Evtushenko_V_I_Dissertatsia_Ekologicheskaya_migratsia_v_Rossiyskoy_Federatsii_konstitutsionno-pravozaschitnaya_teoria

331

В обосновании необходимости выработки эффективной государственной политики в области обеспечения экологической безопасности, «Стратегия…» ука-

зывает на то, что на территории Российской Федерации «…имеются территории с зонами радиоактивного загрязнения, на которых для отдельных групп жителей не полностью обеспечиваются нормативные требования радиационной безопасно-

сти». Подобное положение, несовместимое с выполнением конституционного права личности на благоприятную окружающую среду, сохраняется:

– в районах произошедших ранее радиационных катаклизмов – катастрофе

1986 года на четвертом энергоблоке Чернобыльской АЭС, аварии 1957 года на производственном объединении «Маяк», в результате радиационного загрязнения после аварии на АЭС «Фукусима-1»;

– в местах проведения ядерных испытаний – Семипалатинском полигоне,

полигоне на Новой земле;

– в зонах горнодобывающей и производственной деятельности по перера-

ботке радиоактивных элементов и др.

Угроза жизни и здоровью человека возникает и в результате таких природ-

ных явлений как наводнения, паводки, землетрясения, оползни, штормы и др.

Наряду с такими чрезвычайными ситуациями техногенного характера как пожары, аварии на производственных и горнодобывающих объектах, чрезвычай-

ными ситуациями биогенного характера (эпидемии, пандемии), все это создает высокий риск нанесения вреда жизни и здоровью людей, нарушения конституци-

онного права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду. «Стратегия…» констатирует, что число пострадавших ежегодно составляет

100 - 200 тысяч человек, а материальный ущерб может достигать суммы в сотни миллиардов рублей.

Среди основных мероприятий, заложенных в данном документе стратегиче-

ского планирования для выполнения поставленной перед нею цели реализации в полном объеме права личности на благоприятную окружающую среду, «Страте-

гия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года»

332

предусматривает только «…создание условий для реализации проектов по ликви-

дации накопленного экологического ущерба (вреда)».

В тоже время ни один из общегосударственных документов стратегического планирования; документов стратегического планирования в экологической сфере,

области обеспечения экологической безопасности, охраны и защиты окружающей среды и обеспечения конституционного права личности на благоприятную окру-

жающую среду не предусматривает планирование возможного проведения меро-

приятий по принудительной или добровольной экологической миграции, созда-

ния законодательных процедур их правового регулирования, определение источ-

ников финансирования их возможного проведения и др.

Данные вопросы не рассматриваются и в документах стратегического пла-

нирования в миграционной сфере Российской Федерации, таких, как:

–Концепция общественной безопасности в Российской Федерации1;

–Стратегия национальной безопасности Российской Федерации2;

–Стратегии государственной национальной политики Российской Федера-

ции на период до 2025 года3;

–Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года4;

–Концепция государственной миграционной политики Российской Федера-

ции на 2019 - 2025 годы1.

1Концепция общественной безопасности в Российской Федерации (утв. Президентом Российской Федерации 14 ноября 2013 года № Пр-2685) Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru (дата обращения 11.05.2021 года)

2Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года №683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2016. №1 (часть II). Ст. 212.

3Указ Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 г. №1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года» (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 6.12.2018 года №703) // Собрание законодательства РФ. 2012. №52. Ст. 7477.

4Указ Президента Российской Федерации от 09 октября 2007 года №1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 01.07.2014 года №483)// Собрание законодательства РФ. 2007 №42. Ст. 5009.

333

Кроме того, на формирование государственной миграционной политики боль-

шое влияние оказывает правительственная комиссия по миграционной политике Российской Федерации, созданная в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации2. Как отмечал Сандугей А.Н., ориентирами в планировании и формировании правовых документов в соответствующей области социальных отно-

шений, являются международные стандарты в миграционной сфере3.

Первые четыре документа стратегического планирования – Концепция об-

щественной безопасности, Стратегия национальной безопасности, Стратегии гос-

ударственной национальной политики, Концепция демографической политики – рассматривают вопросы миграционной деятельности Российской Федерации только применительно к той сфере общественных отношений, решению которых они посвящены. Это:

– противодействие незаконной миграции на территорию Российской Федера-

ции;

– миграция в рамках Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, про-

живающих за рубежом4;

– вопросы адаптации и интеграции мигрантов из числа иностранных граж-

дан и лиц без гражданства в российское общество, переезжающих в Российскую Федерацию на постоянное место жительства, и их расселение исходя из нацио-

нальных интересов государства;

1Указ Президента Российской Федерации от 31 октября 2018 года №622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2018. №45. Ст. 6917.

