Evtushenko_V_I_Dissertatsia_Ekologicheskaya_migratsia_v_Rossiyskoy_Federatsii_konstitutsionno-pravozaschitnaya_teoria

271

ния проведении эвакуационных мероприятий и временного или постоянного от-

селения как формы принудительного временного или постоянного переселения населения из зоны чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера или района экологического бедствия в обязательном порядке необходимо учиты-

вать необходимость применения соответствующих правовых и социальных средств и механизмов. Главная цель применения данных опорных средств, осно-

ванных на различных конституционно-правозащитных институтах, в облегчении данной категории экологических мигрантов прохождения как самой процедуры принудительной экологической миграции, так и помощи в обустройстве и адапта-

ции экологических мигрантов на новом месте жительства или временного пребы-

вания, компенсации нанесенного вреда здоровью, имуществу и т. д.

В работе уже отмечалось, что принудительная экологическая миграция в ви-

де проведения эвакуационных мероприятий при чрезвычайной ситуации природ-

ного и техногенного характера является наиболее проработанной формой прину-

дительной экологической миграции в российском законодательстве. Даже дефи-

ниция «чрезвычайная ситуация природного и техногенного характера» имеет глу-

бокие исторические корни в русском языке, связанные с определением понятия

«чрезвычайное». В обычном понимании чрезвычайность понимается как качество или свойство. Чрезвычайное обстоятельство характеризуется не только тем, что оно наступает редко, но и тем, что оно является «невиданным и неслыханным», в

значительной степени превосходящим обычные обстоятельства1.

Но так как проявление чрезвычайности, тем не менее, является объективной реальностью, со временем люди усовершенствовали набор средств, применяемых по предотвращению или ликвидации нестандартных ситуаций2. Юридические со-

ставляющие обобщающего признака чрезвычайности, правовые отношения, воз-

никающие при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера,

весьма многогранны и регулируются различными отраслями права. Они затраги-

1См.: Коршунова Н. П. Непреодолимая сила: новый взгляд на старую проблему // Журнал российского права. 2008. №3. С. 78-93.

2См.: Мелехин А. В. Особые правовые режимы Российской Федерации // Подготовлен для системы КонсультантПлюс. 2007.

272

вают практически все области деятельности человека – экологическую, экономи-

ческую и хозяйственную сферу, социальные явления, уголовную ответственность и так далее1. Это приводит к отсутствию единого подхода к определению понятия

«чрезвычайная ситуация», и, соответственно, к отсутствию обобщающего пони-

мания данной категории в законодательной базе России2.

Так, например:

– ст. 4. Трудового кодекса Российской Федерации характеризует чрезвычай-

ную ситуацию как обстановку, вызванную произошедшими стихийными бедстви-

ями или промышленными авариями и связанные с опасностью для жизни и здоро-

вья работающих и местных жителей, при которой могут проводиться определен-

ные виды работ, которые в обычной ситуации могут быть отнесены к категории принудительных работ3;

– Гражданский кодекс Российской Федерации определяет чрезвычайные об-

стоятельства как «…непредотвратимые при данных условиях обстоятельства»4;

– Налоговый кодекс Российской Федерации также рассматривает возмож-

ность предоставление налоговых льгот при чрезвычайной ситуации, под которой понимаются «…стихийные бедствия…», причем их достоверность в соответствии с данным нормативным актом подтверждается, в том числе, публикацией в СМИ5.

Наличие подобных коллизий в законодательной базе Российской Федерации приводит к неоднозначной трактовке того или иного события и разному подходу к принятию последующих мер государственного регулирования»6. Такое положе-

1См.: Громов В. Г., Макеев А. Н. Правонарушения в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций // Современное право. 2011. № 4. С. 116-119.

2См.: Гольцов В. Б. Чрезвычайная ситуация: теория или юридический факт (проблемы законодательного определения) // Юридический мир. 2009. №3. С. 49-54.

3Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 года № 197-ФЗ (в ред. Федерального закона от 13.07.2020 года №210-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2002. №1 (ч. 1). Ст. 3.

4Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ (в ред. Федерального закона от 31.07.2020 года №251-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1994. №35. Ст.

3301.

5Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (в ред. Федерального закона от 20.07.2020 года №219-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1998. №31. Ст. 3824.

6Евтушенко В. И. Понятийно-категориальный аппарат учения о защите права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера // Научные ведомости Белгородского государственного университета: серия Философия, Социология, Право. 2010. № 14 (85). Выпуск 13. С. 117-118.

273

ние позволяет сделать вывод, что механизм правового регулирования государ-

ственного управления при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, несмотря на наличие отдельного нормативного акта, регламентирую-

щего действия при ЧС, не скоординирован и не кодифицирован1.

На настоящий момент «головным нормативным актом в федеральном зако-

нодательстве Российской Федерации, правовым центром регулирования меропри-

ятий и координации деятельности всех заинтересованных служб при чрезвычай-

ных ситуациях стал Федеральный закон Российской Федерации «О защите насе-

ления и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного харак-

тера». В соответствии с этим основополагающим нормативным актов в сфере правового регулирования деятельности по ликвидации последствий чрезвычай-

ных ситуаций природного и техногенного характера она определяется как ситуа-

ция «…на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия…»2.

Нормативные акты регионального уровня, повторяя, как правило, определе-

ние чрезвычайной ситуации, данное федеральным нормативным актом, нередко дают более расширенные определения данного понятия. Так, Закон Санкт-

Петербурга «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций при-

родного и техногенного характера в Санкт-Петербурге» определяет чрезвычай-

ную ситуацию как «…обстановку на территории Санкт-Петербурга, сложившую-

ся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, террористиче-

ской акции, стихийного или иного бедствия…»3.

1См.: Хлуденева Н. И. Коллизии в экологическом законодательстве // Журнал Российского права. 2008. №12. С. 70-77.

2Федеральный закон Российской Федерации от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (в ред. ред. Федерального закона от 23.06.2020 года №185-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.

3Закон Санкт-Петербурга от 20 октября 2005 года №514-76 «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Санкт-Петербурге» (в ред. Закона Санкт-Петербурга от 08.02.2021 года №32-6) // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. № 12. 20.12.2005.

274

Чрезвычайные ситуации в зависимости от количества пострадавших, терри-

тории, охваченной чрезвычайной ситуацией»1 и других аналогичных факторов градируются на уровни, где высший, шестой уровень – это чрезвычайная ситуа-

ция федерального характера, а низшая – это небольшая чрезвычайная ситуация локального характера. Такая классификация чрезвычайных ситуация установлена в законодательстве Российской Федерации на федеральном уровне2.

Подобное ранжирование чрезвычайных ситуаций – это не единственная их классификация. «Существует и другая классификация зон чрезвычайных экологи-

ческих ситуаций – по напряженности сложившейся экологической обстановки. По данному критерию экологическая обстановка в зоне чрезвычайной ситуации мо-

жет классифицироваться «…следующим образом:

1.относительно удовлетворительная;

2.напряженная

3.критическая;

4.кризисная;

5.катастрофическая»3.

В юридической литературе встречаются классификации чрезвычайных ситуа-

ций и по другим основаниям»4. Чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера классифицируются по характеру самого происходящего (в результате сти-

хийного бедствия либо в результате техногенной аварии); масштабам, в том числе и территориальным; числу вовлеченных, погибших, получивших увечье и умерших;

оценке размера потерь, причиненных данным событием; стоимостью работ по вос-

становлению благоприятной среды обитания и воссозданию разрушенного и т. д.

1Евтушенко В. И. Указ. соч. С. 118-119.

2Постановление правительства Российской Федерации от 21 мая 2007 года №304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (в ред. постановления правительства РФ от 20.12.2019 года №1743) // Собрание законодательства РФ. 2007. №22. Ст.

2640.

3Методика «Критерии оценки экологической обстановки территории для выявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия», утвержденная Министерством природных ресурсов Российской Федерации 30 ноября 1992 г. // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru (дата обращения – 10.02.2021 года).

