Диссертация Братцевой Е.А

131

смету доходов и расходов, в том числе могут получать денежные средства из местных бюджетов212.

В соответствии с Положением ТОС г. Черкесск осуществление ТОС на территории города основывается на ряде принципов, в частности это самостоятельность и ответственность в решении вопросов, отнесенных к компетенции органов территориального общественного самоуправления.

Данный принцип закреплен также и в Положении ТОС г. Махачкала, более того, указанный принцип вытекает из самого понятия ТОС, данного в ФЗ «Об общих принципах…», который указывает на самоорганизацию ТОС для самостоятельного и под свою ответственность решения собственных инициатив населения.

Согласно федеральному законодательству и муниципальным правовым актам в области ТОС, можно говорить о многоуровневости ТОС, как и местного самоуправления. Так, ТОС может осуществляться на уровне одного подъезда, микрорайона либо иной территории. Однако на местном уровне закрепляется, что в территорию одного ТОС не могут входить территории иных ТОС.

Так, согласно ч. 2 ст. 27 ФЗ «Об общих принципах…» ТОС осуществляется непосредственно населением в форме собраний и конференций, в том числе и посредством избрания органов ТОС на тех же самых собраниях и конференциях.

Собрания и конференции в рамках осуществления ТОС имеют сходную природу с собраниями и конференциями в рамках осуществления местного самоуправления, однако порядок их осуществления определяется на муниципальном уровне, а значит, может отличаться.

Сама структура органов ТОС, как и органов местного самоуправления определяется в уставах. Все это позволяет говорить о том, что ТОС можно

212 Муниципальное право России. отв. ред. Авакьян С. А. М. : Проспект, 2009. С. 348.

132

назвать самостоятельным институтом муниципального права наряду с местным самоуправлением.

В свою очередь, ТОС приобретают правовой статус с момента регистрации устава, который закрепляет основополагающие положения деятельности ТОС на территории муниципального образования, которые были рассмотрены ранее.

Таким образом, ТОС относится к формам участия населения в осуществлении местного самоуправления, в то же время ТОС может быть наделен правами юридического лица.

Законодательное закрепление ряда полномочий ТОС в области обеспечения прав граждан на самостоятельное и под свою ответственность реализацию инициатив населения по вопросам местного значения в пределах определенной территории, позволяет говорить о том, что ТОС следует рассматривать как субъект муниципальных правоотношений, наделенный определенными правами и обязанностями.

Таким образом, следуя логике федерального законодателя местное население, проживающее на определенной локальной территории,

рассматривается и как субъект публичных правоотношений, и как субъект отношений частного характера. Все виды данных отношений возникают исключительно в процессе деятельности ТОС. В то же время законодатель закрепляет ТОС как форму осуществления местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления, тем самым стремясь повысить политическую активность населения посредством его самоорганизации и инициативной деятельности.

Как отмечалось ранее, в соответствии с уставом, ТОС могут регистрироваться в качестве юридического лица, что, в свою очередь, может породить ряд проблемных вопросов. Так, логично встает вопрос о регистрации в качестве юридического лица ТОС как организации, либо органа ТОС, как мы это можем наблюдать на примере органов местного самоуправления.

133

Справедливой представляется точка зрения, согласно которой не может существовать таких вопросов, где субъектом может выступать орган общественной организации и не может выступать сама организация213.

Отсутствие регистрации ТОС в качестве юридического лица подразумевает, что ТОС осуществляют деятельность в области уставных целей в отсутствие прав юридического лица. Свой правовой статус в данном случае ТОС получает с момента своего учреждения на собрании или конференции. В данном случае ТОС приобретает правоспособность с момента учреждения.

Так, в своем диссертационном исследовании о соединении процесса и субъекта права говорит Е. В. Раздьяконова214, указывая на соотнесение ТОС с национально-культурными автономиями, как формы национально-

культурного самоопределения в виде объединения граждан в качестве субъекта права и муниципальным образованием, как своего рода территорию,

впределах которой осуществляется деятельность местного самоуправления.

