведения во время посадки на самолет. Пассажирам советуют не носить обувь с металлическими пряжками и снимать драгоценности и бижутерию во время прохождения через контрольно-пропускной пункт. Также не рекомендуется перевозить сыр и плитки шоколада, так как они больше всего похожи на взрывчатку на экранах рентгеновских аппаратов и могут стать причиной нежелательных осложнений. В соответствии с новыми правилами на борт самолетов не позволяется проносить режущие предметы и приспособления, которые могут быть применены как холодное оружие, – ножи любых размеров, ножницы, бейсбольные биты, клюшки для хоккея и гольфа, большие ключи, отвертки, топоры и молотки, бритвенные лезвия, игрушечные пистолеты и даже игрушечные роботы-трансформеры.

Однако уже в 2003 г. в правила были внесены небольшие послабления и пассажирам разрешили оставлять в личной клади пинцеты, пилки для ногтей и бритвенные приборы.

Наказания за подобные нарушения варьируются от 1,1 тыс. долл. штрафа до тюремного заключения продолжительностью в несколько лет. Пассажирам также не рекомендуется шутить на темы подготовки терактов: за пятнадцать лет было зафиксировано 317 инцидентов, когда пассажиры приговаривались к значительным штрафам и даже условному тюремному заключению за шутки, которые вызывали беспокойство других пассажиров и служб безопасности.

Однако признанные эксперты в вопросах безопасности предупреждают, что одними технологическими новшествами угрозу захвата террористами гражданского самолета устранить невозможно.

Многоуровневый подход должен полагаться в первую очередь на работу с пассажиром, а уже затем – на оборудование. Например, если пассажир определяется как представляющий угрозу (он может числиться на соответствующем учете в госорганах или же вести себя странным образом у пунктов контроля), то он должен быть подвергнут более пристальному осмотру с использованием большего числа персонала и самого сложного оборудования. У пассажиров, которые, как предполагается, представляют меньшую угрозу (например, если они участвуют в программе для часто летающих пассажиров), проверят только багаж с помощью рентгеновского аппарата.

Актуальные вопросы организации борьбы с международным терроризмом 217

В Китае действует трехуровневая система безопасности. Но там за почти 50 лет не было ни одного теракта в самолете или в аэропорту.

Считается, что в США контролирующий персонал одинаково относится ко всем пассажирам. Ассоциация воздушного транспорта США доказала конгрессу, что служащих учат смотреть на вещи, а не на людей. Это правило действует даже в том случае, если компьютерная система Федеральной авиационной администрации, предваряющая досмотр пас-

сажиров (Computer Assisted Passenger Prescreening System, CAPPS), уста-

новленная в 20 крупнейших аэропортах страны, определяет пассажира как представляющего угрозу.

CAPPS «прочесывает» систему резервирования авиабилетов и отбирает тех, кто, по ее мнению, может представлять потенциальную угрозу. Если человек определяется системой как «представляющий угрозу», то персонал должен обследовать вещи этого пассажира оборудованием, выявляющим наличие взрывчатых веществ. Эффективной работе CAPPS пока мешает то, что сегодня она не связана с базами данных правоохранительных органов и федеральных структур.

И хотя после 11 сентября меры безопасности были усилены в 20 международных аэропортах и в США до сих пор несут дежурство вооруженные части Национальной гвардии, оптимальное сочетание безопасности со свободой путешествий не найдено, и очереди у контрольнодосмотровых пунктов многократно выросли1. Если процедура прохождения на борт в 2000 г. занимала около 20 минут, в 2003 г. для внутренних маршрутов – около 45 минут, то в 2010 г. многократное повторение и обязательное общение с каждым пассажиром удлинили процедуру до 60 минут.

Одной из интересных инноваций в сфере безопасности авиаперелетов стала процедура «trusted traveler». Международная компания EDS по инициативе Ассоциации американских авиалиний разработала специальную программу, в которой могли принять участие все граждане 12 стран, путешествующие за границу: в обмен на добровольную проверку биографических сведений и персональную беседу с представителями служб безопасности они получали карточку «проверенного» клиента (trusted traveler card). Справедливости ради стоит отметить, что подобная практика была введена не только в США.

Если личность владельца карточки подтверждается при проверке в аэропорту, он рассматривается как «представляющий небольшую угро-

1 Терроризм и безопасность на транспорте: сборник материалов Междунар. науч.-практ. конф. М.: Юриспруденция, 2011. С. 57–59.

