Evtushenko_V_I_Dissertatsia_Ekologicheskaya_migratsia_v_Rossiyskoy_Federatsii_konstitutsionno-pravozaschitnaya_teoria

311

федеральной системы мониторинга критически важных объектов и (или) потен-

циально опасных объектов инфраструктуры Российской Федерации и опасных грузов». В соответствии с данной концепцией в Российской Федерации была со-

здана система мониторинга критически важных (разрушение которых ведет к длительному снижению уровня безопасности государства или определенного ре-

гиона) и потенциально опасных объектов и грузов (создающих реальную опас-

ность), представляющую собой подсистему «…Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»1.

Нельзя утверждать, что в данной ситуации о соотношении экологической и промышленной безопасности можно говорить, как о соотношении общего и част-

ного. Оба вида безопасности являются многоаспектными категориями, но в части поставленных перед ними задач имеют много общего. В основе обоих лежит си-

стема мер состояние защищенности от всевозможного негативного антропогенно-

го воздействия, от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и их последствий.

Важнейшей задачей обеспечения как национальной, так и любого другого вида безопасности является обеспечение состояния защищенности природных и антропогенных комплексов, их обитателей от природных и техногенных ката-

строф, неразумной природохозяйственной деятельности человека и их последствий, а также деятельность по их предотвращению.

В основе системы мер, обеспечивающих экологическую безопасность, ле-

жит эколого-правовой механизм. Впервые концепция эколого-правового меха-

низма была выдвинута Петровым В. В., в соответствии с которой эколого-

правовой механизм является составным элементом управления качеством окру-

жающей среды и который «…находит свое проявление в системе юридических норм и правоотношений, при помощи которых государство, используя свои мате-

1 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 августа 2005 года № 1314-р «Об одобрении Концепции федеральной системы мониторинга критически важных объектов и (или) потенциально опасных объектов инфраструктуры Российской Федерации и опасных грузов» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 35. Ст. 3660.

312

риально-технические, организационные и идеологические средства обеспечивает выполнение эколого-правовых предписаний»1.

Важно подчеркнуть, что при формировании эколого-правового механизма применяются нормы не только экологического права, но и соответствующие данно-

му направлению правового регулирования иных отраслей в национальной правовой системе, в том числе, используется конституционно-правозащитный механизм обес-

печения прав личности и, в первую очередь, права личности на благоприятную окружающую среду. Соответственно, механизм защищенности природных и антро-

погенных комплексов, их обитателей от природных и техногенных катастроф требу-

ет применения норм не только экологического, но и конституционного, гражданско-

го, финансового, хозяйственного и норм других отраслей права. Также, учитывая,

что механизм защищенности предусматривает и ответственность за нарушение норм, его составляющих, эколого-правовой механизм правового института «эколо-

гическая безопасность» содержит нормы уголовного и административного права.

Рассматривая официальное и предлагаемые учеными-правоведами опреде-

ления понятия «экологическая безопасность», представляется, что ее дефиниция не в полной мере отражает содержание данного понятия.

Например, среди юридических средств защиты, являющимися составными частями экологической безопасности, общепризнанными являются:

– нормирование (установление нормативов, которым должна соответство-

вать окружающая среда, в том числе, путем определения данных нормативов для предприятий, осуществляющих производственно-хозяйственную или иную дея-

тельность и негативно влияющих на окружающую среду);

– экологическая экспертиза (обязательная проверка бизнес-плана и осталь-

ной производственно-технической и иной документации планируемых к реализа-

ции хозяйственных и производственных объектов на предмет их соответствия установленным в нормативном порядке экологическим требованиям в сфере охраны окружающей среды с целью недопущения возможных нарушений);

1 Цит. по: Круглов В. В. Концепция эколого-правового механизма В. В. Петрова как теоретическая основа правовой охраны окружающей среды в промышленности // Экологическое право. 2009. №2/3. Специальный выпуск. С. 49.

