Evtushenko_V_I_Dissertatsia_Ekologicheskaya_migratsia_v_Rossiyskoy_Federatsii_konstitutsionno-pravozaschitnaya_teoria

321

1.Несмотря на то, что понятие «состояние защищенности» не опреде-

ленно ни в международных документах, ни в нормативных актах Российской Фе-

дерации, объединять понятия «…защищенности природной среды» и понятия за-

щищенности «…жизненно важных интересов человека» вряд ли оправдано, в свя-

зи с тем, что это далеко не совпадающие понятия, особенно, если рассматривать

«…возможное негативное воздействие хозяйственной и иной деятельности».

Постройка практически каждого крупного промышленного объекта, как, напри-

мер, постройка гидроэлектростанции, вырубка лессов для целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности, разработка карьера для добычи полезных ископаемых и др., оправдано с точки зрения защиты интересов человечества, но крайне пагубно сказывается на окружающей нас природе. Можно привести и более экзотический пример: разведение и запуск кроликов в природную среду Австралии был оправдан с точки зрения обеспечения пищей и дополнительными доходами мест-

ных жителей, но, в тоже время привел к крайне пагубному воздействию на природу Австралии1: исчезновению многих местных видов флоры и фауны, усилению эрозии

ивыветриванию верхнего слоя почвы, образованию оврагов и т. д»2.

2.Защищенность жизненно важных интересов человека подразумевает и его право покинуть район, где в результате неразумной народнохозяйственной деятельности или чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера нарушается право личности на жизнь, право на охрану здоровья, право на благо-

приятную окружающую среду и т. д.

3.В рамках формирования конституционно-правозащитной понятийно-

категориальной платформы экологической миграции, сформированной на основе авторской позиции о минимально достаточном каталоге нижеследующих теоре-

тико-постулативных дефиниций предлагается следующие авторские определения:

– экологическая безопасность – это комплексный правовой институт, опре-

деляющий состояние защищенности окружающей природной среды и основных

1 Недостатки существования кроликов в Австралии.

<https://goferma.ru/zhivotnovodstvo/kroliki/kroliki-v-avstralii.html> (дата обращения 13 ноября

2020 года).

2 Евтушенко В. И., Шпаковский Ю. Г. Указ. соч. С. 88-89.

322

конституционных прав личности (права на жизнь, на охрану здоровья, на благо-

приятную окружающую среду и др.), в первую очередь, в критические моменты,

например, при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Состояние защищенности для местного населения при чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера обеспечивается, в том числе, путем прину-

дительной или добровольной экологической миграции из районов, где нарушает-

ся право личности на благоприятную окружающую среду.

– временное или постоянное отселение – это механизм реализации консти-

туционного права личности на благоприятную окружающую среду, включающий комплекс необходимых мероприятий со стороны публичной власти по организо-

ванному выводу (вывозу) населения с территорий, где введено чрезвычайное по-

ложение, в ранее определенные районы с безопасными инфраструктурными усло-

виями для экологических мигрантов.

2. Программно-матричное сопровождение конституционно-правозащитного обеспечения экологической миграции

При разработке любой правовой теории, в том числе, разрабатываемой в дис-

сертационной работе интегральной конституционно-правозащитной теории эколо-

гической миграции, необходимо предусмотреть соответствующий механизм, кото-

рый будет направлен на еѐ улучшение, развитие, постоянный учет и непрерывное реагирование на изменяющиеся внешние факторы действительности.

В соответствии логикой построения конституционно-правозащитной теории в ней необходимо выделить основные логически организованные структурные ком-

поненты экологической миграции, композиционно подчиненные определенным векторным детерминантам, ориентированным, прежде всего, на совершенствова-

ние и модернизацию предлагаемого правозащитного аспекта правового регулиро-

вания различных сторон экологической миграции как социального явления.

Это, прежде всего, базисная детерминанта, определяющая систему регули-

руемых данной теорией общественных отношений, складывающихся в процессе экологической миграции населения и работающих на производственных объектах из зон чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера и районов

323

экологического бедствия, а также обустройства и адаптации экологических ми-

грантов на новом месте временного или постоянного жительства – районах с бла-

гоприятной средой обитания и возможного возращения на прежнее место житель-

ства – в случае стабилизации экологической обстановки.

В части, композиционно подчинѐнной критериальным детерминантам, рас-

сматривающей, в первую очередь, соответствие теории установленным целям, зада-

чам и содержанию, анализируются вопросы конституционно-правозащитной поня-

тийно-категориальной платформы экологической миграции, образующей понятий-

ный каркас данной теории, а также систему принципов конституционно-

правозащитного регулирования миграционных процессов как во многом определя-

ющего элемента конституционно-правозащитной теории экологической миграции.