218	Глава 3
зу» и избавляется от части проверок при досмотре. Компания EDS за-
шифровывает в карточки более чем 90 параметров	руки пассажира,

а представители компании утверждают, что и другие биометрические показатели, такие как отпечатки пальцев или рисунок радужной оболочки глаз, могут быть записаны в карточку.

Сотрудники служб безопасности, в свою очередь, желают предотвратить малейший риск попадания на борт самолета чего-либо опасного и подчас даже слишком перестраховываются. В результате ходят совершенно невероятные слухи о том, что можно взять с собой в полет, вплоть до того, что на пункте контроля изымают лекарства, косметику и зубную пасту.

Запреты, спровоцировавшие огромные очереди, коснулись именно провоза ручной клади. Пассажиры имели право взять с собой на борт только документы и бумажник, предварительно упакованные в прозрачные пластиковые пакеты. Любые жидкости, кроме детского питания и жизненно необходимых лекарств, запрещались. Кстати, детское молоко перед посадкой заставляли попробовать. Нельзя было ввозить ни гели, ни парфюмерию, ни косметику, ни электронные приборы. Последний запрет был продиктован тем, что террористы якобы планировали взорвать самодельные бомбы с помощью взрывателей из деталей радиотелефона.

Одним из первых шагов в повышении безопасности полетов в США стала интеграция опыта авиационной безопасности Израиля, признанной наиболее эффективной в мире. Теперь по прибытии в аэропорт пассажиры, участвующие в программе «trusted traveler», направляются в зону, где расположена кабинка со сканерами руки. Если система подтверждает совпадение биометрических данных, записанных в карту, с рукой пассажира, он направляется в пункт осмотра для «знакомых» пассажиров, где проводится досмотр по сокращенной программе. А «незнакомые» пассажиры, без карты или же те, чьи карты не были опознаны системой, должны пройти полный цикл процедуры досмотра, отличающийся своей строгостью.

Еще одна инновация, взятая из израильской программы, – обязательная 15-минутная проверка биографических данных и персональное собеседование, предназначенные для того, чтобы отделить большинство добропорядочных пассажиров от небольшой группы тех, кто может вызвать проблемы. При этом интересен тот факт, что, согласно отчетам большинства крупных международных авиапортов США, собеседование сократило среднее время пребывания граждан в порту на 10–15%.

Стратегия группы EDS дает персоналу пунктов досмотра больше времени для работы с «незнакомыми» пассажирами, которые могут вызвать неприятности.

Актуальные вопросы организации борьбы с международным терроризмом 219

В программе проверенных пассажиров сейчас участвуют примерно 10% пассажиров, и она сокращает потерю времени на прохождение досмотра с двух часов до пятнадцати минут.

К сожалению, по состоянию на 2015 г. такой системой пользуются только в 15 аэропортах США.

Ассоциация воздушного транспорта США подтвердила поддержку электронной системы идентификации пассажиров, а Национальная авиа-

транспортная ассоциация (National Air Transport Association) запустила добровольную программу «Небесное удостоверение» (Sky-ID) в партнерстве с FAA и другими организациями. Дальнейшим развитием этой системы является оказание предполетных услуг на дому.

Пассажиры, воспользовавшиеся данными услугами, получают посадочный талон дома и могут прибыть в аэропорт непосредственно к пункту прохождения паспортного контроля. В соответствии с правилами служб безопасности во время прохождения предполетного досмотра должны присутствовать все пассажиры.

Примечательно, что Россия уже начала интеграцию положительного опыта обеспечения национальной безопасности, однако в области транспортной безопасности в настоящее время тенденция к единой системе контроля уходит в прошлое. В 2014 г. был принят Федеральный закон № 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения транспортной безопасности». В частности, он отменил государственное тарифное регулирование услуг по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, осуществляемых специализированными организациями, т.е. коммерческими структурами.

Единственным государственным органом, который осуществлял контроль за деятельностью специализированных организаций, была Федеральная служба по тарифам. С отменой государственного тарифного регулирования утрачен и контроль за деятельностью специализированных организаций.

Вопрос встал настолько остро, что в Совете Федерации в 2015 г. была создана временная комиссия по мониторингу реализации Закона № 15-ФЗ, которая пытается путем экспертных оценок подтвердить необходимость государственного регулирования мероприятий по транспортной безопасности. Общественная палата РФ на своих заседаниях также уделила внимание этому вопросу.

До настоящего времени Минтранс России не смог определить компетенцию субъектов РФ и органов местного самоуправления в области транспортной безопасности, соответственно и средства в федеральном бюджете на эти цели не предусмотрены. Получается, что функции субъектов РФ и органов местного самоуправления в области транспортной