Тема 8. Основы функционирования государственных и муниципальных финансов

Тезисы

Теоретические основы государственных и муниципальных финансов. Экономика общественного сектора и государственные финансы. Место государственных и муниципальных финансов в финансовой системе страны. Организация государственных и муниципальных доходов и расходов. Направления развития государственных финансов.

8.1 Основы теории государственных финансов

Государственные и муниципальные финансы охватывают ту часть денежных отношений, которая связана с распределением и перераспределением стоимости созданного в обществе национального продукта. Эти средства аккумулируются органами государственной власти и местного самоуправления для покрытия расходов, необходимых для выполнения государством и местными органами своих функций. Фактически государственные финансы являются инструментом вмешательства государства в экономику в целом, оказывают непосредственное влияние как на совокупный спрос, так и на совокупное предложение. А общество должно иметь возможность оценить результаты такого вмешательства.

По поводу развития теории государственных финансов отмечается, что «...применительно к условиям современной России имеет место серьезное отставание теоретических разработок в области государственных финансов. Это приводит не только к противоречивости ряда концепций по развитию экономики и финансов на средне- и долгосрочную перспективы и задач, стоящих перед государством, но и к практическим трудностям, возникающим в ходе работы финансовых органов и служб, в частности, с углублением реформ в бюджетной сфере, проводимой административной реформой» (Финансы: Учебник / Под ред. проф М.В. Романовского, проф. О.В. Врублевской, проф. Б.М. Сабанти. 2-е изд., перераб и доп.. М.: Юрайт, 2006. С. 8—9.).

Основы современной теории государственных финансов были заложены на рубеже ХIХ—ХХ вв., когда начали интерпретировать бюджет в терминах спроса и предложения благ, поставляемых государством, и пытались искать рациональные подходы к его формированию. Позднее наука о государственных финансах развивалась в большей степени как теория налогов и перераспределения. И лишь в последнее время общепринятым стал синтетический взгляд на ресурсы, формы и результаты деятельности государства сквозь призму производства и обмена экономических благ, а экономика общественного сектора сформировалась как самостоятельная научная и учебная дисциплинаЯкобсон Л.И. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов: Учебник для вузов. М.: Аспект Пресс. 1996. С. 6—7..

Такая трактовка взаимоотношений государства и рынка, государства и общества, выяснения роли государственных финансов в этих проблемах во второй половине ХХ в. интенсивно разрабатывалась, прежде всего, американскими учеными (Р. Масгрейв, Д. Стиглиц, Дж. Бьюкенен, К. Эрроу и др.). Многие из их выводов стали общепринятыми положениями учебников по государственным финансам. Со времени появления первой работы Р. Масгрейва (The Theory of Public Finance. N.Y., 1959) принято считать, что государственная финансовая политика (регулирование государством действий рынка) имеет три основных направления:

1) совершенствование размещения ресурсов производства товаров и услуг;

2) перераспределение (безвозмездное) определенной части доходов и материальных благ между группами населения под влиянием существующих в данной стране традиций и сформировавшегося общественного мнения;

3) разнообразные меры, направленные на обеспечение устойчивого экономического роста в стране и на прогрессивные изменения в структуре экономики.

За каждым из указанных трех направлений государственной финансовой политики скрывается внушительная и достаточно сложная система конкретных мер, привязанная к определенным объектам. В общем виде можно сказать, что деятельность государства, в соответствии с указанными целями, призвана скорректировать недостатки рыночного механизма как экономической базы современного общества и обеспечить его более эффективную работу (Государственные и муниципальные финансы: учебник / Под ред. проф. С.И. Лушина, проф. В.А. Слепова. М.: Экономистъ, 2006. С. 44—45.).

Сегодня экономическая теория государственных финансов (public finance) получила дальнейшее развитие в рамках экономики общественного сектора. Так, этой теорией рассматриваются вопросы экономического обоснования государственных расходов и налогов, их виды, влияние на экономическое поведение фирм и домохозяйств, основные проблемы программ государственных расходов. Соответственно бюджет и государственная собственность предстают, прежде всего, в качестве инструментов, призванных обеспечивать удовлетворение потребностей в тех благах, которые недостаточно эффективно производятся в частном секторе. Подход к бюджету и государственной собственности как инструментам, позволяющим обеспечивать поставку общественных благ, побуждает делать акцент на их определенной взаимозаменяемости. Естественно поэтому не отождествлять общественный сектор со сферой государственной собственности, а принимать во внимание всю совокупность ресурсов, находящихся в распоряжении государства.

Такое понимание предмета рассматриваемой дисциплины также непосредственно обусловлено практическими нуждами. Коль скоро речь идет не о плановой, а о рыночной экономике, прежде чем определять предпочтительные формы и способы участия государства в решении той или иной конкретной проблемы, следует обосновать принципиальную правомерность и необходимость его вмешательства. Так, если обсуждаются возможные меры содействия образованию, здравоохранению, науке, культуре, сначала требуется дать четкий ответ на вопрос, почему именно государство призвано нести ответственность за развитие данных отраслей, и в какой степени оно может разделить эту ответственность с другими участниками экономической жизни. Затем нужно оценить минимальную потребность в ресурсах, с помощью которых государство способно выполнить свою миссию. И только потом можно обоснованно решить, какую часть ресурсов направить на создание и финансирование государственных школ, больниц, исследовательских организаций и т.д., а какую использовать, например, в формах оплаты заказов, предоставления субсидий и льгот негосударственным учебным заведениям, научным центрам и др.

