Диссертация Братцевой Е.А

151

значения при помощи активного населения является необходимым для развития государства и общества — точечные случаи активности населения явно недостаточны для решения насущных вопросов вызванных в том числе глобализацией, экономическими санкциями против России, недоверия граждан публичной власти. Особо остро в современных условиях обозначается вопрос консолидации общества, памятуя о том, что местное самоуправление — школа демократии, видится правомерным и справедливым проследить возможные пути фактического и юридического становления этого правового явления и широкое инкорпорирование его в правовую действительность»235.

Социологи называют «местное сообщество» основой для мотивационной модели, модели проектного управления в муниципальном образовании.

По мнению С. В. Аржанухина, Г. В. Макович «Целью проектов в местных образованиях выступает достижение определенного социального эффекта (повышение уровня качества жизни местного сообщества, изменение образа жизни, решение социальных проблем, привлечение человеческого капитала и т. д.). Одним из основных приоритетных результатов муниципального проекта является формирование, воспроизводство и развитие человеческого потенциала и человеческого капитала местного сообщества.

Проектное управление в муниципальном образовании должно стать территорией реального местного самоуправления населения»236.

Местное сообщество в социологической науке еще разделяют на две группы: сообщество места и сообщество интересов237.

235 Комарова В. В. Городское сообщество как основа самоуправления в крупных городах // Город в теории и практике: правовые и урбанологические аспекты : коллективная монография / под общ. ред. В. В. Таболина М. : Юстицинформ, 2019. С. 244–255.

236Аржанухин С. В., Макович Г. В. Формирование и развитие человеческого капитала местного сообщества на основе проектного управления // Муниципальная демократия. 2018. № 2. С. 144–155.

237Филиппов Ю., Гассий В. Развитие местных сообществ // Муниципальная власть. 2004. № 11–12. С. 64.

152

Преломляя выводы социологов для юридического оформления, примем к сведению:

деятельностный аспект (совместная деятельность, решение вопросов,

самоорганизация, консолидация, интеграция и др.);

объединяющие основы:

нематериальные основы (общие интересы, обычаи, ценности, традиции,

общность образа жизни, потребности, социальные связи, соседские отношения, социальные ресурсы);

материальные основы (территория, ее материальные ресурсы,

социальная инфраструктура);

целевая составляющая (формирование ощущения и осознания своего единства, принадлежности и сопричастности, налаживания неформальных контактов, участия и организации дискуссии, реализация индивидуальных и личностных возможностей человека, осознания существующих проблем местного значения, постановка целей, проявления своих инициатив в рамках волнующих их вопросов, инициирование, разработка (участие в разработке)

проектов муниципального развития, самостоятельного и сообща принятия решений по повышению качества собственной жизни на основе совместных целей, ценностей и интересов, интеграция для совместных действий).

В юридической науке наполнение термина происходит несколько иным путем.

Так, Н. С. Бондарь полагает, что положение человека как прямого непосредственного субъекта местного самоуправления невозможно раскрыть сквозь призму формально-юридической категории «муниципальное образование». Этим целям, по его мнению, больше соответствует понятие местного сообщества238.

Термин «местное сообщество» российской правовой науке известен давно. В. Н. Лешков в 1872 г. исходил из признания общины в качестве

238 Бондарь Н. С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов н/Д, 1998. С. 67–68.

153

выразителя воли местного сообщества. Несмотря на недооценку потенциала местного сообщества, Лешков определяет его в качестве «творящего субъекта»239.

Современные авторы, базируясь на нормах действующего законодательства, формулируют различные подходы к наполнению термина

«местное сообщество».

Первые авторы, посвятившие свои работы муниципальной власти,

фактически отождествляют понятия муниципальное образование и местное сообщество. Так, В. И. Фадеев дает понятие и общую характеристику полномочий местного самоуправления (местного сообщества)240;

Е. С. Шугрина пишет о том, что «Членом местного сообщества является гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий на территории, в

границах которой осуществляется местное самоуправление (территория местного сообщества»241.

Согласимся с А. Н. Кокотовым, И. В. Выдриным в том, что юридическое описание субъекта местного самоуправления посредством категории не

«население», а «местное сообщество» оптимально в силу того, что данное понятие соединяет в своих сущностном (потребности, интересы),

содержательном (функционально-целевая активность), формальном выражении (правовые, иные нормы, структуры управления и т.п.)