4Евтушенко В. И. Указ. соч. С. 119-120.

275

Подобная классификация чрезвычайных ситуаций нашла свое отражение и в соответствующих нормативных актах Российской Федерации. Определение поня-

тия природной чрезвычайной ситуации закреплено в Межотраслевом стандарте,

который принят Постановлением Госстандарта Российской Федерации1. В тоже время, понятие техногенной чрезвычайной ситуации определяет совместный при-

каз МЧС и Госгортехнадзора Российской Федерации2. Более подробная класси-

фикация природных и техногенных чрезвычайных ситуаций проработана в науч-

ных трудах юристов. Так, природные чрезвычайные ситуации разделяют на гео-

логические, сейсмические, вулканические, гидрологические и метеорологические.

Антропогенные делятся на химические, радиационные и биологические3.

Еще одна классификация чрезвычайных ситуаций сложилась исторически и связана с одновременной деятельностью в России, как и ранее в СССР, подразде-

лений, обеспечивающих функционирование параллельных систем по обеспече-

нию защиты территорий и местных жителей от чрезвычайных ситуаций природ-

ного и техногенного характера4.

Основная система по сути является составной частью РСЧС – единой госу-

дарственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций5.

1Межотраслевой стандарт «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Природные чрезвычайные ситуации. Термины и определения. ГОСТ 22.0.03-97 / ГОСТ Р 22.0.03-95». Утвержден Постановлением Госстандарта Российской Федерации от 25 мая 1995 года №267. М.: ИПК Издательство стандартов, 2000.

2Приказ Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 04 апреля 1996 года №222, Приказ Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора России) от 04 апреля 1996 года № 59 «О Порядке разработки декларации безопасности промышленного объекта Российской Федерации». // Документ опубликован не был; <http://www.consultant.ru> (дата обращения 11 мая 2021 года).

3Артемьев Е. В., Семенова М. Н. Комментарий к Федеральному закону Российской Федерации от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». // Подготовлен для системы КонсультантПлюс. 2008.

4См.: Гольцов В. Б. Перспективные направления совершенствования иерархической структура законодательства Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации // История государства и права. 2009. №1. С. 2-5.

5Постановление правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (в ред. Постановления Правительства РФ от 12.10.2020 года №1671) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 2. Ст.

276

Вторая система имеет более глубокие исторические корни и является со-

ставной частью системы гражданской обороны Российской Федерации. Основ-

ным нормативным актом, закладывающим основы государственно-правового ре-

гулирования деятельности данной системы, является Федеральный закон Россий-

ской Федерации «О гражданской обороне»1.

Несмотря на то, что две системы изначально создавались для решения раз-

личных задач – ликвидации чрезвычайных ситуаций в условиях мирного и воен-

ного времени, подразделения двух систем нередко действуют совместно. Подоб-

ное положение предусмотрено, в том числе, и определяющим правовое регулиро-

вание деятельности системы гражданской обороты нормативным актом – Феде-

ральным законом Российской Федерации «О гражданской обороне», допускаю-

щим использование подразделений гражданской обороны с целью защиты насе-

ления, спасения и сохранения материальных и культурных ценностей, в том чис-

ле, при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Некоторые авторы вводят систему классификации, которая базируется на том факте, что дефиниции «чрезвычайная ситуация» и «чрезвычайное положе-

ние» являются близкими социальными понятиями и, в том числе, обладающие схожими механизмами правового регулирования 2. Правовой режим «чрезвычай-

ное положение» вводится при обстоятельствах, предусмотренных Федеральным конституционным законом Российской Федерации «О чрезвычайном положе-

нии»3. В соответствии с данным нормативным актом оно может объявляться на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях только при крупномасштабных чрезвычайных ситуациях, угрожающих национальной безопасности страны или большим количеством человеческих жертв.

1Федеральный закон Российской Федерации от 12 февраля 1998 года № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (в ред. Федерального закона от 23.06.2020 года №185-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1998. №7. Ст. 799.

