Булавин А.В. - Мировая политика. Передовые рубежи и красные линии - 2018

230

Глава 3

Ужесточение требований для получения рабочей визы (права на работу), а также требований к работодателям, привлекающим иностранных работников, способствует заинтересованности работодателей в привлечении только легальных мигрантов, так как работодатель обязан предоставлять информацию в Департамент по труду обо всех вновь принятых на работу иностранных работниках. В этой ситуации не снижается общий уровень заработной платы, соответственно меньше нареканий со стороны общественности по поводу привлечения иностранцев к труду на территории США.

С другой стороны, подобный подход вынуждает иммигрантов самим заботиться о своем благосостоянии: повышении уровня заработной платы, минимизации возможности быть привлеченным к суду за действия, которые они считают вполне нормальными, а также о благополучии своих детей и возможности получения ими образования на территории США. Кроме того, прохождение теста для натурализации и последующее гражданство позволяют рассчитывать на разного рода социальные блага: медицинское обслуживание, пенсионное обеспечение и т.п.

Экономический спад привел к потере более 8 млн рабочих мест в целом по стране, что удвоило уровень безработицы1, и хотя на сегодняшний день можно констатировать нормализацию ситуации, тем не менее это стало сигналом для федеральных и местных властей, так как основной приток иммигрантов в отличие от середины XX в. идет из стран Азии, и они далеко не всегда могут самостоятельно адаптироваться к американскому образу жизни.

Таким образом, интеграция иммигрантов на территории США осуществляется посредством принимающих общин либо общественных организаций, но, поскольку деятельность последних практически пришла в упадок после передачи их полномочий Министерству внутренней безопасности, проблема интеграции в полной мере легла на соотечественников из общин.

Однако начиная с 2010 г. федеральные власти содействуют этому процессу. Так, Служба по вопросам гражданства и иммиграции вот уже пять лет получает ежегодное финансирование в размере 11 млн долл. США в рамках поддержки программ по интеграции иммигрантов2.

Программы Службы по вопросам гражданства и иммиграции реализуются следующими методами:

1) расширением образовательных программ для иммигрантов;

1См.: Обзор дебатов относительно миграции [Электронный ресурс]. URL: migration. ucdavis.edu/mn/more.php?%20id=3433_0_2_0.

2Making appropriations for the Department of Homeland Security for the fiscal year ending September 30, 2015, and for other purposes. Public Law 111–83.

Актуальные вопросы организации борьбы с международным терроризмом 231

2)развитием веб-ресурсов, в том числе единого информационного центра и раздела по повышению грамотности населения1;

3)информированием населения о важности и необходимости аме-

риканского гражданства.

Начиная с 2010 г. Служба по вопросам гражданства и иммиграции активно финансирует 75 общественных организаций, разрабатывающих и реализующих образовательные программы для иммигрантов.

Для сравнения: еще в 2009 г. федеральное финансирование получили 15 общественных организаций на сумму 1 млн долл. США.

Одним из первых средств миграционного сдерживания после событий 2001 г. стал закон «О патриотизме»2, в соответствии с которым Департаменту юстиции были предоставлены расширенные полномочия по задержанию физических лиц, усилен контроль над иностранными студентами. В соответствии с законом «О национальной безопасности» от 2002 г.3 был создан Департамент национальной безопасности, которому была передана часть полномочий службы иммиграции и натурализации; часть полномочий в отношении иммигрантов также была передана таможенным органам США.

Законом «Об удостоверении личности» 2005 г. (Real ID Act) было расширено понятие терроризма и изменена юрисдикция судов по пересмотру решений, принятых в отношении иммигрантов. Суды ограничены в рассмотрении вопросов о личной неприкосновенности иммигрантов, однако сохраняется юрисдикция апелляционных судов относительно пересмотра решений, связанных с нарушением конституционных прав.

Одна из особенностей правового регулирования в США состоит в том, что акты иммиграционного законодательства не систематизируются, а и н к о р п о р и р у ю т с я в рамках Свода законов США. В настоящее время они включены в следующие главы восьмого титула Свода законов США: гл. 1 («Общие положения»), гл. 6 («Иммиграция»), гл. 11 («Гражданство»), гл. 12 («Иммиграция и гражданство»), гл. 13 («Служба иммиграции и натурализации»), гл. 14 («Ограничения предоставления социальных и иных общественных благ иностранцам»), гл. 15 («Реформа по усилению пограничной безопасности и визовому порядку въезда в страну»).