деятельность индивидов, групп, коллективов, социально-экономическую инфраструктуру и другие составляющие242.

239Лешков В. Н. О праве самостоятельности как основе для самоуправления. Москва: Унив. тип. (Катков и К°), 1872]. С. 25.

240Фадеев В. И. Муниципальное право России. М. : Юрист, 1994. 168 с. ; Алферова Б. В. «Фадеев В. И. Муниципальное право России. М. : Юрист, 1994» // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Серия 4 : Государство и право. Реферативный журнал. 1995. № 2. С. 48–52.

241Шугрина Е. С. Муниципальное право : учеб. пособие. Новосибирск, 1995. С. 170.

242Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России : учебник. Екатеринбург : Уральская гос. юрид. акад., 1997. С. 48.

154

Обычно выделяют пять основных признаков местного сообщества:

население (общность людей); место (территория); социальные связи и взаимодействия; общие интересы; чувство сообщества.

Категориальное содержание местного сообщества позволяет выделить его сущностные признаки243:

территория, определенная географическими, историческими,

административными, экономическими, информационными границами;

население в целом, представленное в демографических,

исторических, культурных, этнографических аспектах;

идентификация с сообществом, выраженная в сопричастности к событиям в данном сообществе, чувстве ответственности перед сообществом,

самоопределении в пределах сообщества, общности целей, ценностей,

потребностей и интересов, эмоциональных связях;

социальное взаимодействие, которое определяется отношениями соседства, общими нормами и правилами поведения, общественными услугами, организациями, общими органами власти, взаимосвязью в социально-экономической сфере.

Важным для понимания правовой природы местного сообщества является его субъект. Можно выделить два течения мнения ученых на этот предмет: узкое и широкое.

На местное сообщество с точки зрения его членов в узком смысле указывает К. Н. Самков. Анализируя состав местного сообщества К. Н. Самков приводит узкое определение: «.. местным сообществом является население муниципального образования, занимающее активную гражданскую

243 Филиппов Ю., Гассий В. Развитие местных сообществ — путь в будущее России // Муниципальная власть. 2004. № 6. С. 66.

155

позицию (гражданское общество)244 — он выделяет один коллективный субъект: население.

О. И. Баженова допускает применение этого термина не в целях обозначения нового субъекта права, а в качестве тождественного

(синонимичного) понятию населения муниципального образования, эта дефиниция вводится в законы субъектов РФ, муниципальные правовые акты в целях обозначения населения в качестве единого, сплоченного общими интересами коллектива245. По нашему мнению, данная позиция законодателя имеет в виду программный характер, поскольку далеко не во всех вопросах население муниципального образования выступает в качестве единого,

сплоченного общими интересами коллектива — местного сообщества.

Рей Ольденбург так же придерживается узкого понимания членства местного сообщества: он рассматривает его как сообщество людей246.

И. В. Бабичев считает, что местному сообществу свойствен феномен

«квазичленства»: в состав этого территориального публичного коллектива входят также лица, временно находящиеся на его территории, которые не участвуют в формировании его органов, но власть коллектива, его органов,

установленные на территории данного публичного коллектива правила

(правовые нормы) распространяются и на них247.

Отметим позицию ученого (И. В. Бабичев) о понимании состава местного сообщества в широком смысле: включение в состав членов местного

244Самков К. Н. Эффективность социального партнерства на уровне местного самоуправления // Вопросы социологии и политологии. УИ РАНХиГС, 2010. URL: http://politsocio.uapa.ru.

245Баженова О. И. О назначении понятия «местное сообщество» при реализации гражданами права на местное самоуправление в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 7. С. 32.

246Oldenburg R. The Great Good Place: Саfes, Coffee Shops, Community Centers, Beauty Parlors, General Stofes, Bars, Hangollts and Ноw They Cet Yоu through the Day. N. Y. 1989.

247Бабичев И. В. Территориальный публичный коллектив муниципального образования и местные сообщества: вопросы правовой институционализации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 19. С. 23.

156

сообщества индивидов и органов публичного коллектива — органов местного самоуправления.