2См.: Ким Е. В. Правовое регулирование в области защиты граждан от чрезвычайных ситуаций: проблемы и пути совершенствования // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 10. С. 37-39.

3Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (в ред. Федерального конституционного закона от 03.07.2016 г. № 6- ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2001. №23. Ст. 2277.

277

Введение режима чрезвычайного положения является высшим (или исклю-

чительным) способом защиты конституционного строя и правопорядка при необ-

ходимости преодоления фактов межнациональных конфликтов, угрозы соверше-

ния террористических актов и их последствий, тяжелых стихийных бедствиях1. В

тоже время, причем на самом высоком уровне, на уровне принятых федеральных нормативных актов происходит подмена одного понятия другим.

Так, подписанный в августе 2010 года в связи с массовыми лесными пожа-

рами Президентом Российской Федерации Указ «Об объявлении чрезвычайной ситуации, связанной с обеспечением пожарной безопасности»2 совсем не требо-

вался при объявлении чрезвычайной ситуации. В соответствии с законодатель-

ством, район чрезвычайной ситуации, его границы, зону локализации чрезвычай-

ной ситуации утверждает назначенный в установленном порядке руководитель,

ответственными за организацию и проведение работ по устранению чрезвычай-

ных ситуаций.

Кроме того, предусмотренное п. 2 Указа Президента России «Об объявлении чрезвычайной ситуации, связанной с обеспечением пожарной безопасности» вре-

менное ограничение допуска граждан на определенные территории и запрет на осуществление на данной территории хозяйственной деятельности – мера, кото-

рая может быть введена при чрезвычайном положении в соответствии с Феде-

ральным конституционным законом Российской Федерации «О чрезвычайном по-

ложении», а не при чрезвычайной ситуации в соответствии с Федеральным зако-

ном Российской Федерации «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Второй нормативный акт не предусматривает возможности подобного ограничения прав граждан.

В тоже время, необходимо отметить, что данные нормативные акты имеют схожий механизм правового регулирования. Основное различие состоит в том, что

1См., например: Прихожих А. М. Институт чрезвычайного положения в Российской Федерации: конституционно-правовое значение и особенности // Современное право. 2012. № 5. С. 66-

2Указ Президента Российской Федерации от 02 августа 2010 года № 966 «Об объявлении чрезвычайной ситуации, связанной с обеспечением пожарной безопасности» // Российская газета. 04.08.2010. № 171.

278

согласно ч. 2 ст. 1 ФКЗ «О чрезвычайном положении» чрезвычайное положение в Российской Федерации или на его части объявляется при необходимости задейство-

вать для нейтрализации события, его вызвавшего, и его последствий, национальные общегосударственные ресурсы, привлечение большего количества сил и средств для

«…проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ».

Еще одно существенное различие заключается в разном уровне законода-

тельного закрепления в Российской Федерации форм принудительной экологиче-

ской миграции при объявлении чрезвычайного положения – временного отселе-

ния – и чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера – эвакуаци-

онных мероприятий. Проведенный ранее в работе анализ показал, что процедура проведения эвакуационных мероприятий достаточно подробно регламентирована нормативными актами на региональном и местном уровнях. Процедура проведе-

ния временного отселения нормативными актами не определяется. В тоже время проведение эвакуационных мероприятий и временного или постоянного отселе-

ния как формы принудительного временного или постоянного переселения насе-

ления из зоны чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера или района экологического бедствия можно трактовать как ограничение установлен-

ного п. 1 ст. 27 Конституции Российской Федерации права «…каждого, … кто за-

конно находится на территории Российской Федерации, … свободно передвигать-

ся, выбирать место пребывания и жительства…». Данное ограничение может иметь временный или постоянный характер. Несмотря на то, что проведение про-

цедуры эвакуации и временного или постоянного отселения предусматривается соответственно Федеральным законом Российской Федерации «О защите населе-

ния и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характе-

ра» и Федеральным конституционным законом Российской Федерации «О чрез-

вычайном положении», в тоже время, данные нормативные акты не регламенти-

руют процедуру проведения ни эвакуационных мероприятий, ни временного или постоянного отселения.