Не умаляя особой роли государственной собственности, важно вместе с тем сознавать, что она представляет собой лишь один из инструментов, находящихся в распоряжении общественного сектора рыночной экономики. Причем наиболее универсальным из этих инструментов является все же не собственность, а бюджет. По существу, любые действия государства в рыночной экономике опосредствуются финансовыми инструментами. Даже предприятия и организации, находящиеся в собственности государства, экономически связаны с ним, прежде всего, через бюджет. Поэтому в центре внимания экономики общественного сектора находятся в первую очередь государственные финансы (Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов: Учебник для вузов. М.: Аспект Пресс. 1996. С. 6—7.).

Модернизация системы государственных финансов во всех индустриально развитых странах мира преследует главную цель — радикальное повышение эффективности выполнения государством своих функций. Новая институциональная теория вернулась к теории общественного договора Ж.-Ж. Руссо, в соответствии с которой предполагается, что имеет место делегирование людьми части своих прав государству. Принято считать, что таким договором является конституция государства, которая описывает, что входит в компетенцию государства, и какие права граждан не могут быть никогда и никем ущемлены. Предполагается, что есть сферы деятельности, в которых государство более эффективнее иных механизмов, а если речь вести только об экономике, то государство компенсирует так называемые «провалы рынка». Финансы государства являются прямым и непосредственным проявлением эффективности его деятельности. Обычно к экономическим функциям государства традиционно относят следующие: (Фуруботн Э.Г., Рихтер Р. Институты и экономическая теория. Достижения новой институциональной экономической теории. СПб.: Изд-во СПб ГУ, 2005. С. 521—548).

1) охрана института права, защита общественного спокойствия и предотвращение конфликтов;

2) защита прав частной собственности, ее спецификация и регистрация;

3) обеспечение возможности и путей свободного обмена товарами и услугами;

4) создание и защита механизмов обмена информацией в широком смысле слова;

5) сохранение и разработка измерительных стандартов, включая меры, весы, эталоны, а также деньги (поддержание стабильности используемой денежной единицы как наиболее универсального инструмента и мерила обменных операций);

6) производство общественных благ (где общественные издержки окажутся ниже частных на единицу блага).

Такое понимание вытекает также из наличия так называемых «провалов государства», в отличие от «провалов рынка». Обычно выделяются следующие «провалы государства».

1. Неравномерная аллокация (распределение) всех видов ресурсов через институты государства. Когда государство собой подменяет рыночные механизмы, соединения факторов производства, то встает вопрос относительной эффективности. Таких критериев несколько:

1) критерий Калдора—Хикса — система распределения эффективна, если все, кто пострадал от каких-либо действий, могут получить полную компенсацию убытков, а остальная часть общества останется при этом в лучшем положении, чем прежде;

2) критерий Скитовски — экономическое благосостояние улучшается, если выполняется предыдущий критерий, и проигравшие не могут подкупить выигравших для отмены действий последних;

3) критерий Литтла — для обеспечения эффективности деятельности необходимо выполнение двух предыдущих критериев и условие отсутствия ухудшения условий благосостояния.

2. Высокая вероятность достижения результатов, отличных от поставленных. В соответствии с законом А. Вагнера государство имеет историческую тенденцию к расширению, особенно в сфере расходов в связи со спецификой роста общественного производства (глобализацию можно рассматривать как разновидность действия этого закона).

3. Возможное несоответствие доходов и расходов бюджетной системы. Более того, кейнсианцы и регуляционисты предполагают, что дефицит государственного бюджета может выполнять на определенных этапах экономического цикла позитивную, стимулирующую роль для всего общественного развития.

4. Отсутствие юридически закрепленных критериев эффективности деятельности государства (каковым является прибыль для фирмы) (Афанасьев М.П. Модернизация государственных финансов: Учебное пособие. М.: ИД ГУ ВШЭ, 2007. С. 324—327.).

Основными причинами для вмешательства государства в экономику обычно называют известные «провалы рынка» (то есть экономическую неэффективность) и неравенство (несправедливость, социальную неэффективность) при «рыночном» распределении доходов. К изъянам рынка можно отнести известные макроэкономические провалы — инфляцию и безработицу. Как показал мировой опыт последнего столетия, эти проблемы рынок не в состоянии решить самостоятельно. Другой важный аргумент в пользу государственного вмешательства — социальная несправедливость. Известно, что первичное распределение доходов в любой рыночной экономике обусловлено изначально неравной наделенностью экономических агентов ресурсами. Тот, кто имеет землю, капитал, семейные связи и хорошее образование, как правило, получит доход выше, чем, тот, кто всего этого лишен.

