Булавин А.В. - Мировая политика. Передовые рубежи и красные линии - 2018

220

Глава 3

безопасности, предусмотренные в Законе «О транспортной безопасности», носят чисто декларативный характер и никак не влияют на повышение безопасности перевозки населения на транспорте.

3.5. Реформирование миграционного права

Курс на реформирование органов управления миграционными потоками начался в США с 11 сентября 2001 г. Согласно принятому 25 ноября 2002 г. Акту о внутренней безопасности в стране, было создано Министерство внутренней безопасности (МВБ), в подчинение которого перешел целый ряд служб из других ведомств, включая таможенную службу, сельскохозяйственную инспекцию, службу безопасности на транспорте, федеральную службу по охране учреждений и другие.

С 1 марта 2003 г. Служба иммиграции и натурализации Министерства юстиции формально была ликвидирована, а ее функции были переданы

введение Министерства внутренней безопасности.

ВМВБ задачи по регулированию иммиграционными процессами были разделены между следующими подразделениями: Управлением без-

опасности границ и перевозок (Directorate for Border and Transportation Security – BTS) и Бюро гражданства и иммиграции (Bureau of Citizenship and Immigration Services – BCIS). Для контроля за деятельностью BCIS

была создана система парламентских представителей по вопросам граж-

данства и иммиграции (Citizenship and Immigration Services Ombudsmen).

Кроме того, сотрудники МВБ стали участвовать в процессе выдачи виз за пределами Соединенных Штатов. Структуры МВБ, обеспечивающие ре-

гулирование иммиграционных процессов, получили солидную финансовую поддержку1 (табл. 1).

Рост финансирования был приостановлен с приходом администрации Обамы.

Введение Управления безопасности границ и перевозок от прежней Службы иммиграции и гражданства входят:

1)программы пограничного контроля;

2)программы задержания и депортации нелегальных иммигрантов;

3)вопросы расследования нарушений иммиграционного законодательства;

4) вопросы обеспечения контроля за пребыванием иностранцев в США.

1 DHS Budget in Brief – Fiscal Year 2014 [Электронный ресурс]. URL: http://www.dhs.gov/.

Актуальные вопросы организации борьбы с международным терроризмом 221

Таблица 1. Параметры бюджета подразделений МВБ США

(млн долл. США)

	2002	2003	2004			2005	2009
Бюро гражданства
и иммиграции	1 567	1 656		1 799		1 930	2 135
Бюро таможенного
и пограничного контроля	5 057	6 553		6 740		6 980	7 520
Бюро расследований
нарушений таможенного
и иммиграционного зако-
нодательства	2 394	2 730		2 788		3 006	4 050

По первоначальным замыслам авторов реформ системы внутренней безопасности в США исполнение этих задач возлагалось на Отдел пограничной службы в BTS. Однако, согласно указу президента США от 30.01.2003, организационная структура Управления была изменена, а намеченные для него функции по реализации иммиграционной политики были возложены на две новые службы – Бюро таможенного и погра-

ничного контроля (Bureau of Customs and Border Protection – BCBP) и Бю-

ро расследования нарушений таможенного и иммиграционного законода-

тельства (Bureau of Immigration and Customs Enforcement – BICE).

Приоритетным направлением деятельности Бюро таможенного и пограничного контроля (BCBP) является предупреждение проникновения в страну террористов и их оружия в целях обеспечения безопасности границ США и распространения зоны безопасности за пределы Соединенных Штатов1.

BCBP также несет ответственность за пресечение попыток нелегального перехода государственных границ и провоза контрабандных товаров, содействие международной торговле, сбор пошлин на импорт, защиту населения и экономики страны от биотерроризма.

Таким образом, в США образована единая государственная служба, которая контролирует прибытие в страну и физических лиц, и товаров. В подразделении занято приблизительно 40 тыс. служащих, а ее бюджет превышает 7 трлн долл. США.

Реализации функций BCBP должны были способствовать модернизация технологий и оборудования систем сбора информации о мигрантах и товарных потоках, увеличение штата служащих подразделения, работа

1 URL: http://www.uscis.gov.

222

Глава 3

в тесном взаимодействии с другими ведомствами, а также сотрудничество с соответствующими службами других стран. Так, в январе 2003 г. была введена новая программа сбора информации об иностранных студентах и участниках программ обмена (Student and Exchange Visitor Information System), обязывающая учебные заведения уведомлять BCBP о нарушениях условий выдачи студенческих виз и пребывания студентов на территории США.