Вопросы общего правового (практического) воздействия на общественные отношения, возникающие в процессе реализации пострадавшими в результате чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера или образования зо-

ны экологического бедствия своего права на экологическую миграцию; связанные с разработкой механизма правового регулирования экологической миграции и направления правозащитной работы в данной сфере определяются регулятивной детерминантой.

Направление, связанное с экономическим, кадровым, техническим и др.

обеспечением государственного регулирования экологической миграции и вопро-

сы правозащитного аспекта его совершенствования, рассматривается в разделе конституционно-правозащитной теории, определяемой ресурсной детерминантой.

Такого рода деятельность, связанная с процессом улучшения и оптимизации конституционно-правозащитного обеспечения экологической миграции, в рамках программно-матричного сопровождения имеет своей правовой основой, в числе основных нормативных актов, Федеральный закон Российской Федерации «О

стратегическом планировании в Российском Федерации». Данный нормативный акт стал и целом базой для существенного улучшения деятельности органов госу-

дарственной власти и местного самоуправления России в области

«…целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования соци-

324

ально-экономического развития Российской Федерации … обеспечения нацио-

нальной безопасности Российской Федерации, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования»1.

Как было отмечено, наработанные ведущими правоведами МГУ им. М.В.

Ломоносова, ИГиП РАН, ИЗиСП, МГЮА и других представителей конституци-

онно-правового, правозащитного и других юридических направлений материалы по прогнозированию государственно-правовой политики позволили не застать правовую науку, в том числе, в сфере обеспечения конституционного права лич-

ности на благоприятную окружающую среду, врасплох2. Тем не менее, как отме-

чали Г. В. Выпханова и Н. Г. Жаворонкова, «…с принятием Федерального закона

«О стратегическом планировании в Российском Федерации» комплекс вопросов,

связанных с государственной экологической политикой, нуждается в анализе и оценке принципиально в другой плоскости»3.

Имеющиеся наработки позволили в кратчайшие сроки разработать и при-

нять немало документов стратегического планирования в сфере гарантированно-

сти конституционного права личности на благоприятную окружающую среду.

Как указывали Н. Г. Жаворонкова и Ю. Г. Шпаковский, «…все принятые доку-

менты стратегического планирования можно условно разделить на документы верхнего уровня и документы, из них вытекающие (подчиненные)»4. Жаворонко-

ва Н. Г. и Шпаковский Ю. Г. разделяют документы стратегического планирования на долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные.

Среди документов верхнего уровня можно выделить общегосударственные нормативные акты, такие, как:

1Федеральный закон Российской Федерации от 28 июня 2014 года №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 31.07.2020 года №264ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. №26 (часть I). Ст. 3378.

2См.: Боголюбов С.А. Главное – прогнозирование реализации экологической политики // Экологическое право. 2011. №6. С. 3.

3Выпханова Г. В., Жаворонкова Н. Г. Государственная экологическая политика и документы стратегического планирования // Экологическое право. 2016. № 3. С. 25.

4Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Экологическая безопасность в системе стратегического планирования Российской Федерации // Lex russica. 2016. № 6. С. 174.

325

–Стратегия национальной безопасности Российской Федерации1;

–Концепция долгосрочного социально-экономического развития Россий-

ской Федерации на период до 2020 года2;

– Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года3.

Данные документы стратегического планирования рассматривают вопросы соблюдения права личности на благоприятную окружающую среду в комплексе планирования общегосударственного развития. Так, например, «Стратегия нацио-

нальной безопасности Российской Федерации» среди стратегических целей обес-

печения национальной безопасности Российской Федерации и сохранения ста-

бильного развития государства предусматривает такие, как:

–сохранение и восстановление природных систем, обеспечение качества окружающей среды;

–защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

–обеспечение пожарной безопасности.

Остальные перечисленные документы рассматривают вопросы сохранения экологически благоприятной для человека обстановки в местах проживания, за-

щиты природной среды, экологизации бизнеса.

Среди документов стратегического планирования можно выделить блок, по-

священный планированию государственной деятельности в сфере защиты окру-

жающей среды и обеспечения конституционного права личности на благоприят-

ную окружающую среду, таких как:

1Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года №683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2016. №1 (часть II). Ст. 212.

2Распоряжение правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года №1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (вместе с «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года») (в ред. постановления правительства Российской Федерации от 28 сентября 2018 года №1151) // Собрание законодательства РФ. 2008. №47. Ст.

5489.

3Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года (разработан Минэкономразвития России). Документ опубликован не был; <http://www.consultant.ru> (дата обращения 26.04.2021 года).

326

–Экологическая доктрина Российской Федерации1;

–Государственная программа Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012 – 2020 годы2;

–Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года3 и соответствующий План действий по реализации основ4 и

др.

Основная задача данных документов – создание системы государственного планирования в сфере охраны и защиты окружающей среды и гарантированности конституционного права личности на благоприятную окружающую среду. Соот-

ветственно, все задачи, поставленные документами стратегического планирова-

ния должны образовывать «…систему стратегического планирования социально-

экономического развития и обеспечения национальной безопасности…», выстро-

енную «…как единый иерархический комплекс, … позволяющий на практике ре-

ализовывать принцип взаимосвязи и взаимозависимости задач обеспечения наци-

ональной безопасности с динамичным социально-экономическим развитием госу-

дарства5» и безусловным гарантированием обеспечения права личности на благо-

приятную окружающую среду.

Один из основополагающих документов стратегического планирования в данной сфере – «Экологическая доктрина Российской Федерации», рассматривая основные направления совершенствования государственной экологической поли-

1Распоряжение правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 года №1225-р «Об Экологической доктрине Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. №36. Ст. 3510.

2Постановление правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года №326 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012-2020 годы» (в ред. постановления правительства Российской Федерации от 31 марта 2020 года №397) // Собрание законодательства РФ. 2014. №18 (часть III). Ст. 2171.

3Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утв. Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 года) Документ опубликован не был; <http://www.consultant.ru> (дата обращения 26 мая 2021 года)

4Распоряжение правительства Российской Федерации от 18 декабря 2012 года №2423-р «Об утверждении Плана действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» (в ред. распоряжения правительства Российской Федерации от 10 августа 2016 года №1688-р) // Собрание законодательства РФ. 2012. №52. Ст.

7561.

5Афиногенов Д. А., Воронин В. В. Роль документов стратегического планирования: правовые аспекты // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. №2. С. 14.

327

тики России и механизм правового регулирования обеспечения конституционного права личности на благоприятную окружающую среду, делает акцент на оптими-

зацию проведения таких природоохранных и природоресурсных мероприятий,

как:

–рациональное использование пригодных ресурсов;

–уменьшение вредных выбросов промышленными предприятиями, сниже-

ние уровня загрязнения окружающей среды сбросами и отходами;

– принятие мер по сохранению природных систем и восстановлению их це-

лостности.

В тоже время, «Экологическая доктрина Российской Федерации» – один из немногих документов стратегического планирования в Российской Федерации, в ка-

честве отдельного раздела рассматривает приоритетные направления совершенство-

вания государственной системы обеспечения экологической безопасности, такие как:

–совершенствование системы безопасности на потенциально опасных объектах;

–работа по улучшению качества окружающей среды и снижению влияния негативных факторов на человека;

–снижение влияния произошедших чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на окружающую среду;

–снижения риска проведения террористических актов на промышленных предприятиях и загрязнения их последствиями окружающей среды;

–предотвращение возможности несанкционированного использования на территории Российской Федерации чужеродных видов и генетически измененных организмов.

Государственная программа Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012 – 2020 годы, как следует из еѐ названия, несмотря на то, что рас-

сматривает в качестве поставленных задач такие, как минимизация прошлого эко-

логического ущерба, повышение эффективности государственного экологическо-

го надзора и на то, что в числе приоритетов упоминаются поставленные в «Стра-

тегии национальной безопасности Российской Федерации» задачи обеспечения

328

защиты окружающей среды и совершенствования деятельности по сокращению вредного влияния народнохозяйственной деятельности человека в свете глобали-

зации и развития экономики, а также нейтрализация последствий всеобщего по-

тепления климата, рассматривает и планирует в большинстве своем мероприятия природоохранного направления.

Среднесрочный документ стратегического планирования «Основы государ-

ственной политики в области экологического развития России на период до 2030

года» и конкретизирующий «План действий по реализации Основ государствен-

ной политики в области экологического развития Российской Федерации на пери-

од до 2030 года», несмотря на то, что неоднократно констатирует необходимость развития системы обеспечения экологической безопасности, предусматривает планирование природоохранных и природоресурсных мероприятий.

Для реализации задачи в части планирования государственного управления деятельностью по обеспечению экологической безопасности в последние годы было разработано ряд документов стратегического планирования, такие, как:

– федеральная целевая программа «Снижение рисков и смягчение послед-

ствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Россий-

ской Федерации до 2015 года»1;

–государственная программа Российской Федерации «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах»2;

–федеральная целевая программа «Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2017 года»1;

1Постановление правительства Российской Федерации от 07 июля 2011 года №555 «О федеральной целевой программе «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2015 года» (в ред. постановления правительства Российской Федерации от 25 апреля 2015 года №397) // Собрание законодательства РФ. 2011. №30 (2). Ст. 4633.