Сегодня же практически все развитые страны мира приняли концепцию государства благосостояния. Исходя из этого, можно сгруппировать цели программ государственных расходов следующим образом: поддержание эффективности, равенства и практическая осуществимость избранных мер. Поэтому задача государственной политики — распределить средства таким образом, чтобы, достигая социальных целей, минимально снижать экономическую эффективность. Программы государственных расходов многочисленны и разнообразны. Значительное место отводится социальным расходам — это оправданно: и в развитых, и в развивающихся странах мира (и Россия здесь не составляет исключения) именно социальные расходы «съедают» значительную часть бюджета государства и растут в последние годы наиболее быстрыми темпами. А также поддержка предприятий частного сектора экономики (на примере аграрного сектора) и государственные жилищные программы (Занадворнов В.С., Колосницына М.Г. Экономическая теория государственных финансов: Учебное пособие для вузов / В.С. Занадворнов, М.Г. Колосницына; Гос. Ун-т Высшая школа экономики. М.: ИД ГУ ВШЭ, 2006. С. 16—18, 26.).

Отдельный раздел в курсе теории государственных финансов отводится экономической теории налогообложения, в рамках которой рассматриваются проблемы определения общего уровня налогообложения, виды налогов, объекты и цели налогообложения, критерии оценки налоговых систем, влияние налогообложения на потребление и сбережения, на инвестиционное поведение фирм, вопросы распределения налогового бремени и политики налоговых реформ.

Государство должно принимать меры по перераспределению доходов в пользу наиболее бедных слоев населения. Такое перераспределение на основе добровольных решений предпринимателей и других активных субъектов общественной жизни достаточно трудно. Также требуется территориальное перераспределение ресурсов связанное с различиями в природных, социальных и экономических условиях между отдельными районами. Для предотвращения этих циклических процессов были разработаны рекомендации государству по экономической и, в первую очередь, по финансовой политике. Государство (согласно теории Кейнса) должно увеличивать общий объем спроса в период спада за счет увеличения бюджетных расходов, не останавливаясь перед возможным возникновением бюджетного дефицита, В периоды подъема экономики государство сокращает свои расходы, что тормозит рост цен. Усилению этого эффекта способствует и некоторый рост налогообложения, что также сокращает совокупный спрос.

Важное значение для всей экономической обстановки в стране и для отношений государства и рынка имеет и сбор государственных доходов, и распределение государственного фонда финансовых ресурсов. По поводу роли государства в экономике и взаимодействия государства и рынка давно началась и продолжается поныне упорная полемика между учеными. Возрастание доли государственных расходов в составе ВВП в большинстве развитых стран получает разную оценку у отдельных экономистов. Представители ультралиберального направления экономической науки, сторонники полной свободы рынка считают рост доли государственных расходов негативным фактором, препятствующим успешному экономическому развитию. Они предлагают заменить безвозмездное перераспределение средств государством куплей-продажей тех услуг, которые оказывает государство (передачи частным компаниям производства и реализации соответствующих услуг, таких как сбор, вывоз и переработка мусора, развитие городского транспорта, борьба с загрязнением окружающей среды и т.д.). Трудность тут в том, что частные компании рассчитывают на прибыль, и может произойти повышение цен на подобные услуги, если их передать в частный сектор. В некоторых странах такая передача получается, в некоторых нет(Государственные и муниципальные финансы: учебник / Под ред. проф. С.И. Лушина, проф. В.А. Слепова. М.: Экономистъ, 2006. С. 55—62.).

Кроме прибыли ключевыми ориентирами в новой системе ценностей должны стать индексы развития человеческого потенциала (ИРЧП), рассчитываемые по странам, исходя из трех критериев:

1) ожидаемой продолжительности предстоящей жизни;

2) уровня образования;

3) величины реального ВВП на душу населения.

Так, на Всемирной конференции по социальному развитию в Копенгагене мировому сообществу были предложены эти новые цели общественного развития, связанные с ориентацией не на экономический рост, а на развитие человека.

8.2 Место и значение государственных финансов в современном обществе

О роли государственных финансов свидетельствуют следующие показатели:

• доля расходов консолидированного бюджета в ВВП;

• структура его расходов и место в ней социального сектора;

• основные программы государственных расходов (национальные проекты), их влияние на инвестиционную среду;

• уровень административных издержек, межбюджетных трансфертов.

При этом государство, прежде всего, осуществляет законодательное регулирование экономических отношений, применяет инструменты финансового регулирования (налоги, субсидии и др.), производит товары и услуги (образовательные, медицинские и т.п.), в том числе чистые общественные блага, которые могут обеспечиваться только государством (национальная оборона, экологическая безопасность и др.), доводит трансферты дохода малообеспеченным, жилищные субсидии.

Государственные расходы в разных странах мира занимают большую или меньшую долю в составе ВВП — в среднем от 20 до 50%, в зависимости от того, насколько богата экономика (в терминах ВВП на душу населения), и от того, какую социально-экономическую политику проводит государство. Как правило, в экономиках протекционистского типа (социально ориентированных) большая доля суммарного дохода перераспределяется через бюджет, тогда как в экономиках либерального типа эта доля значительно ниже (табл. 8.1).

Таблица 8.1

Доля расходов консолидированного бюджета в ВВП отдельных стран мира, 2001 г.