По мнению С. В. Аржанухина, Г. В. Макович местное сообщество это индивиды, группы, выражающие интересы248, на этом основании отнесем авторов в группу сторонников широкого подхода в наполнения субъектного состава местного сообщества.

А. М. Киселев включает в состав членов местного сообщества индивидов и органы территориального общественного самоуправления249.

А. Н. Кокотов, И. В. Выдрин членами местного сообщества называют:

индивидов, группы, коллективы, социально-экономическая инфраструктура и другие составляющие250.

Разделяя идею широкого понимания членского состава местного сообщества, тем не менее не считаем возможным поддержать включение социально-экономической инфраструктуры — это одна из основ существования и жизнедеятельности местного сообщества.

Разделим мнение В. В. Комаровой, которая в качестве субъектов,

наполняющих термин «местное сообщество», называет не только индивидуальных членов, но и коллективных. В конституционном и в муниципальном праве окончательно не решен вопрос специфики и статуса коллективного субъекта — все проблемные вопросы, без сомнения, могут быть отнесены и к определению местного сообщества как коллективного субъекта251. По ее мнению, которое мы разделяем, местные общественные объединения и местные отделения общероссийских общественных

248Аржанухин С. В., Макович Г. В. Местное сообщество как субъект проектного управления // Научный ежегодник Центра анализа и прогнозирования. 2018. № 2. С. 18–21.

249Киселева А. М. Поведение местных сообществ в структуре гражданского общества : монография. М. : Информ-Знание, 2009. С. 31.

250Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России : учебник. Екатеринбург : Уральская гос. юрид. акад., 1997. С. 48.

251Комарова В. В. Некоторые вопросы оформления правового статуса коллективного субъекта в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 9. С. 49–53.

157

объединений могут и должны быть коллективными членами местного сообщества252.

В связи с этим отметим проблемы институционализации местного сообщества с точки зрения его членства. Это сфера полномочий органов государственной власти — установление правового статуса членов местного сообщества, и, как правило, федерального уровня. Так, регулирование ТОС выведено из сферы законодателя субъектов федерации. Статус местные общественные объединения и местные отделения общероссийских общественных объединений, основы статуса индивидуальных членов — сфер законодателя федерального уровня. Основываясь на ст. 72 Конституции России законодатели субъектов федерации могут установить дополнительные гарантии, однако правовых возможностей недостаточно — требуются организационные и материальные возможности, соответствующие группы гарантий.

Проблемой разнородности индивидуальных и коллективных членов местных сообществ может быть озадачена вся система публичной власти,

создавая и реализуя механизмы выявления и учета различных интересов различных групп.

К. А. Антипьев справедливо отмечает, что «Городское местное сообщество состоит из групп, различающихся своей культурой, социальным составом и образом жизни. У каждой группы своя «ниша», среда обитания,

для описания которой приходится задавать каждый раз различный набор параметров. По отношению к местному самоуправлению данные группы отличаются:

—уровнем участия в формах реализации права на местное самоуправление;

—мотивацией участия в решении вопросов местного значения;

252 Комарова В. В. Городское сообщество как основа самоуправления в крупных городах // Город в теории и практике: правовые и урбанологические аспекты : коллективная монография / под общ. ред. В. В. Таболина М. : Юстицинформ, 2019. С. 244–255.

158

—уровнем сплоченности (солидарности) в решении местных проблем;

—характером взаимодействия с органами власти;

—степенью взаимодействия друг с другом и др.253

Согласимся с автором в том, что «чем больше появляется и функционирует добровольных гражданских объединений, разнообразных некоммерческих неправительственных организаций, союзов, ассоциаций или юридически не оформленных, но сплоченных групп населения внутри муниципального образования, тем более полно могут быть выражены и защищены интересы разных слоев его жителей. Но при этом более самоорганизованным, более структурированным будет являться и местное сообщество».

Идею общин, но локальных, на основе положительного зарубежного опыта, поддерживает А. А. Ларичев. В своих работах автор пишет: «Локальное сообщество в пределах субмуниципальной территории (района,

микрорайона города), как представляется, характеризуется более сильными,

нежели чем у территориального публичного коллектива города (тотальной совокупности его жителей), социальными связями, а также заинтересованностью его членов в решении конкретных вопросов,

поддержании в границах субмуниципальной территории условий,

приемлемых для жизнеобеспечения населения»254.