В соответствии с п. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом

279

только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты … здоровья, прав и за-

конных интересов других лиц…». Соответственно, право человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, право на ми-

грацию не может быть ограничено региональными или местными законодатель-

ными актами1. Также ограничение не должно оправдываться публичными и част-

ными интересами отдельных представителей2.

Отсутствие на федеральном уровне законодательного акта, регламентирую-

щего проведение эвакуационных мероприятий и мероприятий по временному или постоянному отселению лиц, проживающих или пребывающих в местах произо-

шедших экологических катастроф техногенного или природного характера и по-

дробное рассмотрение данного вопроса на региональном и местном уровне в све-

те этих двух статей Конституции России представляется нарушением нормы Кон-

ституции Российской Федерации.

Для решения данной проблемы необходимо принятие соответствующего федерального законодательного акта, в котором была бы прописана процедура проведения временного или постоянного отселения при введении чрезвычайного положения и при чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера. в

случае нарушения конституционного права на благоприятную окружающую сре-

ду. В рамках данной процедуры должны быть заложены специальные опорные средства, в основание которых лежат конституционно-правозащитные институты,

основной целью которых смягчение негативного эффекта от вынужденных огра-

ничений прав экологических мигрантов.

К числу такого рода конституционно-правозащитных институтов можно от-

нести, например, нормативно закрепленную процедуру проведения эвакуацион-

ных мероприятий и временного или постоянного отселения из районов, где нару-

шается конституционное право личности на благоприятную окружающую среду,

и которая была бы максимально благоприятной и не создавала бы дополнитель-

1 См.: Колосова Н. М. Прямое действие Конституции Российской Федерации и ограничение конституционных прав и свобод человека и гражданина в контексте судебной практики // Журнал российского права. 2019. №8. С. 36-47.

2 См.: Полянский В.В. Ограничение прав и свобод как средство гармонизации публичных и частных интересов // Юридический аналитический журнал. 2009. № 2 (26). С. 5-10.

280

ных проблем для экологических мигрантов. Максимальный уровень поддержки экологических мигрантов должен быть закреплен и в содействии им в обустрой-

стве и адаптации на новом месте пребывания (жительства), включая выплаты раз-

личных компенсаций и пособий. Невыполнение или выполнение в неполном объ-

еме данной процедуры должно создавать юридическую ответственность для ви-

новных государственных и муниципальных органов и отдельных должностных лиц. Соответственно, юридическая ответственность должна возникать за действие или бездействие, которые привели к объявлению режима чрезвычайного положе-

ния или возникновению чрезвычайной ситуации природного и техногенного ха-

рактера.

«На международном уровне государствам-членам СНГ в качестве законода-

тельных причин введения чрезвычайного положения рекомендовалось принятие несколько иных нормативных оснований, по которым они могут быть приняты.

Кним относятся «…стихийные бедствия и кризисные экологические ситуации,

…крупные аварии и катастрофы, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения,

и требующие проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ»1.

Необходимо отметить, что на уровне двухсторонних международных со-

глашений различных государств в сфере международно-правового регулирования совместной деятельности государств по противодействию различным чрезвычай-

ным ситуациям, сама дефиниция «чрезвычайная ситуация природного и техно-

генного характера» зачастую не совпадает с приведенным в Федеральном законе Российской Федерации «О защите населения и территорий от чрезвычайных си-

туаций природного и техногенного характера» определением.

Например, «Меморандум между Министерством природных ресурсов и эколо-

гии Российской Федерации и Министерством охраны окружающей среды Китайской Народной Республики о создании механизма оповещения и обмена информацией при трансграничных чрезвычайных ситуациях экологического характера» трансгра-

1 Модельный закон «О чрезвычайном положении», принятый Постановлением №15 – 15 на 15– ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ. // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств – участников Содружества Независимых Государств. 2000. № 25. С. 286-298.