Страна	Доля расходов, %
Австралия	37,2
Австрия	52,1
Канада	42,3
Чехия	47,3
Дания	55,3
Финляндия	49,0
Франция	52,5
Германия	48,3
Италия	48,5
Япония	38,0
Нидерланды	46,4
Норвегия	44,6
Словакия	62,0
Испания	39,3
Швеция	57,2
Великобритания	40,2
США	34,9
Россия	26,8

Структура государственных расходов также варьируется по странам, однако самая большая доля, как правило, приходится на социальную компоненту — это расходы по социальному страхованию и социальной помощи, а также расходы на образование, жилищно-коммунальное хозяйство и т.п. Данные о структуре расходов консолидированного бюджета Российской Федерации свидетельствуют, что «официальные» социальные статьи бюджета (образование, культура, СМИ, здравоохранение, социальная политика) составляют более 30%. Кроме того, сюда примыкают и немалые расходы на ЖКХ, которые фактически есть не что иное, как субсидии гражданам.

Формы государственного вмешательства в экономику выступают в самых разных формах:

• законодательное регулирование, поскольку именно сила законодательного принуждения принципиально отличает государство от других рыночных агентов;

• регулирование качества производимых в экономике товаров и услуг (например, лицензирование определенных видов деятельности), а также их количества (законы об обязательном среднем образовании или об обязательном страховании).

В определенных рамках государство в рыночной экономике регулирует и цены (например, устанавливая законодательно минимальную зарплату, максимальные цены на жилье или услуги общественного транспорта). Кроме законодательных мер широко используются инструменты финансового регулирования. Это налоги, субсидии производителям. Помимо этого государство может выступать в рыночной экономике как один из производителей. Оно берет на себя производство товаров и услуг, которые в экономической теории относят к общественным или смешанным благам. Эти блага, как правило, обладают особой социальной значимостью (merit goods). Например, в большинстве стран мира государство само выступает «производителем» образовательных и медицинских услуг. Национальная оборона, экологическая безопасность относятся к разряду чистых общественных благ, и могут обеспечиваться только государством. И, наконец, государство осуществляет трансферты дохода населению, как связанные с определенным видом потребления (например, жилищные субсидии), так и не зависящие от типа потребления — денежные трансферты (например, пособия малообеспеченным семьям). Основные виды государственных расходов соответствуют целям регулирования:

• финансирование государственных учреждений, организаций и предприятий;

• государственные закупки в частном секторе экономики;

• поддержка отдельных отраслей (предприятий) экономики (частного сектора);

• финансирование программ социального страхования и социальной помощи;

• обслуживание государственного долга (Занадворнов В.С. Экономическая теория государственных финансов: Учебное пособие для вузов / В.С. Занадворнов, М.Г. Колосницына; Гос ун-т Высшая школа экономики. М.: ИД ГУ ВШЭ, 2006. С. 20—23.).

Данные свидетельствуют о росте роли государства в экономиках развитых стран, хотя и в разной степени. Динамика государственных расходов в ведущих индустриальных странах за последние 120 лет показывает неуклонный рост их удельного веса в ВВП во всех странах, хотя и в разной степени: в США — в 4 раза, в Швеции — в 10 раз, в Германии — почти в 5 раз. Это зависит от выбранной модели социально-экономического развития — либерально-рыночной, как в США, социально-ориентированной рыночной экономики, как в странах ЕС, либо общества всеобщего благоденствия, как в скандинавских странах, где уровень налоговых изъятий и перераспределения доходов достигает двух третей валового продукта (табл. 8.2) (Пономаренко Е.В., Исаев В.А. Экономика и финансы общественного сектора (основы теории эффективного государства): Учебник. М.: Инфра-М, 2007. С. 272.).

Таблица 8.2

Динамика доли государственных расходов в ВВП ведущих индустриальных стран

Страна	Доля государственных расходов в ВВП, %
	1880 г.	1929 г.	1960 г.	1970 г.	1980 г.	1990 г.	2000 г.
США	8,0	10,0	27,8	32,2	31,4	32,8	33,1
Япония	11,0	19,0	18,3	19,3	32,0	31,3	35,5
Англия	10,0	24,0	32,6	39,3	43,0	39,9	39,7
Германия	10,0	31,0	32,0	37,6	47,9	45,1	47,4
Франция	15,0	19,0	34,6	38,9	46,1	49,8	53,2
Швеция	6,0	8,0	31,1	43,8	60,1	59,1	60,8

Представленная динамика государственных расходов в наиболее развитых странах показывает неуклонный рост их удельного веса. Если 100 лет назад государства аккумулировали в своих бюджетах и расходовали на общегосударственные цели от 8 до 10% ВВП, то в настоящее время удельный вес государственных средств существенно вырос. Важнейшим направлением деятельности современных государств является обеспечение социального равновесия в обществе. В целом за последние полвека наиболее быстрыми темпами увеличиваются ассигнования на социальное обеспечение и социальное страхование. Они достигают в развитых странах в среднем 35% государственных расходов (пенсии по старости, инвалидности, ветеранам войн, пособие по безработице, продовольственная и иная помощь). Это обусловлено следующими причинами.