Общенациональный кризис потребовал пересмотра всех аспектов национальной безопасности, начиная с миграционной политики, что практически привело к полному отказу от финансовой и правовой под-

1URL: http://www.literacydirectory.org.

2USA Patriot Act. 2001.

3Homeland Security Act. 2002.

232

Глава 3

держки национальных программ интеграции. Это постепенно привело к упадку политики культурной натурализации отдельных штатов США.

В настоящее время реализацию федеральной миграционной политики обеспечивает USCIS – Служба гражданства и иммиграции США, осно-

ванная 1 марта 2003 г. в качестве подразделения Министерства национальной безопасности (DHS).

До основания Службы гражданства и иммиграции данными вопросами занималась Служба иммиграции и натурализации (INS). Однако после событий 11 сентября 2001 г. она была ликвидирована, а ее функции были частично упразднены, а частично перенесены на три подразделения, подконтрольных Министерству национальной безопасности США.

Служба гражданства и иммиграции занимается иммиграционными вопросами и отвечает за адаптацию иностранных граждан, стремящихся к натурализации; Бюро расследования нарушений иммиграционного законодательства (ICE) и Бюро пограничного контроля (CBP) несут ответственность за обеспечение безопасности границ США и ведут борьбу с нарушениями иммиграционного законодательства.

Примечательно, что указанные службы фактически находятся на самообеспечении. К примеру, 99% бюджета Службы гражданства и иммиграции США составляют различные виды сборов за услуги, связанные с выдачей виз и вида на жительство, сдачи экзамена по натурализации и так далее1. В 250 отделениях данной Службы по всему миру работает более 18 тыс. человек.

Первоначально в задачи Службы входили вопросы социальнокультурной адаптации, а также вопросы взаимодействия с национальными диаспорами. Однако начиная с 2008 г. направления, не приносящие доходов федеральному бюджету, стали получать ограниченное финансирование и были практически упразднены. В настоящее время к задачам Службы гражданства и иммиграции США, направленным на социокультурную адаптацию, можно отнести:

1)увеличение безопасности иммиграционной системы в сфере интеграции;

2)предоставление консульских услуг;

3)организацию эффективной информационной поддержки;

4)разработку программ адаптации новых иммигрантов «в американскую культуру и стиль жизни»;

1 Сдача экзамена на гражданство возможна только после прохождения обязательных платных курсов в сертифицированных коммерческих учреждениях. В перечень вопросов входят: история США, основы конституции и государственного строя, гражданские права, вопросы этики. Сдаче экзамена в форме теста предшествует устное собеседование с сотрудником департамента USCIS.

Актуальные вопросы организации борьбы с международным терроризмом 233

5)сертификацию образовательных программ и тренингов по вопросам прав и обязанностей граждан США;

6)информационную поддержку иммигрантов по успешной интеграции в американское общество;

7)оценку уровня адаптивности1.

Принимая во внимание повышенные террористические угрозы, главной ответственностью Службы гражданства и иммиграции США является обеспечение безопасности нации. В связи с этим Служба вправе при отрицательной оценке уровня адаптивности отказать в получении легального статуса, а также применить другие более радикальные меры.

7 января 2004 г. Дж. Буш представил программу администрации о временных рабочих в США. Ее основные задачи:

1)привлечение иностранцев на не востребованные американцами рабочие места;

2)легализация иммигрантов, незаконно находящихся на территории США, с предоставлением им статуса временных рабочих.

Не названной, но широко критикуемой демократами задачей стало сокращение квот на натурализацию.

Программа предусматривала ряд обязанностей для предпринимате-

лей, привлекающих иностранных рабочих. В первую очередь это касается поиска рабочей силы на свободные вакансии среди американцев: работодатели должны прилагать для этого все усилия, а американское правительство со своей стороны должно разработать программу по поиску персонала среди граждан США. Кроме того, предприниматели обязаны сообщать соответствующим службам о нанимаемых временных рабочих, а также об их увольнении. В случае приема на работу иностранцев без необходимых документов, а также временных рабочих, чей юридический статус истек, на предпринимателей налагаются штрафные санкции.

Предполагалось, что часть временных рабочих будет заинтересована в том, чтобы остаться в США и получить статус постоянного жителя. В отношении таких лиц не предусмотрены льготы при получении гражданства – они должны будут проходить общепринятую процедуру.

В целях обеспечения безопасности границ требовалось заключить соглашения со странами, граждане которых будут участвовать в программе по усилению совместного пограничного контроля.