313

–анализ масштабов вероятного влияния на окружающую природную среду осуществления планируемых народнохозяйственных и иных планов, проектов и мероприятий;

–экологическое лицензирование (предоставление разрешений на право осу-

ществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем отдель-

ных видов деятельности в области охраны окружающей среды и его осуществление);

– сертификация (подтверждения соответствия объектов требованиям эколо-

гического законодательства);

– экологический контроль (деятельность с целью недопущения юридиче-

скими лицами и индивидуальными предпринимателями нарушений в экологиче-

ской сфере);

– использование при необходимости мер юридической и иной ответственно-

сти1.

В тоже время невозможно не отметить, что такие меры экологической защи-

ты в большей степени относятся к правовому институту «охрана окружающей среды». Механизмы его правового регулирования прописаны в федеральных за-

конах Российской Федерации «Об охране окружающей среды», «Об экологиче-

ской экспертизе»2, иных законодательных актах природоохранительной направ-

ленности. При таком наборе составных частей, как совершенно справедливо от-

метил Бринчук М. М., не предлагаются «…какие-либо особые инструменты обес-

печения экологической безопасности, отличные от инструментов регулирования охраны окружающей среды в целом»3.

В тоже время исходя из определения понятия «экологическая безопасность» как состояния защищенности, можно сделать вывод о том, что экологическая без-

опасность более широкое понятие, чем охрана окружающей среды. Это связанно,

1См.: Рогов А.С., Федотова Ю.Г. Понятие экологической безопасности Российской Федерации // Экологическое право. 2014. №3. С. 7-11.

2Федеральный закон Российской Федерации от 23 ноября 1995 года №174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (в ред. Федерального закона от 13.07.2020 года №194-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1995. №48. Ст. 4556.

3См.: Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник. Подготовлен для системы «КонсультантПлюс. 2009. 670 с.

314

прежде всего, с тем, что процесс обеспечения экологической безопасности также включает в себя защиту основных конституционных прав личности (права на жизнь, на охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду и др.), в

первую очередь, в критические моменты, например, при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Соответственно, для поддержания состояния защищенности человека, окру-

жающей его природной среды и еѐ обеспечения необходим комплекс мер, кото-

рый условно разделить на четыре части, дифференцированные по временному фактору и обеспечивающие правовое регулирование различных сторон защиты окружающей природной среды и конституционного права личности на благопри-

ятную окружающую среду.

Первую часть – это меры, обеспечивающие подержания стабильной эколо-

гической обстановки и не допускающие нанесению окружающей природной среде незапланированного негативного воздействия и защиту конституционных прав личности, в первую очередь, права на благоприятную окружающую среду. В их число входят меры предупредительные, к которым относятся, например:

– установление критериев оценки качества окружающей среды и долгосроч-

ный анализ его соответствия нормативам, в том числе, с учетом воздействия раз-

личных факторов;

–оценка потенциальных последствий реализации промышленных и иных народнохозяйственных проектов и их соответствие экологическому законодательству;

–экологическое лицензирование и сертификация.

Обеспечение безопасности любого объекта возможно только при анализе как самого состояния объекта, так и при комплексном рассмотрении взаимодей-

ствия сопутствующих факторов и их согласованность во времени. Объектом обеспечения экологической безопасности является окружающая среда и консти-

туционные права личности, в первую очередь, право на благоприятную окружа-

ющую среду1. Соответственно, рассмотрение сложившейся экологической обста-

1 См.: Платонов Ю.Н. Экологическая компонента национальной безопасности России // Журнал российского права. 2011. № 8. С. 26-33.

315

новки на определенной территории должно включать в себя проводящийся в установленном надлежащим образом на государственном уровне анализ состоя-

ния окружающей природной среды с обязательным рассмотрением факторов, воз-

действие которых на окружающую среду необходимо учитывать.