1. Повышение роли «человеческого капитала» в современном индустриальном обществе. В триаде основных факторов производства — «труд — земля — капитал» на первое место в обеспечении экономического роста и накоплении национального богатства выходят интеллект, творческий труд с высоким образовательным потенциалом. Эксперты Всемирного банка пришли к выводу о том, что в середине 1990-х гг. на долю производственных фондов приходилось 16% национального богатства, природных ресурсов — 20%, «человеческого капитала» — 64% (Human Development report. Washington, 1996. Р. 64.).

2. Общий рост населения и вызванное повышением уровня жизни увеличение продолжительности жизни. В «Большой восьмерке» доля людей 65 лет и старше увеличилась с 9,2% в 1960 г. до 14,1% в 1996 г.

3. Сглаживание неравенства в доходах различных социальных групп населения с помощью социальных расходов. Разрыв у 20% наиболее бедных и 20% наиболее обеспеченных семей в начале 1990-х гг. составлял в Мексике 13,5 раза, в Бразилии — 25,7 раза, в Панаме — 30 раз. В индустриально развитых странах перераспределение доходов через оплату труда и бюджетную систему существенно уменьшает разрыв в доходах: в США он составляет 9,4 раза, в Англии — 5,6 раза, в Канаде — 5,2 раза, в Бельгии — 3,6 раза (Экономист. 1999. № 1. С. 27.).

4. Необходимость межрегионального выравнивания разрыва в бюджетном потенциале и среднедушевых государственных расходах. Это особенно характерно для стран с федеративным устройством. Существенная доля такого выравнивания приходится именно на социальную составляющую государственных средств. Так, совокупные общественные и государственные расходы на здравоохранение в США с конца 1960-х гг. поднялись с 1,5 до 6,7% и достигли в настоящее время 20% расходов государства (около 14% ВВП). При этом совокупные расходы на здравоохранение распределяются между бюджетом и внебюджетными фондами в разных странах по-разному. В Англии и Франции доля государства составляет 86—88%, в США и Японии — 73—74%, в Австрии — 64%. По рекомендациям Всемирной организации здравоохранения совокупные расходы в стране на здравоохранение не должны опускаться ниже 6% ВВП. Доля совокупных государственных расходов на образование, выделяемых из центральных и местных правительств в среднем по странам Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) достигла в настоящее время 5,4% от ВВП. При этом значительная их часть направляется на субсидирование высшего образования. Удельный вес расходов на образование в странах ОЭСР более чем вдвое превышает уровень расходов на оборону в ВВП (2,6% ВВП) (Пономаренко Е.В., Исаев В.А. Экономика и финансы общественного сектора (основы теории эффективного государства): Учебник. М.: Инфра-М, 2007. С. 271—274.).

Государственный сектор в современных рыночных экономиках достигает весьма впечатляющих размеров. В некоторых европейских странах (Швеция, Дания) он уже составляет более половины ВВП. Но и в других странах с развитой экономикой его доля в среднем около 30—35%. Более богатые страны чаще позволяют себе такую «роскошь», как высокие (относительно ВВП) государственные расходы, хотя есть и очевидные исключения из этого ряда. Названное явление представляет собой классический предмет для междисциплинарного изучения. На микроуровне необходимо решить, какая структура государственных расходов будет эффективной, и нужно доказать, что ресурсы, задействованные в ней, не могут быть использованы с большей отдачей в другой программе или в частном секторе. На практике же подобные оценки весьма затруднительны. Дальнейший рост государственных расходов во многих странах представляется, таким образом, достаточно опасной тенденцией. И вместе с тем эта тенденция определенно существует. Понятно, что рост государственного сектора может до некоторых пор стимулировать экономический рост, так как государство создает необходимую инфраструктуру для функционирования рынков, берет на себя производство тех благ, которые отказывается производить рынок (общественные блага), регулирует экстерналии и т.п. Вместе с тем бесконечный рост государственных расходов, в конце концов, приводит к снижению темпов экономического роста. Вместе с тем доказать однозначно отрицательную корреляцию этих двух показателей не удается — есть очевидные исключения, и многочисленные работы, построенные на эмпирических данных, дают неоднозначные результаты (Нигматулин Р. Об оптимальной доле государственных расходов в ВВП и темпах экономического роста // Вопросы экономики. 2003. № 3; Тамбовцев В. Об экономическом росте и размерах государства // Вопросы экономики. 2003. № 3. С. 125—132.).

8.3 Структура государственных финансов

Государственные финансы являются частью общей финансовой системы и связаны с перераспределением стоимости ВВП в денежной форме через налоговые и неналоговые методы. Они занимают важное место в модели рыночного хозяйства и группировке экономики по секторам с целью анализа финансовых потоков. Так, движение денежных потоков осуществляется по следующим секторам экономики: (Европейская система интегрированных экономических счетов: пер с англ. М.: Экономика, 1992.)

1) нефинансовые корпоративные и квази-корпоративные предприятия;

2) финансовые учреждения;

3) страховые предприятия;

4) органы государственного управления;

5) частные некоммерческие организации, обслуживающие домашние хозяйства;

6) домашние хозяйства.

Формирование и использование финансовых ресурсов органов государственной власти и местного самоуправления осуществляется в форме различных фондов денежных средств. Мобилизация доходов в бюджеты и государственные внебюджетные фонды осуществляется в форме:

• налоговых доходов;

• неналоговых доходов;

• безвозмездных перечислений.