2Постановление правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года №300 «О государственной программе Российской Федерации «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах» (в ред. постановления правительства Российской Федерации от 27.03.2020 года №357) // Собрание законодательства РФ. 2014. №18 (часть I). Ст. 2149.

329

– федеральная целевая программа «Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2015 года»2 и др.

К документам стратегического планирования в данной сфере можно доба-

вить и утвержденные Указом Президента «Основы государственной политики Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычай-

ных ситуаций на период до 2030 года»3.

Данные документы стратегического планирования рассматривают различ-

ные аспекты государственного планирования в сфере обеспечения экологической безопасности, меры по совершенствованию системы стратегического планирова-

ния и прогнозирования чрезвычайных ситуаций техногенного и природного ха-

рактера, деятельности по обеспечению комплексной безопасности населения, по-

вышения уровня защищенности потенциально опасных производственных объек-

тов от угроз природного и техногенного характера, развития уровня правового обеспечения данного направления деятельности, повышения информационного обеспечения населения о возможных и произошедших чрезвычайных ситуациях техногенного и природного характера и др.

В тоже время нельзя не отметить, что среди данных документов стратегиче-

ского планирования практически нет документов долгосрочных и среднесрочных

(за исключением государственной программы Российской Федерации «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной без-

опасности и безопасности людей на водных объектах», рассчитанной на период до 2020 года и «Основ государственной политики Российской Федерации в обла-

сти защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на период до 2030

1Постановление правительства Российской Федерации от 30 декабря 2012 года №1481 «О федеральной целевой программе «Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2017 года» (в ред. постановления правительства Российской Федерации от 07 июля 2017 года №686) // Собрание законодательства РФ. 2013. №2. Ст. 88.

2Постановление правительства Российской Федерации от 29 июня 2011 года №523 «О федеральной целевой программе «Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2015 года» (в ред. постановления правительства Российской Федерации от 25 мая 2016 года №464) // Собрание законодательства РФ. 2011. №29. Ст. 4462.

3Указ Президента Российской Федерации от 11 января 2018 года №12 «Об утверждении Основ государственной политики Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на период до 2030 года» // Собрание законодательства РФ. 2018. №3. Ст.

330

года»), а краткосрочные программы, как правило, имеющие более узкую и кон-

кретную направленность. Среди данных документов стратегического планирова-

ния многие заканчиваются в ближайшем будущем, некоторые по срокам уже за-

кончились, а новые не приняты.

Рассматривая документы стратегического планирования в сфере защиты окружающей среды и обеспечения конституционного права личности на благо-

приятную окружающую среду, можно сделать вывод о том, что документы стра-

тегического планирования достаточно разнообразны, имеются как долгосрочные документы высшего уровня, планирующие выполнение глобальных задач в эко-

логической сфере во взаимосвязи с другими задачами государственного планиро-

вания, так и краткосрочные документы, планирующие проведение конкретных мероприятий по совершенствованию эколого-правового регулирования в опреде-

ленных областях, в том числе, в области правового регулирования обеспечения конституционного права личности на благоприятную окружающую среду.

С другой стороны, зачастую, указанные документы стратегического плани-

рования дублируют друг друга и, как отмечает Русин С. Н., «…указанные кон-

цепции, стратегии, основы, прогнозы по своему содержанию мало чем отличают-

ся друг от друга и направлены в основном на решение одних и тех же задач»1.

С целью построения обобщенной государственной системы обеспечения эко-

логической безопасности, Минприроды Российской Федерации была разработана и Указом Президента Российской Федерации принята «Стратегия экологической без-

опасности Российской Федерации на период до 2025 года»2, определяющая «…цели,

задачи, основные направления и инструменты реализации государственной полити-

ки по обеспечению экологической безопасности». Понятие «экологическая безопас-

ность» «Стратегия…» определяет, как «…состояние защищенности человека, обще-

ства и государства от угроз, вызываемых изменениями окружающей среды в резуль-

тате хозяйственной и иной деятельности, а также иных природных явлений».

1 Русин С. Н. Какой быть Стратегии экологической безопасности Российской Федерации? // Журнал российского права. 2014. №7. С. 35 2 Указ Президента Российской Федерации от 19 апреля 2017 года №176 «О Стратегии экологи-

ческой безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» // Собрание законодательства РФ. 2017. №17. Ст. 2546.