Бюро расследования нарушений таможенного и иммиграционного за-

конодательства (BICE), объединяющее 14 тыс. сотрудников, специализируется на расследовании нарушений таможенного и иммиграционного законодательства США1. Бюджет бюро составляет порядка 2,7 трлн долл. США. Деятельность BICE охватывает следующие направления:

1) расследование административных и уголовных преступлений

в рамках иммиграционного законодательства;

2)расследование дел, касающихся финансирования террористических организаций, отмывания денег, контрабанды, мошенничества, включая нарушения прав интеллектуальной собственности;

3)обеспечение задержания и депортации нелегальных иммигрантов;

4)сбор, анализ и распространение информации, необходимой для осуществления оперативной деятельности подразделения.

Бюро гражданства и иммиграции (BCIS) является самостоятельным подразделением МВБ. В сферу ответственности BCIS входят вопросы рассмотрения прошений о продлении сроков пребывания, изменения категории визы, иммиграционных и неиммиграционных петиций, заявки на получение статуса постоянного жителя, гражданина США и беженца. В штате бюро числится около 15 тыс. человек. Бюджет BCIS на 2003 г. составлял 1,6 трлн долл. США. Через сеть своих отделений, региональных центров и Интернет BCIS обеспечивает рассмотрение2: заявлений о выдаче всех типов въездных виз; ходатайств о получении гражданства; прошений о предоставлении убежища; заявлений о продлении сроков пребывания и изменения категории визы.

Возглавляет BCIS директор, который подчиняется непосредственно министру внутренней безопасности. В его обязанности входит: определение мероприятий, направленных на осуществление функций подразделения; контроль их выполнения; проведение консультаций с министром в отношении реализации действий, затрагивающих сферу деятельности Бюро таможенного и пограничного контроля; определение приоритетов национальной политики иммиграции; проведение регулярных совещаний

1URL: http://www.uscis.gov.

2URL: http://www.uscis.gov.

Актуальные вопросы организации борьбы с международным терроризмом 223

с парламентским представителем для корректировки проблем деятельности подразделения; подготовка официального ответа на рекомендации, предложенные парламентским представителем в его ежегодном отчете конгрессу в течение трех месяцев после представления отчета.

В функции парламентского представителя по вопросам гражданства и иммиграции входит:

1)содействие частным лицам и работодателям в разрешении спорных вопросов, относящихся к ведению BCIS;

2)выявление тех аспектов деятельности BCIS, при которых возникают проблемы во взаимодействии индивидуумов и работодате-

лей и BCIS;

3)подготовка предложений по изменению административной практики BCIS для решения выявленных проблем.

Не позднее 30 июня каждого года парламентский представитель должен представить юридическому комитету палаты представителей и сенату подробный и самостоятельный отчет, содержащий информацию о работе офиса парламентского представителя.

В вопросе регулирования иммиграционных процессов МВБ взаимодействует с рядом других федеральных ведомств. Однако если функции Министерства труда и Министерства здравоохранения в этой сфере остались прежними, то функции Министерства юстиции сократились. После ликвидации Службы иммиграции и гражданства в его структуре осталось Исполнительное управление по надзору за иммиграцией (Executive Office for Immigration Review), которое занимается рассмотрением иммиграционных апелляций. Процесс выдачи виз, который ранее был прерогативой Государственного департамента, стал контролироваться МВБ. В частности, руководитель управления безопасности границ и перевозок получил право определять порядок выдачи виз, а сотрудники министерства безопасности – участвовать в процессе выдачи виз посольствами и консульствами.

Депортация как способ борьбы с незаконной миграцией. Мигра-

ционное законодательство США предусматривает шесть оснований, по которым лицо, не имеющее гражданства США, может быть депортировано (выслано за пределы страны):

1)нарушение законодательных положений, регулирующих статус мигранта;

2)совершение преступления;

3)отказ от регистрации или фальсификация документов;

4)нарушение обеспечения безопасности;

5)необоснованное получение государственного обеспечения в течение пяти лет после прибытия в страну;

6)незаконное голосование.

224

Глава 3

Иностранец, находящийся на территории США, который сознательно поощряет, подстрекает или оказывает помощь другому иностранному лицу в противоправном проникновении на территорию США, подлежит депортации, если противоправное деяние было совершено им в течение пяти лет с момента прибытия в США.

Депортация применима и к случаям брачного мошенничества, когда в течение двух лет после въезда на территорию США супруг-иммигрант, которому были нанесены побои, шел на это осознанно с целью получить гражданство США в ином порядке либо в целях получения выгоды. Такой же порядок применяется в случае расторжения брака или несоблюдения условий брачного договора по вине супруга-иностранца (§ 1227(a) (1) разд. 8 СЗ США).