Данный анализ должен проводится за определенный, достаточно продолжи-

тельный промежуток времени, позволяющий выявить появление и нарастание негативных тенденций, влияющих на компоненты окружающей среды. Влияние одного и того же фактора на различных территориях может вызвать крайне раз-

личные последствия. Так, например, если глобальное потепление на большей ча-

сти поверхности Земли не вызывает особо большой озабоченности, то Мальдив-

ские острова в соответствии с прогнозами, в ближайшие десятилетия погрузятся на дно Индийского океана. Затопление произойдет из-за повышения уровня ми-

рового океана в результате глобального потепления1.

Спектр воздействующих на окружающую среду факторов также очень обши-

рен. Они могут иметь как природный, так и антропогенный характер – от воздей-

ствия различных природных явлений до последствий природных и техногенных катастроф. Например, наземные, подземные и подводные испытания ядерного оружия на Новой Земле, в Семипалатинске, в пустыне Гоби, в пустынях Аризоны,

в Тихом океане – на атоллах Муруроа, Бикини, Эниветок, затопление частей выра-

ботавших свой срок атомных реакторов в северных морях – все это вследствие по-

стоянной миграции атмосферного воздуха и вод Мирового океана, привело к ката-

строфическому росту общего радиоактивного фона на всей планете, что, в свою очередь, повлекло как массовые отравления и заболевания животных, птиц, рыбы,

морских млекопитающих, так и гибель людей не только в этих районах, но и на обширных территориях, находящихся на расстояниях в десятки тысяч километров2.

Соответственно, введение правовых ограничительных мер в сфере защиты консти-

туционного права личности на благоприятную окружающую среду требует органи-

1См.: Мальдивские острова начали тонуть <http://www.dddkursk.ru/number/739/planet/001255/> (дата обращения 01 ноября 2020 года).

2См.: Экологические катастрофы <http://environments.land-ecology.com.ua/septik/1747-- ekologicheskie-katastrofy.html> (дата обращения 01 ноября 2020 года).

316

зацию системы экологического контроля и, как следствие, применение мер юриди-

ческой, в том числе, уголовной и административной ответственности к нарушите-

лям.

Вторая часть – установленная система прогнозирования возможного ухуд-

шения состояния окружающей природной среды вследствие природных и техно-

генных факторов1 и проведение в случае необходимости превентивной принуди-

тельной и добровольной экологической миграции.

Третья часть – меры по защите природной среды и конституционного права личности на жизнь и благоприятную окружающую среду при чрезвычайных ситуа-

циях природного и техногенного характера, включая право на перемещение (пересе-

ление), в том числе, добровольное, из зон чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера и районов экологического бедствия (экологическую мигра-

цию).

Четвертая часть – меры по восстановлению в зоне чрезвычайной ситуации благоприятной экологической обстановки и возможное возвращение экологиче-

ских мигрантов на их постоянное место жительство в случае еѐ нормализации.

В тоже время представляется, что понимание сущности экологической без-

опасности, механизма еѐ правового регулирования невозможно без рассмотрения системы конституционно-правозащитных средств. Только в контексте общей си-

стемы защиты прав человека анализ данного правового института дает понимание механизма регулирования действий при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера и, в том числе, функционирования общей системы эколо-

гической миграции как элемента конституционного права личности на благопри-

ятную окружающую среду.

Проведенный анализ позволяет предложить авторское определение понятия

«экологическая безопасность», в соответствии с которым – это комплексный пра-

вовой институт, определяющий состояние защищенности окружающей природ-

ной среды и основных конституционных прав личности (права на жизнь, на охра-

1 См.: Витлин Э. И. Предотвращение природных катастроф – одна из первоочередных задач инженерного сообщества <http://www.slaviza.ru/1056-prognozirovanie-prirodnyh-katastrof.html>

(дата обращения 01 ноября 2020 года).

317

ну здоровья, на благоприятную окружающую среду и др.), в первую очередь, в

критические моменты, например, при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Состояние защищенности для местного населения при чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера обеспечивается, в

том числе, путем принудительной или добровольной экологической миграции из районов, где нарушается право личности на благоприятную окружающую среду.