На основе анализа практики организации общинных советов и иных форм самоуправления жителей на городских территориях существующей во многих государствах мира, А. А. Ларичев формулирует предложение российскому законодателю «локальные сообщества следовало бы включить в общемуниципальный управленческий механизм, что позволило бы обеспечить их финансирование за счет средств местной администрации. Однако на

253Антипьев К. А. Особенности управления местным сообществом // Теория и практика общественного развития. 2011. № 8. С. 58–59.

254Ларичев А. А. Локальные сообщества в городах как субъект контроля за решением вопросов местного значения // Правоприменение. 2019. Т. 3, № 1. С. 100–107.

159

контрасте с территориальными органами администраций городов,

функционирование органов локальных сообществ должно предполагать преимущественно добровольческие начала в их деятельности, финансовое и материальное обеспечение должно лишь содействовать в реализации их компетенции»255.

«Создание локальных сообществ могло бы компенсировать текущее сокращение самоуправленческих форм, ставящих под вопрос сохранение местного самоуправления на городских территориях в его первичном и глубинном значении. Соответствующие изменения могли бы стать эффективной альтернативой как дроблению крупного города на небольшие муниципальные единицы, ведущему к росту муниципальной бюрократии, так и попыткам обеспечить управляемость городских территорий за счет создания территориальных подразделений городской администрации. Будучи формализованным субъектом муниципального управления, локальное сообщество могло бы содействовать устойчивому развитию городских территорий на основе сбалансированного сочетания принципов единства и разнообразия городского пространства, а также предоставить гражданам эффективные инструменты для реализации потенциала по улучшению территорий своего проживания и работы в границах, позволяющих оптимально организовать должные самоуправленческие процессы»256.

По мнению А. А. Ларичева «Внедрение механизма локальных сообществ могло бы стать альтернативой созданию большого количества как низовых муниципальных единиц в городах, так и территориальных органов местной администрации, позволив одновременно сэкономить на формировании аппарата муниципальной бюрократии и обеспечить

255Ларичев А. А. Правовое регулирование и организация местного самоуправления: опыт Канады и его применимость в российских условиях: монография. М. : Проспект, 2017. С. 185–186.

256Ларичев А. А. Вниз по лестнице, ведущей вверх: локальные сообщества и преодоление муниципального кризиса // Сравнительное конституционное обозрение. 2019.

№3 (130). С. 85–97.

160

законодательные гарантии реализации права граждан на самоуправление непосредственно на территориях их проживания. В конечном итоге этот механизм, предполагающий расширение возможностей различных форм контроля за решением местных вопросов, способствовал бы повышению эффективности и качества предоставления муниципальных услуг,

жизнеобеспечения местного населения в городах.»

По нашему мнению, идея перехода модели местного самоуправления на локальные сообщества более соответствует конституционной сути местного самоуправления и демократизму российской государственности. Поскольку в силу меньшей численности в сравнении с муниципальным образованием локальное сообщество характеризуется сплоченностью более сильными социальными связями, самоорганизацией и заинтересованности члена в решении конкретных вопросов. Но, понимая существующие реалии,

очередная реформа «сверху» не достигнет положительных результатов — остается «растить» местное сообщество «снизу» до состояния работоспособного субъекта, который сможет принять на себя выполнение функций и задач местного самоуправления.

Внормативных актах предпринимаются попытки закрепить как индивидуальный, так и коллективный субъект местного сообщества.

Всвязи с разнообразием требований, закрепляемых в действующих актах, требуется унификация данного вопроса.

Субъектное наполнение термина, как показывает анализ правовых актов, происходит несколькими способами — во-первых, закреплением видового многообразия. Упоминаются различные виды сообществ, из текста актов их закрепляющих, следует, что все они — составные части местного сообщества: помимо городского и муниципального сообщества упоминаются:

экспертное, журналистское, деловое-бизнес-предпринимательское,

гражданское, научное, культурное, родительское.

Субъектное наполнение термина происходит, во-вторых, закреплением понятия местного сообщества. Зачастую, между населением муниципального