2Постановление правительства Российской Федерации от 26 мая 2009 года №450 «О Правительственной комиссии по миграционной политике» (вместе с «Положением о Правительственной комиссии по миграционной политике») (в ред. постановления правительства Российской Федерации от 17.08.2020 года №1252) // Собрание законодательства РФ. 2009. №22. Ст. 2726.

3См.: Сандугей А.Н. О международных стандартах административной деятельности в сфере миграции // Миграционное право. 2016. №2. С. 35-40.

4Указ Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 года №637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» (вместе с «Государственной программой по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом») (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 12.05.2020 года №322) // Собрание законодательства РФ. 2006. №26. Ст. 2820.

334

– проблемы территориального перераспределения легальных трудовых ми-

грантов исходя из потребностей государства и отдельных регионов в трудовых ресурсах и т. д.

Концепция государственной миграционной политики и планы по их реализа-

ции достаточно полно рассматривают вопросы планирования мероприятий по реа-

лизации государственной миграционной политики Российской Федерации как в ча-

сти совершенствования правового регулирования миграционных процессов, так и в части совершенствования государственно-правового и социального регулирования работы с различными категориями мигрантов. Также Концепция отмечает факт не-

адекватности законодательной базы Российской Федерации, регулирующей мигра-

ционные правоотношения, «…текущим и будущим потребностям экономического,

социального и демографического развития … российского общества…». Несовер-

шенство миграционного законодательства Российской Федерации и необходимость приведения его в соответствии с требованиями документов стратегического плани-

рования, в первую очередь, Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации, неоднократно отмечалась российскими правоведами1.

В тоже время Концепция оставляет без внимания некоторые области соци-

альных отношений, нуждающиеся в правовом регулировании. Так, за пределами рассмотрения документа стратегического планирования осталось планирование разработки и законодательного закрепления механизма правового регулирования экологической миграции.

Для решения вопросов стратегического планирования мероприятий по фор-

мированию миграционной политики в Российской Федерации, выдвигались пред-

ложения о разработки и принятии Стратегии развития миграционного законода-

1 См.: Гирько С.И., Сандугей А.Н. О реализации Концепции общественной безопасности в Российской Федерации в области противодействия угрозам в миграционной сфере // Современный юрист. 2014. №4. С. 8–20; Красинский В.В. Несовершенство миграционного законодательства и угрозы национальной безопасности Российской Федерации // Современное право. 2013. №2. С. 25–32; Капинус О.С. Противодействие незаконной миграции как угрозе национальной безопасности России // Миграционное право. 2016. №1. С. 29-33; Казакова Т.В. Правовое регулирование миграционных процессов: проблемы и перспективы развития // Юридический мир. 2014. №5. С. 33–37; Трыканова С.А. Модернизация регулирования региональных миграционных процессов в России: организационно-правовой аспект // Миграционное право. 2014. №4. С. 19-20.

335

тельства, в которой должны быть отражены планируемые этапы построения эф-

фективного механизма правового регулирования миграционных процессов1.

Данное предложение представляется целесообразным в связи с многочис-

ленными пробелами в миграционном законодательстве Российской Федерации.

Конечной целью совершенствования миграционного законодательства Россий-

ской Федерации в соответствии со Стратегией развития миграционного законода-

тельства Российской Федерации, как представляется, должно быть создание и принятие единого кодифицированного нормативного акта – Миграционного ко-

декса Российской Федерации, о необходимости разработки и принятия которого на различных уровнях долгие годы говорили и писали правоведы2.

В Стратегии развития миграционного законодательства как документе страте-

гического планирования должен быть включен пункт об обязательной разработке и принятии законодательного акта, посвященный правовому регулированию миграци-

онных процессов по экологическим причинам – миграции из районов чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или из зон экологических бедствий.

Данный нормативный акт также должен включать в себя механизмы реализации ос-

новных положений разработанной в диссертационном исследовании интегральной конституционно-правозащитной теории экологической миграции.

В случае если Стратегия будет предусматривать как конечную цель разра-

ботку и принятие в качестве законодательного акта Миграционного кодекса Рос-

1См.: Хабриева Т.Я. Миграционное право в системе права Российской Федерации // Гос. и право. 2007. №10. С. 22–26; Семенова А.В. Современное состояние миграционной безопасности Российской Федерации // Административное право и процесс. 2016. №2. С. 40-42; Красинец Е.С., Гришанова А.Г., Кожевникова Н.И. Трудовая миграция в России и Беларуси на этапе формирования евразийской интеграции // Миграционное право. 2014. №4. С. 3-6; Демчук С.Д. Перспективы миграционной политики и ее законодательное регулирование // Миграционное право. 2011. №4. С. 14-20.