Временной фактор имеет, например, важное значение и для дифференции таких категорий принудительной экологической миграции как «эвакуация» и «временное отселение». Рассматривая соотношение данных понятий, многие ав-

торы проводят между ними знак тождества. Так, например, в своем комментарии к Федеральному конституционному закону Российской Федерации «О чрезвы-

чайном положении», Абдрашитов В.М., Джамбалаев Я.Р., Епифанов А.Е., Сле-

женков В.В., Юдина А.Б. указывают, что «…временное отселение жителей по своей сути является эвакуацией, которая преследует цель обезопасить жителей от губительного воздействия чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера»1.

Представляется, что данная точка зрения не учитывает ряд факторов. Как в работе уже отмечалось, эвакуация как форма принудительной экологической ми-

грации достаточно подробно регламентируется на региональном и муниципаль-

ном уровне. Временное отселение как процедура перемещения (переселения) жи-

телей из районов чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера предусмотрена только Федеральным конституционным законом Российской Фе-

дерации «О чрезвычайном положении», который устанавливает, что «…указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения могут быть предусмотрены следующие меры и временные ограничения:

1 Абдрашитов В.М., Джамбалаев Я.Р., Епифанов А.Е., Слеженков В.В., Юдина А.Б. Комментарий к Федеральному конституционному закону от 30 мая 2001 г. №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (постатейный) // Подготовлен для системы КонсультантПлюс. 2012.

318

а) временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помеще-

ний…»1.

Сама же процедура и правовой механизм государственного регулирования процесса временного отселения и обустройства вынужденных мигрантов на но-

вом месте жительства, не регламентированы законодательством Российской Фе-

дерации ни в федеральном, ни в региональном, ни в местном сегменте. Не рас-

крывается данное понятие и в подзаконных актах. Чаще говорится о местах вре-

менного размещения пострадавшего населения при чрезвычайных ситуациях2.

По всей видимости, законодатель считает, что процедура временного отсе-

ления наряду с районом зоны чрезвычайного положения, из которой предполага-

ется провести процедуру временного отселения местных жителей; безопасные районы, в которые предполагается произвести временное отселение; жилой фонд и помещения, в которых предполагается разместить временно отселенных, будут конкретизированы в Указе Президента Российской Федерации.

Представляется, что данные вопросы для оперативного принятия решений должны быть проработаны хотя бы на уровне подзаконных актов. В настоящее время региональные нормативные акты, в лучшем случае, предусматривают вы-

бор мест отселения для пострадавших при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Например, в соответствии с постановлением правительства Кабардино-

Балкарской Республики, «…зона временного отселения – территория, откуда при угрозе или во время возникновения чрезвычайной ситуации эвакуируется или

1Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 30.05.2001 года №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (в ред. Федерального конституционного закона от 03.07.2016 года №6-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2001. №23. Ст. 227.

2Методические рекомендации по организации первоочередного жизнеобеспечения населения в чрезвычайных ситуациях и работы пунктов временного размещения пострадавшего населения, утвержденные Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий 25 декабря 2013 г. №2-4-87-37-14 // Документ опубликован не был; <http://www.consultant.ru> (дата обращения 15 августа 2021 года).

319

временно выселяется население в целях его безопасности»1. В соответствии с по-

становлением правительства Калужской области, в зонах временного отселения должна быть осуществлена «…подготовка пунктов временного размещения и длительного проживания к приему и размещению отселяемого населения»2.

Кроме того, сравнивая определения понятий «эвакуация» и «временное отсе-

ление» не учитывается еще ряд факторов. Так, например, это различная по уровню своей значимости юридическая сила нормативных актов, которые регулируют дан-

ные процедуры перемещения (переселения) населения. Кроме того, объявление на определенной территории или на всей территории России чрезвычайного положения в соответствии с Федеральным конституционным законом Российской Федерации

«О чрезвычайном положении» происходит, когда уровень угрозы жизни и здоровью людей значительно выше и данная угроза не может быть ликвидирована другими мерами государственно-нормативного регулирования. Для примера необходимо от-

метить, что чрезвычайная ситуация может быть введена на основе существования даже потенциальной угрозы населению и окружающей его среде.