Совершение преступления против морали и нравственности влечет депортацию в том случае, когда это преступление совершено в пределах пятилетнего срока после въезда в США, а наказанием за такое деяние служит лишение свободы на срок более одного года. При этом четкого понятия преступления против нравственности закон не дает. Например, суд седьмого федерального судебного округа США признал преступлением против нравственности совершение мошенничества, так как «преступления, связанные с обманом, являются классическим примером безнравственности»1.

Кроме того, применение депортации возможно в случае совершения двух и более преступлений против морали и нравственности, вне зависимости от периода, но после въезда на территорию США.

Отказ от регистрации и подделка документов подразумевают отказ зарегистрироваться в качестве иностранца, а также подделку и нецелевое использование миграционных документов (§ 1227 (3) (A)–(F) разд. 8 СЗ США).

Такие основания депортации, как необоснованное получение государственного обеспечения в течение пяти лет после прибытия в страну и незаконное голосование, не вызывают особых вопросов в судебной практике и базируются на нарушении норм социального законодательства и законодательства о выборах (§ 1227 (5), (6) Леокала 8 СЗ США).

Обеспечение безопасности касается как общественной безопасности, так и вопросов национальной безопасности: шпионаж, саботаж, нарушение правил экспорта товаров, технологий или конфиденциальной информации, попытка насильственного изменения конституционного строя, терроризм, участие в преступлениях нацистского режима Германии, геноцид, вовлечение несовершеннолетних в ведение военных действий,

1 Abdelqadar v. Gonzales, 441, 413 F.3d 668 (7th Cir. 2005).

Актуальные вопросы организации борьбы с международным терроризмом 225

преступления против свободы вероисповедания (§ 1227 (4) (A)–(F) разд. 8 СЗ США). Именно на таком основании в феврале 2011 г. миграционный суд Детройта разрешил депортацию выходца с Украины, обвиняемого в пособничестве нацистам1.

Процесс депортации начинается с направления МВБ уведомления лицу, в котором указываются его полное имя, страна рождения, а также дата и время явки в миграционный суд. Дополнительная информация в уведомлении может включать причины возбуждения дела, конкретные статьи закона, в нарушении которых подозревается лицо, иную правовую информацию.

Как и в других странах, депортация нелегальных мигрантов из США базируется на принципах добровольности, поэтому какая-то часть нелегальных мигрантов может оставаться на территории США, несмотря на то что миграционная служба пришла к выводу о нелегальности пребывания таких лиц на территории государства. В последние годы достаточно частой стала практика оставления некоторых нелегальных мигрантов под залог (его минимальная сумма составляет 1 500 долл.) на свободе под подпиской о невыезде и обязательной явке в суд (parole)2 вплоть до решения их вопроса судом. В этих случаях лицо, подлежащее депортации, подпадает под программу электронного мониторинга, депортируемый носит специальный браслет и по телефону сообщается с контролирующим органом в промежутках между слушаниями. И хотя в первое время программа электронного мониторинга за депортируемыми лицами осуществлялась в качестве пилотной, Министерство внутренней безопасности объявило о введении ее на постоянной основе повсеместно3.

Достаточно длительная судебная процедура, включая апелляционные обжалования, позволяет депортируемым мигрантам оставаться на территории США продолжительное время даже после установления их нелегального статуса судом.

Нелегальные мигранты, которые по приговору суда США признаны виновными в совершении преступления, находятся в местах лишения свободы и могут быть высланы как во время отбывания наказания, так и после его отбытия. По данным МВБ на 2010 г., более 300 тыс. неле-

1URL: http://wsinform.com/world/V-SShA-sud-razreshil-deportaciju-vyhodca-iz-Ukrainy-obvinjae- mogo-v-posobnichestve-nacistam.

2Подробнее о «parole» см.: Кубанцев С. Применение пробации и досрочного освобождения от отбытия наказания в виде лишения свободы в США // Журнал российского права. 2006.

№ 1. С. 121–132.

3См.: Cramer M.E. Immigration Consequences of Criminal Activity. A Guide to Representing Foreign-Born Defendants. Fourth Ed. AILA Publication, 2009. P. 175.

226

Глава 3

гальных мигрантов находились в федеральных тюрьмах и тюрьмах штатов. Это сопоставимо с цифрой ежегодно депортируемых нелегальных мигрантов – около 400 тыс. человек1.