Проводимая после 11 сентября миграционная политика ужесточила контроль, сократила темпы натурализации апатридов и практически полностью упразднила федеральную систему интеграции. Это привело к се-

1 URL: http://usa-greencardlottery.ru/the-united-states-immigration.

234

Глава 3

рьезному увеличению расходов на Государственный департамент и росту нелегальной миграции.

Только в условиях экономического кризиса президент Обама был вынужден начать реформирование жесткой миграционной политики. Коротко об основных ее положениях1.

1. Легализация нелегальных иммигрантов. Нелегалы, находящиеся на территории США и попавшие в страну до 31 декабря 2011 г., смогут по-

лучить статус Registered Provisional Immigrant. После выплаты штрафа и всех налогов за годы проживания в США они также получат разрешение на работу. Через 10 лет кандидаты смогут получить вид на жительство, а спустя три года – подать документы на получение гражданства.

2. Укрепление границ. Этот пункт касается укрепления границы с Мексикой и создания дополнительных рабочих мест для спецслужб, пограничников и персонала на границе.

3.Отмена лотереи green card. Планируется отменить ежегодную лотерею greed card (получение вида на жительство). Иностранные граждане, выигравшие гринкарту до принятия законопроекта, получают вид на жительство в установленном ранее порядке.

4.Отмена семейных иммиграционных виз категории F4. Отмена категории «воссоединения с семьей» братьям/сестрам граждан США (категория F4). Также предельный возраст для состоящих в браке сыновей и дочерей будет составлять 31 год (категория F3). Кроме того, предусматривается отмена очереди в получении иммиграционных виз супругам и детям «грин кард холдеров» (категория F2A).

5.Рабочая иммиграция. Отмена ежегодных квот в категории «лица

сэкстраординарными способностями» (EB-1) и доктора наук в области математики и технологий.

6.Создание новых рабочих виз. Создание виз для неквалифицированных рабочих (W-1), рабочих сельскохозяйственной области (W-2) и работников по приглашению (W-3).

7.Политическое убежище. Планируется отменить условие одного года ожидания перед подачей документов на убежище и беженство в США. Решение будет выноситься по результатам интервью.

8.Разрешение на работу супругам обладателей визы категории H1b (рабочая виза для иностранца через работодателя).

9.Студенческие визы в категории dual intent. Получение студенческих виз для начала обучения в США (категория бакалавра и выше), а также получение таких виз уже учащимся студентам американских вузов

1 Senate Reform Bill Proposal; summary [Электронный ресурс]. URL: http://www.nilc.org/ s744summary1.html.

Актуальные вопросы организации борьбы с международным терроризмом 235

и работающим по программе OPT переходят в категорию dual intent (двойное намерение), что означает отсутствие необходимости доказательств иммиграционных намерений.

10. Введение балльной системы иммиграции. Подобно системе, существующей в Канаде, Австралии и Англии, планируется введение системы иммиграции по баллам и в США. Пока эта поправка будет действовать только для лиц, уже проживающих в США и стоящих на очереди на получение green card не менее трех лет начиная с октября 2014 г. Через пять лет после принятия закона подать заявку сможет любой человек.

По различным данным, в настоящее время около 11 млн людей, живущих в Америке многие годы, прибыли в США нелегально. Большинство из них – иммигранты из Мексики и стран Центральной и Южной Америки, Африки.

Согласно новой миграционной политике США, все лица, находящиеся в США нелегально, должны будут зарегистрироваться в федеральном агентстве и пройти проверку. Лица, признанные виновными в тяжких уголовных преступлениях или представляющие угрозу национальной безопасности США, будут подлежать немедленной депортации. Остальные лица, нелегально проживающие в США, будут обязаны выплатить штраф и налоги, чтобы получить «условный легальный статус». Получив «условный легальный статус», бывшие нелегальные иммигранты «встанут» в конец очереди, после людей, которые иммигрируют изначально легальным способом.

Обязательными требованиями стали изучение английского языка, уплата налогов, открытая история своего трудоустройства в США для подачи заявления на получение постоянного места жительства. После получения вида на жительство бывшие нелегальные иммигранты смогут получить гражданство в том же порядке, что и другие держатели green card.

Начиная с 2014 г. в США приостановлена депортация лиц, которые приехали нелегально в США вместе с родителями. Дети нелегальных иммигрантов должны будут проходить ту же процедуру, что и другие люди, нелегально проживающие на территории США. В плане на данный момент не представлен процесс, согласно которому дети нелегальных иммигрантов будут допущены к получению вида на жительство, но предполагается, что этот процесс будет облегченным. В особую категорию иммигрантов также выделены работники сельского хозяйства.