Различие уровня потенциальных и реальных угроз для жизни и здоровья че-

ловека приводит к тому, что временной промежуток, затрачиваемый на локализа-

цию последствий чрезвычайного положения, введенного для ликвидации послед-

ствий экологического катаклизма природного или техногенного характера, как правило, значительно больше, чем при чрезвычайной ситуации природного и тех-

ногенного характера. Соответственно, уровень требований к жилым помещениям,

планируемым для размещения лиц, временно отселенных из района, где введено

1Постановление правительства Кабардино-Балкарской Республики от 14 декабря 2006 года №334ПП «Об организации планирования эвакуации населения, материальных и культурных ценностей при возникновении чрезвычайных ситуаций в Кабардино-Балкарской Республике» (вместе с «Положением о порядке проведения эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в Кабардино-Балкарской Республике при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера») (в ред. постановления правительства Кабардино-Балкарской Республики от 15.04.2014 года №66-ПП) // Кабардино-Балкарская правда. №17-21. 17 января 2007 года.

2Постановление правительства Калужской области от 10 декабря 2003 года №333 «Об образовании комиссии по чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности при Правительстве Калужской области» (вместе с «Положением о комиссии по чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности при правительстве Калужской области») (в ред. постановления правительства Калужской области от 03.03.2021 года №113) // Документ опубликован не был; <http://www.consultant.ru> (дата обращения 15.08.2021 года).

320

чрезвычайного положение, выше, чем при временном размещении эвакуирован-

ного местного населения из зоны чрезвычайной ситуации природного и техноген-

ного характера. В соответствии нормативными документами, единственным тре-

бованием для размещения данной категории принудительных экологических ми-

грантов должна стать организация и функционирование системы их первоочеред-

ного жизнеобеспечения. Параметры работы системы жизнеобеспечения эвакуиро-

ванных граждан обусловлены соответствующим ГОСТом и включают в себя установленный комплекс мероприятий, «… направленных на создание и поддер-

жание условий, минимально необходимых для сохранения жизни и поддержания здоровья людей в зонах чрезвычайной ситуации природного и техногенного ха-

рактера на маршрутах их эвакуации и в местах размещения эвакуированных»1.

Проведенный в диссертационной работе анализ показывает, что крупнейшие аварии современности, произошедшие на атомных электростанциях (на Чернобыль-

ской АЭС, на атомной электростанции «Фукусима-1») и последовавшее за этим ра-

диационное заражение местности приводит к невозможности в течении длительного срока осуществить возращение жителей пострадавших территорий в районы посто-

янного места жительства. Соответственно, необходимость обустройства экологиче-

ских мигрантов на достаточно длительный срок, а с учетом практики – на постоян-

ное место жительства, показывает необходимость расширить понятие «временное отселение» до дефиниции «временное или постоянное отселение», которое можно определить как механизм реализации конституционного права на благоприятную окружающую среду, включающий комплекс необходимых мероприятий со стороны публичной власти по организованному выводу (вывозу) населения с территорий, где введено чрезвычайное положение, в ранее определенные районы с безопасными ин-

фраструктурными условиями для экологических мигрантов.

Рассмотрение конституционно-правозащитного предназначения темпораль-

ной дифференциации субъектов экологической миграции позволяет прийти к сле-

дующим выводам:

1 ГОСТ Р 22.3.05-96. Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Жизнеобеспечение населения в чрезвычайных ситуациях. Термины и определения (утв. Постановлением Госстандарта России от 13 июня 1996 года №370) // М.: ИПК Издательство стандартов, 1996.