2См., например: Андриченко Л.В. Проблемы систематизации миграционного законодательства // Журнал российского права. 2014. №12. С. 5-15; Степанов А.В. Миграционное право как новое структурное формирование в системе права Российской Федерации: за и против (анализ точек зрения) // Административное право и процесс. 2014. №11. С. 32-35; Дмитрюк Л.В. О практике надзора за расследованием преступлений, связанных с организацией незаконной миграции // Прокурор. 2016. №2. С. 83-87; Савельева М.В. Применение административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства // Миграционное право. 2016. №1. С. 18-21; Казакова Т.В. Правовое регулирование миграционных процессов: проблемы и перспективы развития // Юридический мир. 2014. №5. С. 33-37.

336

сийской Федерации, соответственно, он должен включать в себя раздел, посвя-

щенный государственно-правовому регулированию экологической миграции.

Кроме того, Стратегия должна включать в себя положения, которые должны обеспечивать процесс постоянного совершенствования правозащитной составляю-

щей правового регулирования различных сторон экологической миграции как соци-

ального явления в направлениях, определенными рассмотренными в конституцион-

но-правозащитной теории экологической миграции векторными детерминантами.

Соответственно, Стратегия развития миграционного законодательства Рос-

сийской Федерации должна включать следующие элементы как составные части реализации поставленной задачи:

1.Определение основных дефиниций понятийно-категорийного аппара-

та механизма правового регулирования экологической миграции;

2.Определение и формулирование эколого-правовых причин миграци-

онной деятельности Российской Федерации, в том числе, в сфере создания меха-

низма правового регулирования экологической миграции;

3.Выявление основных составляющих механизма правового регулиро-

вания экологической миграции;

4.Создание механизма правового регулирования процесса экологиче-

ской миграции как в принудительном, так и в добровольном порядке; 5. Разработка федерального нормативно-правового акта, регулирующего

общественные отношения, складывающиеся в процессе экологической миграции.

При разработке и принятии в качестве законодательного акта Миграционного кодек-

са Российской Федерации, соответственно, он должен включать в себя раздел, по-

священный государственно-правовому регулированию экологической миграции.

6.Определение основных направлений совершенствования правозащит-

ной составляющей правового регулирования различных сторон экологической миграции в рамках рассмотренных в конституционно-правозащитной теории эко-

логической миграции векторных детерминант.

337

Рассмотрение программно-матричное сопровождения конституционно-

правозащитного обеспечения экологической миграции, позволяет прийти к сле-

дующим выводам:

1.Разработанная диссертантом интегральная конституционно-

правозащитная теория экологической миграции композиционно подчинена крите-

риальным, базисным, регулятивным и ресурсным детерминантам.

2.Ни один из общегосударственных документов стратегического плани-

рования, так и документов стратегического планирования в экологической сфере,

области обеспечения экологической безопасности и гарантированности конститу-

ционного права личности на благоприятную окружающую среду, сфере правового регулирования миграционных процессов не предусматривает планирование воз-

можного проведения мероприятий по принудительной или добровольной эколо-

гической миграции, создание законодательных процедур проведения, определе-

ние источников финансирования их возможного проведения.

3. Для решения вопросов стратегического планирования мероприятий по формированию миграционной политики в Российской Федерации, должна быть разработана и принята Стратегия развития миграционного законодательства, в ко-

торой должны быть отражены планируемые этапы построения эффективного ме-

ханизма правового регулирования миграционных процессов, в том числе эколо-

гической миграции.

3. Стратегия должна включать следующие элементы как составные части ре-

ализации поставленной задачи

Определение основных дефиниций понятийно-категорийного аппара-

та механизма правового регулирования экологической миграции;

Определение и формулирование эколого-правовых причин миграци-

онной деятельности Российской Федерации, в том числе, в сфере создания меха-

низма правового регулирования экологической миграции;

Выявление основных составляющих механизма правового регулиро-

вания экологической миграции;

338

Создание механизма правового регулирования процесса экологиче-

ской миграции как в принудительном, так и в добровольном порядке;

Разработка федерального нормативно-правового акта, регулирующего общественные отношения, складывающиеся в процессе экологической миграции.

При разработке и принятии в качестве законодательного акта Миграционного кодек-

са Российской Федерации, соответственно, он должен включать в себя раздел, по-

священный государственно-правовому регулированию экологической миграции;

Определение основных направлений совершенствования правозащит-

ной составляющей правового регулирования различных сторон экологической миграции в рамках рассмотренных в конституционно-правозащитной теории эко-

логической миграции векторных детерминант.