Вслучае с регистрацией ТОС в качестве юридического лица следует говорить об обладании полномочиями, закрепленными в ФЗ «Об общих принципах…» с момента учреждения, но в то же время ТОС может реализовывать данные полномочия и нести ответственность за их реализацию только с момента государственной регистрации.

Деятельность ТОС без прав юридического лица говорит об отсутствии у данного субъекта возможности участия в гражданских правоотношениях, об отсутствии гражданской правосубъектности, а значит, о невозможности рассмотрения ТОС в качестве субъекта гражданских правоотношений.

Все это позволяет охарактеризовать правосубъектность ТОС в качестве возможности приобретения полномочий в области муниципальных и

213 Ямпольская Ц. А. Субъекты советского административного права. М., 1958.

С. 24.

214 Раздъяконова Е. В. Территориальное общественное самоуправление: проблемы муниципально-правового регулирования в городских округах : дис.. канд. юрид. наук. Челябинск, 2010. С. 111.

134

гражданских правоотношений, которые закреплены в действующем законодательстве, а также уставе ТОС, их последующей реализации, в том числе возможность ТОС нести ответственность за ненадлежащую реализацию данных полномочий.

Диссертант ранее ставил вопрос о целесообразности и необходимости регистрации ТОС в качестве юридического лица. Ответ на данный вопрос позволяет сделать анализ федерального законодательства, а также муниципальных правовых актов в данной области.

Так, ч. 9 ФЗ «Об общих принципах…» указывает на обязательные положения, подлежащие отражению в уставе ТОС:

«1) территория, на которой оно осуществляется;

2)цели, задачи, формы и основные направления деятельности территориального общественного самоуправления;

3)порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления;

4)порядок принятия решений;

5)порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;

6)порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления».

Как можно заметить данный перечень является закрытым. Каких-либо отличий от ТОС с правами юридического лица и без таких прав законодатель не делает. Данный вопрос никак не урегулирован и в Положениях ТОС, за исключением г. Черкесска.

Так, Положение ТОС г. Черкесск разделяет сам процесс регистрации устава ТОС с правом юридического лица и без такового. Регистрация устава ТОС с правом юридического лица подлежит государственной регистрации в форме некоммерческой организации. Во втором случае устав регистрируется в мэрии города в порядке, установленном данным Положением.

135

В свою очередь, данное Положение самостоятельно закрепляет те нормы, которые подлежат отражению в уставе ТОС. Так, в уставе ТОС с правом юридического лица подлежит закрепить те же положения, которые и указывает федеральный законодатель, однако в уставе ТОС без прав юридического лица муниципальные власти постановили обязательность указывать лишь следующее (ч. 2 ст. 8 Положения ТОС г. Черкесск):

«1) территория, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление;

2)цели, задачи, формы и основные направления деятельности территориального общественного самоуправления;

3)порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий территориального общественного самоуправления;

4)порядок принятия решений;

5)порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления».

Таким образом, следует говорить о наличии различных правовых статусов ТОС с правами юридического лица и без таковых.

Также следует указать и на Положение ТОС г. Махачкала, которое указывает на необходимость закрепления в уставе ТОС тех положений,

которые указаны в ФЗ «Об общих принципах…», в том числе положений,

касающихся порядка приобретения имущества, а также порядка его распоряжения и пользования.

Диссертантом делается вывод, что на федеральном уровне до конца не решен вопрос правового статуса ТОС с правами юридического лица и без таких прав. Так, в случае регистрации ТОС в качестве юридического лица вопрос имущественных прав становится ясен, чего нельзя сказать о ТОС без таких прав.

Согласно Положению ТОС г. Махачкала (Глава 7), ТОС может иметь денежные средства, а также имущество, приобретаемое за счет собственных

136

средств, в том числе средства, передаваемые органами местного самоуправления и иными лицами.