При этом органы государственной власти Российской Федерации имеют право на привлечение как внутренних, так и внешних источников финансирования бюджета, а органы местного самоуправления права на внешние заимствования не имеют.

Основные составляющие государственных финансов приведены в таблице 8.3.

Таблица 8.3

Основные составляющие государственных финансов России

Консолидированный бюджет РФ	Государственные внебюджетные фонды	Финансовые ресурсы Центрального банка РФ	Финансы государственных корпораций, предприятий	Поступления из-за рубежа
Федеральный бюджет	Пенсионный фонд	Золотовалютные резервы	Финансы государственных унитарных предприятий	Иностранные займы
Бюджеты субъектов РФ	Фонд обязательного медицинского страхования	Прибыль от банковской деятельности	Акции акционерных обществ, которые находятся в государственной собственности	Финансовые ресурсы организаций, находящихся за рубежом
Местные бюджеты	Фонд социального страхования	Доходы от выпуска ценных бумаг	Финансы государственных корпораций
		Денежная эмиссия

С учетом финансов некоммерческого сектора (в части реализации задач по производству смешанных общественных благ) применяется более широкое понятие «финансы общественного сектора», включающее отношения по поводу системного перераспределения государственных, муниципальных финансов и ресурсов негосударственного некоммерческого сектора экономики на основе взаимосвязи интересов федерального, субфедерального, муниципальных уровней управления и населения в целях достижения устойчивого социально-экономического развития общества. Критерием, позволяющим объединить общественные финансы в отдельную подсистему, является достижение единой цели — обеспечение производства и доставка потребителям общественных благ, предоставление которых осуществляется либо государством, либо рынком и некоммерческим сектором (смешанные общественные блага).

Структурно к финансам общественного сектора как части финансовой системы относятся:

1) государственные финансы (федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, государственный кредит, государственные внебюджетные фонды);

2) муниципальные финансы (местный бюджет);

3) финансы некоммерческого сектора в части реализации задач по производству смешанных общественных благ.

Для определения величины финансов общественного сектора России на современном этапе следует иметь в виду следующее. Первая их составляющая — величина государственных и муниципальных финансов. Ключевым элементом является консолидированный бюджет РФ, включая консолидированные бюджеты субъектов РФ; к ним добавляется величина бюджетов государственных внебюджетных фондов. Что же касается финансовых ресурсов некоммерческого сектора, их размер в силу ограниченности системных статистических данных может быть определен пока лишь экспертным путем. Данные подтверждают, что доля ВВП, перераспределяемого через консолидированный бюджет РФ, за десять последних лет составляла от четверти до трети ВВП. Около 7% ВВП аккумулируется в бюджетах государственных внебюджетных фондов, являющихся составной частью государственных финансов (Пономаренко Е.В., Исаев В.А. Экономика и финансы общественного сектора (основы теории эффективного государства): Учебник. М.: Инфра-М, 2007. С. 227—235.).

Под государственными и муниципальные финансами (ГМФ) понимаются денежные отношения, возникающие в распределительном процессе в связи с формированием денежных средств у органов государственной власти и местного самоуправления и их использованием на удовлетворение социальных потребностей граждан, регулирование экономики, финансирование национальной обороны и правоохранительной деятельности, управления и других расходов государства и муниципальных образований (Финансы: Учебник / Под ред. А.Г. Грязновой, Е.В. Маркиной. М.: Финансы и статистика, 2004. С. 272.).

Государственные расходы включают финансовые ресурсы, направляемые органами государственной власти из бюджетов соответствующих уровней и государственных внебюджетных фондов на финансовое обеспечение возложенных на них задач и функций.

Так, финансовые потоки, управляемые или регулируемые государством, в странах с развитой рыночной экономикой составляют от 20 до 50% ВВП (в зависимости от доли социального фактора в экономической политике государств). Наиболее высока доля государства в использовании ВВП в странах с социально ориентированной экономикой, что непосредственно влияет на коэффициент Джини (принятый в мировой практике индекс концентрации доходов, который показывает степень отклонения фактического распределения денежных доходов населения от линии их равномерного распределения). Чем выше значение этого показателя, тем более неравномерно распределены доходы в обществе. В России он возрос с 0,260 в 1991 г. до 0,379 в 1998 г., намного превысив уровень экономически развитых стран с рыночной экономикой. По данным профсоюзов, если взять не 20, а 10% населения с наивысшими доходами (что более правильно характеризует социальное расслоение общества), то разрыв в уровне их доходов составляет не 8, а примерно 50 раз (Живалов В. Н. Финансовые потоки в российской экономике. М.: НПО «Экономика», 2000. С. 30, 36, 53.).

Необходимость повышения эффективности государственных и муниципальных расходов потребовала внедрения новых механизмов (бюджетирования, ориентированного на результат на основе государственных и муниципальных услуг и др.)

Для решения этой проблемы предлагаются разные способы.

1. Оценка государственных услуг — таких, как, например, среднее и высшее образование, государственное жилье, — по аналогии с «рыночными» эквивалентами. Определенные нормативы затрат позволяют сразу значительно сократить расходы.

2. Создание конкуренции государственным «производителям» со стороны производителей частных (например, транспорт, почтовые услуги).