С 2014 г. возобновлены программы для привлечения работников со специализациями в области науки, техники, инженерии и математики. Данные программы направлены на привлечение иностранных студентов,

236

Глава 3

обучающихся в США с целью получения научных степеней, а также hi- tech-специалистов зарубежных стран. Предполагается, что лицам, получившим степени магистра и доктора в университетах США, будут предоставляться green card.

3.6. Противодействие финансированию терроризма

Новейшая история научила нас, что по мере наращивания собственного потенциала любая террористическая организация практически всегда отделяется от того идеологического ядра, которому обязана своим возникновением, и начинает жить самостоятельной или полуавтономной жизнью. При этом идеологическое ядро в зависимости от достигнутых успехов начинает стремиться к легализации, дистанцируясь от боевых ячеек; управление собственно террористическими операциями берет на себя боевой штаб.

Наличие дистанции между легально-политическим и чисто террористическим крылом организации порождает социально-правовое пространство для маневра и позволяет апеллировать к более широкой социальной базе, а в некоторых случаях получает частичное международное признание.

Однако настоящая «автономность» террористической организации появляется, когда уже создана (за счет первоначальной экономической поддержки сторонников и спонсоров) инфраструктура и когда освоены способы самостоятельного финансово-экономического обеспечения. Главный из таких способов на протяжении десятилетий – криминальная деятельность.

Наличие высокоорганизованной, обученной и оснащенной военной силы обеспечивает привилегированное положение в любой региональной зоне организованной преступности. Во-первых, традиционные чисто криминальные группировки не имеют ни идеологии, которая свойственна террористам, ни тех оправдательных мотивов борцов за права какоголибо сообщества, которые позволяют опираться на социальную базу.

Во-вторых, обычный криминалитет контролируется структурами более низкого интеллектуального уровня, чем терроросреда, и в основе своей не способен планировать и осуществлять крупные и долгосрочные стратегические акции.

Врезультате терроризм либо вытесняет, либо подчиняет и встраивает

всвою террористическую инфраструктуру региональный криминалитет, наращивая свой потенциал и одновременно переводя под собственный контроль ключевые сферы криминального бизнеса. Сегодня уже хорошо известно, что главными источниками финансирования терроризма явля-

Актуальные вопросы организации борьбы с международным терроризмом 237

ются не добровольные взносы идеологических сторонников или помощь террористических государств, а контроль наркобизнеса, проституции, торговля оружием, контрабанда и пр.

Бесспорно, существует и финансовая подпитка за счет взносов идеологических сторонников, с ней США ведут затяжную борьбу начиная с 1950-х гг. Есть, и в некоторых случаях значительное, внешнее финансирование и инфраструктурное обеспечение со стороны государств, рассматривающих терроризм в качестве эффективного инструмента своей политики. Но, как правило, доминирует все же самофинансирование террора за счет контроля черного бизнеса.

Приобретая инфраструктуру и экономический базис в виде определенных секторов, например черной экономики, террористическая организация становится вполне самостоятельным субъектом активности, способным к серьезной экспансии насилия в различных масштабах,

втом числе и на глобальном уровне.

Всовременном мире даже при наличии крупных финансовых ресурсов развертывание масштабной деятельности возможно лишь тогда, когда источник получения денежных средств вполне легален. Накопив достаточно мощный потенциал экономического самовоспроизводства и соци- ально-групповой поддержки, терроросреда легализует (отмывает) свои капиталы в виде контролируемых банков, фирм, производственных предприятий, создавая своеобразный экономический сектор, который уже получил собственное название – серая экономика.

Помимо собственно криминальной экономики для бесперебойного функционирования терроросреда нуждается в создании дополнительной структуры, состоящей из вовлеченного государственного чиновничества, т.е. в налаживании коррупционно-лоббистских связей. В связи с этим любое попустительство в борьбе против сращивания политики и криминала в конечном итоге может привести к росту могущества террористических организаций.

Выявлением финансовых схем сращивания терроризма и легальных финансовых институтов в США с переменным успехом занимаются вот уже более полувека.

Создание надежной системы выявления и перекрытия каналов финансирования террористических организаций во многих странах рассмат-

ривается как одно из основных направлений деятельности по борьбе с международным терроризмом. Однако, как и в большинстве государств, в США обеспечили надежную правовую защиту институту банковского права и тайне финансовых операций. До событий 2001 г., даже в рамках расследований преступлений, связанных с организованными преступными сообществами, банки, тем более международные, имели широкие возможности в отказе предоставления сведений о счетах и операциях клиен-

238

Глава 3

тов. В настоящий момент финансовый мониторинг позволяет получать необходимые сведения без судебного разрешения, не в рамках какоголибо конкретного расследования, если речь идет о национальной безопасности.