В случае отсутствия у ТОС прав юридического лица такого рода денежные средства находиться в распоряжении ТОС не могут, это, в

частности, объясняется необходимостью органами местного самоуправления выделения таких средств посредством расчетных операций, что подразумевает наличие отдельного банковского счета. В соответствии с Инструкциями Банка России от 30.05.2014 № 153-И215 (Глава 2), в банковских и иных кредитных организациях могут быть открыты различные виды счетов: «текущие счета; расчетные счета; бюджетные счета; корреспондентские счета; корреспондентские субсчета; счета доверительного управления; специальные банковские счета; депозитные счета судов, подразделений службы судебных приставов, правоохранительных органов, нотариусов; счета по вкладам (депозитам)». Основными субъектами (клиентами) кредитных организаций являются физические и юридические лица, а также иные клиенты, указанные в законе, но ТОС в качестве таких клиентов не указано.

Для справедливости следует отметить, что денежные средства, поступающие в распоряжение ТОС, могут находиться не только на счету, но и в кассе, что, в свою очередь, также подразумевает наличие у ТОС статуса юридического лица, в отсутствие кассы статус ТОС следует рассматривать как статус физического лица.

Также в соответствии со ст. 25 Положения ТОС г. Махачкала, органы ТОС имеют право получить частичную компенсацию расходов, понесенных при содержании помещений, на коммунальные услуги и топливо. Определение таких расходов осуществляется посредством их учета, в данном случае учета бухгалтерского, что также подразумевает наделение ТОС

215 Инструкция Банка России от 30.05.2014 № 153-И (ред. от 24.12.2018) «Об открытии и закрытии банковских счетов, счетов по вкладам (депозитам), депозитных счетов» (зарегистрировано в Минюсте России 19.06.2014 № 32813) // Официальный сайт Банка России. URL: http://www.cbr.ru/.

137

правами юридического лица. Так, статья 2 ФЗ «О бухгалтерском учете»216

указывает, что данный закон распространяет свое действие на различных лиц,

в том числе общественные организации.

Более интересным и вскрывающим существующие в исследуемой области проблемы является Положение ТОС г. Черкесск, которое в ст. 17

четко указывает, что только ТОС, являющееся юридическим лицом может иметь в собственности финансовые средства и имущество.

Помимо денежных средств под имуществом понимаются и объекты недвижимости. Так, федеральное законодательство предусматривает право собственности на объекты недвижимого имущества для граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ст. 212 ГК РФ).

Таким образом, можно сделать вывод, что ТОС без прав юридического лица могут осуществлять свою деятельность лишь в урезанном варианте без возможности привлечения средств извне, без возможности приобретать имущество в собственность, что делает данный институт права в указанном контексте бесполезным. К ТОС, не обладающим правами юридического лица,

не применяются нормы гражданского законодательства, такое ТОС обладает статусом субъекта муниципального права, но не гражданского. Диссертант считает регистрацию ТОС в качестве юридической лица необходимостью для приобретения ТОС полноценного правового статуса.

Проведенное диссертантом исследование позволяет выделить ряд признаков ТОС с правами юридического лица в форме некоммерческой организации. Во-первых, это возможность ТОС иметь в собственности имущество, а также отвечать данным имуществом по своим обязательствам.

Во-вторых, это возможность приобретения и осуществления не только имущественных прав, но и прав неимущественного характера, тем самым осуществлять хозяйственную деятельность. В-третьих, возможность участия в

216	Федеральный закон от 06.12.2011 № 402-ФЗ (ред. от 26.07.2019)
«О бухгалтерском учете» // URL: http://www.pravo.gov.ru .

138

судопроизводстве в качестве истца и ответчика. В-четвертых, наличие собственного баланса и сметы.

В данном контексте представляется неверной точка зрения, отмеченная нами в ходе диссертационного исследования, согласно которой ТОС зачастую сравнивают с органами общественной самодеятельности.

Регистрация ТОС с правами юридического лица осуществляется в форме некоммерческой организации, одним из видов которых являются общественные объединения, куда, в частности, и входят органы общественной самодеятельности. Так, в соответствии со ст. 5 ФЗ «Об общественных объединениях» под общественным объединением понимается добровольное и самостоятельное некоммерческое формирование. Данное формирование создается по инициативе граждан в целях достижения целей, прописанных в уставе.

Так, ряд авторов относит ТОС к общественным объединениям. Однако данная точка зрения представляется в корне неправильной. Данная позиция диссертанта находит поддержку и в научных кругах, так О. Л. Савранская217

отмечает, что распространение на ТОС законодательства об общественных объединениях логически исключило бы регулирование их деятельности законодательством о местном самоуправлении.