Иные нелегальные мигранты помещаются в федеральные центры по содержанию мигрантов. Такие центры не относятся к числу исправительных учреждений или учреждений, где содержатся лица, совершившие преступления, в отношении которых избрана мера пресечения в виде содержания под стражей (арест). Кроме того, центры по содержанию нелегальных иммигрантов могут быть и частными. Например, в Хьюстоне рядом с аэропортом Дж. Буша расположен центр по содержанию нелегальных иммигрантов, который принадлежит Американской исправи-

тельной корпорации (Corrections Corporation of America). В целом под надзором ССА, по данным на 2008 г., находилось 32 тыс. нелегальных мигрантов.

Несмотря на статус этих учреждений скорее социальной, чем уголовной направленности, американская пресса изобилует фактами жесткого обращения с лицами, содержащимися в таких центрах, подобными обращениями с заключенными, совершившими преступления. Поэтому содержание в подобных центрах оказывает равное, если не большее психологическое воздействие (на лица, которые не совершали преступления), как и содержание в местах лишения свободы. Однако содержание в центрах и сам процесс депортации воспринимаются Верховным судом США как гражданско-правовая процедура2, поэтому лицо не может рассчитывать, например, на предоставление бесплатной квалифицированной юридической помощи, обладая при этом в полной мере правом на надлежащую судебную процедуру3, при которой все сомнения толкуются в пользу иностранца4.

В целом иммиграционная служба, настаивая на депортации, должна представить явные и убедительные доказательства того, что лицо не является гражданином страны и есть реальные основания для его депортации; на иностранце же лежит бремя доказывания факта, что он пребывает на территории США на законных основаниях, а также факторов, которые могут повлиять на последующую отмену депортации. Так, доказательства по иммиграционным делам не могут быть основаны на догадках: например, законом установлен четкий перечень документов, которые подтверждают

1См.: 2010 Yearbook of Immigration Statistics. Office of Immigration Statistics. August 2011. Table 33–38. URL: http://www.dhs.gov/xlibrary/assets/statistics/yearbook/2010/ois_yb_2010.pdf (дата обращения: 08.08.2012); данные Службы по применению миграционного и таможен-

ного законодательства. URL: http://www.ice.gov/removal-statistics.

2Fong Yue Ting v. United States, 149 U.S. 698, 730 (1893).

3Reno v. Flores, 507 U.S. 292, 306 (1993).

4INS v. St. Cyr, 533 U.S. 289, 320 (2001).

Актуальные вопросы организации борьбы с международным терроризмом 227

совершение преступления лицом (§ 1229a (c) (3) (B) титул 8 СЗ США), но в полной мере правила доказывания, как это установлено для уголовного процесса, в иммиграционных делах не действуют. Поэтому в судебной практике можно встретить различные подходы к оценке допустимости доказательств по иммиграционным делам, т.е. явности и убедительности таких доказательств.

Процедура применения депортации в отношении нелегальных мигрантов не является полностью и четко законодательно урегулированной, что приводит к системным процессуальным нарушениям как против нелегальных мигрантов, так и в их пользу.

Совет по иммиграционным апелляциям является высшим админи-

стративным органом Соединенных Штатов Америки в толковании и применении иммиграционных законов. Как уже указывалось ранее, Совет обладает юрисдикцией по рассмотрению апелляций на решения иммиграционных судей и местных отделений Департамента национальной безопасности в тех процессах по иммиграционным делам, в которых одной стороной является правительство США, а другой стороной – иностранец, гражданин или коммерческая фирма. Решения Совета обязательны для всех иммиграционных судей и служащих Департамента национальной безопасности. Практика показывает, что большинство решений Совета впоследствии становится предметом судебного рассмотрения в федеральных судах; в основном это приказы о депортации из США. Кроме того, Совет рассматривает иные вопросы, связанные с иммиграционным законодательством, а также жалобы перевозчиков, оштрафованных за нарушение иммиграционного законодательства.

Внастоящее время иммиграционные споры в США рассматривают 260 иммиграционными судьями в 59 иммиграционных судах по всей стране. Независимые иммиграционные судьи рассматривают жалобы иностранцев на отказ во въезде или пребывании в США. В дальнейшем такие решения могут быть обжалованы в Совете по иммиграционным апелляциям.

Всоответствии с положениями § 1229, 1229a, 1229b, 1252 титула 8 СЗ США в результате обжалования решения о депортации к незаконным иммигрантам могут быть применены разного рода послабления и меры воздействия, вплоть до отмены депортации. При этом отдельно оговаривается круг лиц, к которым не применяются положения об изменении условий или отмене депортации. Иностранец, который не появился на слушаниях по его депортации, не может заявлять об изменении условий или отмене депортации в течение 10 лет; не выполнивший условия добровольного отъезда – в течение 10 лет. Лица, депортированные за совершение преступления, террористы, а также иные лица, де-

228

Глава 3

портированные по основаниям безопасности, в большинстве случаев вообще не имеют права на подачу ходатайства об изменении условий или отмене депортации.