3. Приватизация государственных предприятий и целых отраслей при условии, что взамен государственной монополии не возникнет частная.

4. Привлечение внешних контракторов (подрядчиков) для производства товаров и услуг, необходимых в государственном секторе на тендерной основе (позволит значительно снизить расходы за счет конкуренции между частными фирмами, стремящимися получить крупный государственный заказ) (Занадворнов В.С., Колосницына М.Г. Экономическая теория государственных финансов: Учебное пособие для вузов / В.С. Занадворнов, М.Г. Колосницына; Гос. Ун-т Высшая школа экономики. М.: ИД ГУ ВШЭ, 2006. С. 130—135.).

8.4 Особенности организации финансов на муниципальном уровне

На организацию государственных и муниципальных финансов оказывают влияние такие факторы, как форма государственного устройства (унитарная, федеративная), особенности административно-территориального устройства государства, в том числе местного самоуправления.

В соответствии со ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления органы местного самоуправления должны иметь достаточные собственные финансовые ресурсы для выполнения своих функций.

Конституцией Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Так, установлено, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (Конституция Российской Федерации. Ст.12, 130—132.).

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» приведен исчерпывающий перечень территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление (поселения, городские округа, муниципальные районы и внутригородские территории городов федерального значения). Кроме того, Федеральный закон устанавливает перечень вопросов местного самоуправления муниципального образования, наделенного соответственно статусом поселения, муниципального района, городского округа. Так, органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом и др.

На местные бюджеты возложена реализация вопросов местного значения, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения:

• обеспечение граждан электричеством, теплом, водой;

• содержание и строительство местных автомобильных дорог;

• предоставление услуг связи, транспорта, общественного питания и бытового обслуживания;

• организация досуга, благоустройство территории, вывоз мусора и т.д.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» к вопросам местного значения поселения (ст. 14) относятся:

• формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;

• установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;

• владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;

• организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения;

• водоотведение, снабжение населения топливом;

• содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования;

• обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством;

• организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства и др.

Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов РФ. Федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района. В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им ФЗ и законами субъектов РФ, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов. Расходы местных бюджетов осуществляются в формах, предусмотренных БК РФ. Органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями БК РФ и решением представительного органа местного самоуправления.

Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

Также могут быть предусмотрены средства самообложения граждан.

Все муниципальные образования обладают бюджетными правами, в соответствии с которыми формируется финансовая база для решения задач органами местного самоуправления. Так, Бюджетный кодекс РФ определяет бюджетные полномочия муниципальных образований, в том числе установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения, исполнения, контроля и утверждения отчета об исполнении местного бюджета, осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и муниципальными активами (ст. 9).

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования в связи с осуществлением полномочий по вопросам местного значения и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ для осуществления отдельных государственных полномочий, а «использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается»Бюджетный кодекс РФ. Ст. 15..

Поэтому местные бюджеты являются главным звеном муниципальных финансов. Они находятся в собственности муниципального образования и формируются за счет налоговых доходов, неналоговых доходов, безвозмездных перечислений, других доходов. Местными налогами в соответствии с Налоговым кодексом РФ являются земельный налог и налог на имущество физических лиц. В качестве налога, регулирующего выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, может использоваться только налог на доходы физических лиц. Неналоговыми доходами местных бюджетов являются:

• доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;

• доходы от продажи имущества;

• доходы от платных услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями;

• часть прибыли муниципальных унитарных предприятий.

В доходах местных бюджетов неналоговые доходы занимают не более 10%, и наиболее крупными из них являются доходы от использования и продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Муниципальные расходы — это денежные средства, направленные органами местного самоуправления из бюджетов муниципальных образований на решение вопросов местного значения, связанных с местом непосредственного проживания, в структуре которых наибольший удельный вес занимают расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение.

Для сбалансированности местных бюджетов могут использоваться долговые обязательства муниципального образования в виде обязательств по:

1) ценным бумагам муниципального образования;

2) бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ;

3) кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций;

4) гарантиям муниципального образования.

Направления развития государственных финансов

В 1880 г. бывший экономический советник Отто фон Бисмарка А. Вагнер обратил внимание на то, что темпы роста государственных расходов в странах Западной Европы опережают темпы роста промышленного производства. А. Вагнер сформулировал «закон возрастающей государственной активности», в соответствии с которым государственные расходы в странах, где развивается промышленность, должны расти быстрее, чем объемы производства и национальные доходы.

Он доказывал, что социальный прогресс принес с собой растущую государственную активность, которая, в свою очередь, означает увеличение правительственных расходов. Длительные исследования экономических процессов, происходивших в ХIХ веке, подтвердили эти наблюдения и в определенной мере нашли отражение теории Дж. Кейнса.