3. Векторные доминанты модернизации конституционно-правозащитного ресурса экологической миграции

Основной причиной того, что экологическая миграция не получила своего официального признания в качестве правового института является, в первую оче-

редь, отсутствие базового федерального закона, определяющего общие принципы функционирования механизма правового регулирования переселения (перемещения)

населения из районов, где нарушается право личности на благоприятную окружаю-

щую среду (экологической миграции), и защиты прав и свобод экологических ми-

грантов. Разработанный для решения данных вопросов законодательный акт должен регламентировать как само понятие «экологический мигрант» и процедуру призна-

ния лица экологическим мигрантом, так и систему защиты его прав и обязанностей.

В настоящее время ряд нормативных актов Российской Федерации содержат отдельные ранее рассмотренные положения, защищающие, в том числе, экологи-

ческих мигрантов»1. «Чернобыльское законодательство дает наглядный пример эффективной, действенной (как показывает практика) и законодательно прорабо-

танной группы норм права по регламентации принудительного и добровольного перемещения (переселения) жителей из районов, где нарушается их конституци-

1 Евтушенко В. И. Пути совершенствования российского законодательства в сфере государственного регулирования экологической миграции // Современное право. 2012. №1. С. 56.

339

онное право на благоприятную окружающую среду (экологической миграции) и

защиты прав и свобод экологических мигрантов. Отдельные правовые нормы по регламентации экологической миграции и защите прав экологических мигрантов содержаться в ряде других нормативных актах, таких как Федеральный конститу-

ционный закон «О чрезвычайном положении», Закон Российской Федерации «О

безопасности», Федеральный закон Российской Федерации «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»,

региональных нормативных актах и т. д.

«Подобное фрагментарное нормативное закрепление прав экологических мигрантов не позволяет создать систему полноценной защиты прав и свобод эко-

логических мигрантов, законодательно закрепить правовой статус экологического мигранта в Российской Федерации. Целые категории граждан, относящиеся к эко-

логическим мигрантам и также нуждающиеся в правовой защите своих прав,

остаются вне существующего на сегодняшний момент правового поля.

Например, несмотря на то, что предусмотренное ст. 42 Конституции Россий-

ской Федерации право на благоприятную окружающую среду распространяется на всех законно находящихся на территории России, не рассматриваются суще-

ствующим российским законодательством в качестве категории граждан, нужда-

ющимся в защите, экологические мигранты из зон чрезвычайных ситуаций при-

родного и техногенного характера и районов экологических бедствий. В расчет не берется даже причина, по которой в определенном районе произошло ухудшение экологической обстановки: либо в результате естественных природных процес-

сов, либо из-за неразумной природохозяйственной деятельности человека.

Существует и определенный пробел в законодательном закрепление мер за-

щиты при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера для определенных категорий граждан. Федеральный закон Российской Федерации «О

защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техно-

генного характера» во вступительной статье констатирует законодательное за-

крепление норм защиты всех лиц, законно находящихся на территории Россий-

ской Федерации, в том числе, иностранных граждан и лиц без гражданства.

340

В тоже время глава IV данного законодательного акта раскрывает права и обязанности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера только граждан Российской Федерации, а также, соответственно, меры социаль-

ной защиты единственно для данной категории граждан.

Таким образом, в соответствии с основным законом Российской Федерации в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техноген-

ного характера вне поля социальной защиты нормативного акта, предоставляемых им прав, гарантий и требуемых в соответствии с законом обязанностей, вне предоставляемого законом специального правового статуса лиц, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации, имеющего много общего со статусом экологическо-

го мигранта, оказались»1 иностранные граждане и апатриды.

Рассмотрение российской законодательной базы в данной сфере позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время в законодательстве Российской Феде-

рации отсутствует механизм правового «регулирования правового статуса эколо-

гического мигранта, а отдельные правовые нормы, действие которых представля-

ется возможным распространить и на экологических мигрантов, разрознены и но-

сят фрагментарный характер. Кроме того, их действие не распространяется на це-

лые категории экологических мигрантов.

В тоже время процесс обустройства и интеграции экологических мигрантов не сможет осуществиться без реальной помощи как со стороны федеральных вла-

стей, так региональных и муниципальных властей на местах. Помощь должна оказываться по целому ряду направлений.

Среди них можно выделить:

– оказание медицинской помощи всем нуждающимся. Кроме того, людям,

пережившим экологическую катастрофу и вынужденным вследствие этого поки-

нуть места своего жительства, нужна обязательная психологическая помощь;

– помощь в восстановлении утраченных документов;

1 Евтушенко В. И., Шпаковский Ю. Г. Современные проблемы экологической миграции: правовой анализ // Актуальные проблемы российского права. 2020. Т.15. №10. (119). С. 173.