В судебных слушаниях по изменению условий или отмене депортации бремя доказывания того факта, что лицо имеет законные основания для применения к нему мер иного порядка, лежит на иностранном гражданине. Решение миграционного судьи относительно вопроса о допустимости таких доказательств по делу не может быть обжаловано.

Закон «Об иммиграции и гражданстве» (§ 240A, 1229 b (a) титула 8 СЗ США) предусматривает, что Генеральный атторней США наделен полномочием выступить с ходатайством об отмене депортации в отношении лица, которое проживало на территории США непрерывно в течение семи лет, в том числе в течение пяти лет на основании визы на постоянное проживание, и которое не было осуждено за совершение фелонии при отягчающих вину обстоятельствах. Получение же статуса постоянного жителя США противоправным способом или вследствие юридической ошибки исключает возможность применения к такому лицу процедуры отмены депортации1.

Достаточно сухие положения закона были расширены Советом по иммиграционным апелляциям, который установил стандарты и пределы усмотрения миграционных судей по делам об отмене депортации, где суды должны сопоставить неблагоприятные факторы, свидетельствующие о нежелательности присутствия иностранца на территории США в качестве постоянного жителя, с благоприятными социальными и человеческими факторами с целью установить, будет ли отмена депортации осуществлена на благо страны.

Благоприятные факторы включают в себя: наличие семейных связей на территории США; длительность пребывания на территории США (в частности, когда иностранец прибыл в несовершеннолетнем возрасте), что свидетельствует о создании неблагоприятной ситуации для лица в результате депортации; службу в Вооруженных силах США, трудовую деятельность на территории США, наличие имущества и деловых связей, что свидетельствует о значимости отмены депортации для американского общества и подлинной реабилитации лица; отсутствие судимостей и наличие иных факторов, указывающих на хорошую репутацию лица.

К неблагоприятным факторам относятся: основания депортации, наличие дополнительных существенных нарушений миграционного за-

1 См.: Arellano-Garcia v. Gonzales, 429 F.3d 1183, 1187.

Актуальные вопросы организации борьбы с международным терроризмом 229

конодательства США, наличие судимости (учитывается давность привлечения к ответственности и степень общественной опасности преступления), иные факторы, подтверждающие плохую репутацию лица или характеризующие его как лицо нежелательное для постоянного проживания в стране1.

Депортация может быть отменена и в отношении лиц, не имеющих права на постоянное проживание в США (§ 1229b (1) разд. 8 СЗ США). Для этого необходимо, чтобы иностранец физически присутствовал на территории США в течение длительного времени, не менее 10 лет2, предшествующих дате подачи заявления об отмене депортации; характеризовался как человек с высокими моральными принципами; не был осужден за преступления, которые могут стать основанием для депортации; представил доказательства того, что депортация осложнит жизнь его супругу, родителю или ребенку, постоянно проживающему на территории США. В дополнение к этому лицо, претендующее на отмену депортации, должно гарантировать выполнение всех условий, которые будут поставлены судом в случае отмены депортации.

Вместе с тем в законе предусмотрены определенные факты, при наличии которых лицо не может положительно характеризоваться в целях отмены депортации. Среди них: алкоголизм; участие в действиях, которые предусмотрены как основание для признания лица нежелательным на территории США; осуждения к лишению свободы совокупным сроком более 180 дней; дача ложных показаний для получения статуса иммигранта (§ 1101 (f) титула 8 СЗ США).

Однако установленный законом перечень не является исчерпывающим, и у миграционного судьи всегда есть дискреционные полномочия на оценку одного или нескольких фактов в совокупности в целях придания им окончательного значения в качестве не допускающих положительной характеристики иностранца.

Дела, касающиеся депортации и ее отмены, могут длиться продолжительное время. В этот период лица, которых могут подвергнуть депортации, в основной своей массе находятся на территории США в специальных распределителях или же дома.

1См.: Обзор Апелляционного совета по миграционным делам (Board of Immigration Appeals). 22 I. & №. Dec. 7. P. 11.

2Здесь речь идет как о постоянном, так и о периодичном пребывании на территории страны на протяжении предшествующих 10 лет. Миграционное законодательство США предусматривает два срока пребывания: отсутствие на территории США более 90 дней в году или нахождение на территории США более 180 дней в году. Однако данное положение может не учитываться по отношению к лицам, подвергшимся домашнему насилию на территории США. Жертвам домашнего насилия может быть засчитан пропущенный 90-дневный или 180-дневный срок пребывания, а сам порог пребывания снижается до трех лет.