Возникшая под воздействием экономического кризиса 1929—1933 годов, теория Дж. Кейнса признавала невозможность автоматического достижения равновесия состояния экономики. «Наиболее значительными пороками экономического общества, в котором мы живем, являются его неспособность обеспечить полную занятость, а также его произвольное и несправедливое распределение богатства и доходов», — отмечал Дж. КейнсКейнс Дж. Общая теория занятости, процента и денег / В кн.: Антология экономической классики: в 2-х т. Т 2. М.: Эконов, 1992. С. 424.. В этих условиях достижение стабилизации возлагается на государство, которому предписывалось воздействовать на три ключевые экономические переменные: склонность к потреблению, предельную эффективность капитала (ожидаемую норму прибыли) и норму процента. Главная задача экономической политики государства заключалась, согласно Дж. Кейнсу, в управлении совокупным спросом, а основным инструментом проведения политики управления спросом являлся государственный бюджет, рассматривавшийся как стабилизирующий фактор производства. Кейнсианская теория государственных финансов отвергала догмат сбалансированного бюджета, легализуя бюджетные дефициты для стимулирования экономики, и обосновывала, что в условиях кризиса или депрессии государство должно сокращать налоги и увеличивать расходы государственного бюджета, допуская бюджетный дефицит и таким образом усиливая дополнительный спрос в «вялой экономике». При высокой конъюнктуре финансовая политика должна сдерживать спрос путем повышения налогов и ограничения расходов. Бюджетные дефициты могли сохраняться и при растущем производстве для стимулирования экономики и достижения наибольших темпов роста.

После Второй мировой войны стала проявляться тенденция отхода от крупных стабилизационных мероприятий. Так, например, с приходом к власти правительства М. Тэтчер в Великобритании и администрации Р. Рейгана (1981 г.) в США концепция всей системы государственного вмешательства в экономику была кардинально изменена. Эти изменения, наблюдаемые в финансовой политике стран с развитой экономикой в 1980-е гг., связаны с «новым явлением» в экономической науке — теорией «экономики предложения» в противовес кейнсианству, которое главное внимание уделяло регулированию спроса.

Ее возникновение было связано с исследованиями М. Фридмана в области жизненного цикла и концепции о постоянном доходе А. Лаффера — автора «налоговой кривой». Особая роль в этой теории отводилась государственным финансам, сокращению налогов, государственных расходов, уменьшению количества денег в обращении посредством политики высокого процента. Эти рекомендации монетаристской школы были направлены на уменьшение государственного вмешательства в экономику, замедление инфляции, увеличение темпов экономического роста. В США в результате налоговой реформы 1981 г. были понижены фактические ставки налогов на доходы корпораций и физических лиц, что способствовало активизации инвестиционной деятельности бизнеса и повышению жизненного уровня широких слоев населения. В то же время предполагали, что сокращение налогов не приведет к снижению налоговых поступлений (в соответствии с кривой А. Лаффера), однако снижение налогов привело примерно к пропорциональному уменьшению налоговых поступлений.

Так, Закон о реформе налогообложения (1986 г.) заменил прежнюю 14-разрядную шкалу налогообложения налога с физических лиц (предельная ставка была снижена с 50% до 28%), в области корпорационного налога пятиразрядная шкала с верхней ставкой 46% была заменена на трехразрядную шкалу (15% для первых 50 тыс. долларов годовой прибыли, 25% для прибыли в диапазоне от 50 до 75 тыс. долларов и 34% прибыли сверх 75 тыс. долларов.

Значительное место в современном неоконсерватизме (неоклассицизме) занимает монетаризм, основателем и лидером которого является американский экономист, лауреат Нобелевской премии по экономике1976 г. М. Фридман. По мнению монетаристов, деньги являются главным инструментом, определяющим все развитие экономики. Государственное регулирование должно ограничиться контролем над денежной сферой. Главный параметр стабилизационной политики, согласно монетарной теории, — объем денежного предложения. Экономическую политику монетаристы предлагают переориентировать с кейнсианских рецептов антициклического регулирования, сопровождающегося резкими колебаниями денежной массы, на строгое регулирование последней в обращении, предусматривающее рост ее на 3—4% в год.

Несмотря на разнообразие циклов и подходов к выработке концепции антициклического регулирования, все они тяготеют к одному из двух направлений регулирования: неокейнсианскому или неоконсервативному. Первое ориентируется на регулирование совокупного спроса, второе — на регулирование совокупного предложения.

В то же время на Всемирной конференции по социальному развитию в Копенгагене мировому сообществу были предложены новые цели общественного развития, связанные с ориентацией не на экономический рост, а на развитие человека. Следует отметить, что отечественная научная мысль, включая экономическую, заметно раньше пришла к подобному выводу (работы академиков РАН Л.И. Абалкина, Д.С. Львова, Е.И. Капустина, Е.Л. Маневича). Ключевыми ориентирами в новой системе ценностей становятся индексы развития человеческого потенциала (ИРЧП), рассчитываемые ежегодно по странам исходя из трех критериев:

1) ожидаемой продолжительности предстоящей жизни;

2) уровня образования;

3) величины реального ВВП на душу населения.

Вопросы для самопроверки

1. Основные вопросы теории государственных финансов.

2. В чем проявляется зависимость государства и рынка друг от друга?

3. Что понимается под государственными финансами?

4. Какие факторы воздействуют на организацию государственных финансов?

5. Каковы источники финансовых ресурсов органов государственной власти?

6. Дайте характеристику основным составляющим государственных финансов.

7. Каков состав финансовых ресурсов органов местного самоуправления?

8. Направления развития государственных финансов.