Впользу точки зрения сходства ТОС и органов общественной самодеятельности приводятся следующие доводы, так делается ссылка на исторический опыт, когда домовые советы и комитеты создавались в форме органов общественной самодеятельности. Также зачастую указывается, что органы общественной самодеятельности и ТОС не имеют членства, а целью деятельности таких организаций является достижение общественных целей.

Всоответствии с существующей нормативной базой ТОС также создается по инициативе граждан. Основа создания ТОС выражается в

волеизъявлении населения. В свою очередь, членство в общественном

217 Савранская О. Л. Территориальное общественное самоуправление — опыт деятельности. М., 1999. С. 5.

139

объединении является добровольным, на что указывает ч. 3 ст. 3 ФЗ «Об общественных объединениях». Также членами общественного объединения могут быть как физические, так и юридические лица, чего нельзя сказать о ТОС, которое осуществляется населением по месту жительства, указания на возможность осуществления ТОС юридическими лицами закон не содержит.

Вотношении ТОС следует говорить о том, что с момента учреждения ТОС лица, проживающие на конкретной территории, автоматически относятся

кданному общественному самоуправлению, а значит, решения, принимаемые ТОС, распространяются на всех граждан данной территории. Каких-либо заявлений для вступления в ТОС, как это необходимо в случае с общественными объединениями, не требуется.

ТОС создаются на определенной территории муниципального образования, в свою очередь согласно ст. 14 ФЗ «Об общественных объединениях», местные общественные объединения могут действовать в пределах всего муниципального образования.

Общественные объединения считаются учрежденными с момента принятия решения об их учреждении, однако ТОС считается учрежденным с момента регистрации устава.

Вотношении имущества ТОС следует сказать, что оно формируется за счет как добровольных взносов, так и имущества муниципального образования. В свою очередь, имущество общественных объединений формируется за счет вступительных и членских взносов, а также иных поступлений, в том числе и от поступлений от занятия предпринимательской деятельностью в рамках уставных целей.

Приравнивание ТОС к общественным объединениям при наличии такого количества противоречащих друг другу норм внесло еще больше неясности в правовой статус ТОС. Отнесение ТОС к общественным объединениям не позволило бы последним участвовать в решении вопросов местного значения. Приравнивание ТОС к органам общественной

140

самодеятельности также ставит вопрос о необходимости создания ТОС или органов общественной самодеятельности.

Таким образом, приходится говорить о смешении двух различных организационно-правовых форм в соответствии со ст. 50 ГК РФ — ТОС и некоммерческой организации.

«На практике уже возникают первые проблемы, связанные с отказами органов юстиции в государственной регистрации вновь создаваемым ТОС, а также во внесении изменений в уставы действующих ТОС, если в уставах содержатся нормы, предусмотренные ст. 27 ФЗ № 131, а не ФЗ № 82 об общественных организациях»218.

Однако в данном случае можно привести пример еще одной точки зрения, заслуживающей внимания, так ввиду того, что ст. 5 ФЗ «О некоммерческих организациях» не предусматривает определенной формы регистрации ТОС в качестве некоммерческой организации, в то же время перечень таких форм не является закрытым, то целесообразно предположить, что ТОС является самостоятельной организационно-правовой формой НКО219.

О включении ТОС в разряд НКО говорит и общероссийский классификатор организационно-правовых форм (2 02 17) (ОКОПФ)220.

В поддержку данной точки зрения можно привести высказывания и иных ученых-правоведов. Так, под НКО также понимают определенную группу людей, преследующую собственные интересы, обладающую властными полномочиями, но действующую в отсутствие государственного

218 Алешкова Н. П. Некоторые проблемы правового регулирования организации территориального общественного самоуправления в городах // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 6. С. 95–99.

219 Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный). М. : Деловой двор, 2010. С. 35.

220 ОК 028-2012. Общероссийский классификатор организационно-правовых форм (утв. Приказом Росстандарта от 16.10.2012 № 505-ст) (ред. от 24.10.2018) (вместе с «Пояснениями к позициям ОКОПФ») // URL: http://pravo.gov.ru.