Сразу после терактов компетентными органами был подготовлен список физических и юридических лиц, имеющих отношение к поддержке международного терроризма. Прежде всего, в него вошли те, кто был хотя бы отдаленно связан с организацией «Аль-Каида». Их финансовые активы в США были незамедлительно заморожены. По мнению многих экспертов, данная мера стала одной из самых эффективных, сумевшей в краткие сроки нанести существенный урон террористическим организациям.

Примечательно, что институт банковского права, а также гражданских прав и свобод никогда не одобрил бы подобные ограничения, однако трагедия расставила все по своим местам. Теперь такой «черный список» ежегодно уточняется и дополняется Министерством внутренней безопасности.

Одновременно принято решение о применении санкций в отношении тех зарубежных организаций, которые оказывают поддержку лицам

иструктурам, включенным в упомянутый перечень. С 2002 г. в Министерстве финансов США функционирует структура по отслеживанию активов террористов за рубежом. В ее задачи входят выявление, контроль

иоперативная ликвидация источников и каналов поступления денежных средств террористам. В целях поступления необходимой информации задействуется банк данных подразделения по борьбе с преступлениями в финансовой сфере Министерства финансов США.

Кроме того, администрация президента в рамках экстренного пакета мер внесла поправки в законодательство, которые позволяют структурам Министерства финансов получать доступ к закрытой информации, касающейся уплаты налогов. Им также предоставлено право совместно с ФБР негласно проникать в компьютерные базы данных частных фирм и компаний без судебного разрешения.

ВАмерике началом наиболее значимого этапа по противодействию отмыванию преступно нажитых доходов стало утверждение законопроекта «Патриотический акт», который был принят после событий 11 сентяб-

ря 2001 г.

«Патриотический акт» ввел правило «Знай своего клиента»1 в отношении банковской сферы, которое по существу обязало банки расследовать деятельность своих клиентов.

Генеральная прокуратура США указала, что «финансовые институты США обязаны раскрывать личности их клиентов, своих владельцев и их

1 Kochan N. The Washing Machine. Thomson, 2005. P. 244.

Актуальные вопросы организации борьбы с международным терроризмом 239

сотрудников, те же правила без исключения применяются и в отношении любых иностранных банков», а также в отношении банков, имеющих отношение к финансовым потокам через США1.

В 2007 г. программу финансовой безопасности объединили с программой отмывания доходов, так возникла стратегия «Противодействия отмыванию денежных средств». С 2007 г. ее деятельность направлена непосредственно на предотвращение отмывания денежных средств. Объединение в рамках единой концепции связано с тем, что организованная преступность и лица, финансирующие терроризм, используют одни и те же каналы и одинаковую технику отмывания денежных средств.

На данный момент в США наибольшее внимание в части легализации финансовыхсредствуделяетсяследующимфакторам.

1. Банки и другие депозитарные институты. Как только незаконно полученные денежные средства размещаются на счетах, появляется возможность их немедленного перемещения путем использования новых возможностей электронного перевода при помощи Интернета.

Стратегия противодействия:

1)для обеспечения большей безопасности в данной сфере объеди-

няются усилия агентства, обеспечивающего взаимодействие в отношении финансовых преступлений (FinCEN)2, и департаментов, осуществляющих надзор за банковской сферой, в том числе правоохранительного департамента по финансовым и экономическим преступлениям;

2)данные учреждения в сотрудничестве друг с другом разрабатывают и публикуют руководства для служащих банковской сферы о признаках наличия отмывания денежных средств. FinCEN занимается, кроме того, установлением и усилением взаимодействия между банковской сферой и правоохранительными органами;

3)FinCEN реализует программу, установленную «Патриотическим актом», и непосредственно ведет взаимодействие с банками, находящимися за пределами территории США;

4)FinCEN обеспечивает аналитическую и прогностическую функции, разрабатывая материал для адекватной оценки угрозы и выявления наиболее вероятных стран и путей, через которые будет осуществляться отмывание денежных средств, с учетом между-

1National Money Laundering Strategy 2007. P. 6 // New York Country District Attorney's Office, Manhattan.

2FinCEN (Financial Crimes Enforcement Network) – Агентство по борьбе с финансовыми преступлениями.