Диссертация Братцевой Е.А

41

также как одну из форм публичной власти, закрепленной в основополагающем законе страны33.

Основоположники научной школы «Школа российского конституционализма» МГЮА имени О.Е. Кутафина (МГЮА) аргументируют позицию о том, что ТОС — самоорганизация граждан для осуществления собственных интересов34. В трудах последователей научной школы идея развивается: например, В. А. Баранчиков конкретизирует части территории муниципального образования (территории поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территорий)35, Ю. А. Дмитриев36, В. А. Баранчиков, В. В. Комарова расширяет цель: осуществление собственных инициатив37, Е. С. Шугрина указывает на то, что ТОС — особый институт гражданского общества, тесно связанный с местным самоуправлением38. О двойственной природе ТОС в своем диссертационном исследовании говорит Е. В. Холодная39 Так, по мнению автора, ТОС следует рассматривать как правовой институт местного самоуправления, а также институт, включающий в себя элементы публичного управления и элементы общественного самоуправления.

33Замотаев А. А. Место ТОС в системе местного самоуправления // Территориальное общественное самоуправление: демократия, политика, власть : сборник трудов Третьей ежегодной Всероссийской конференции в Москве 21–22 сентября 2001 г. М., 2002. С. 29.

34Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 181.

35Баранчиков В. А. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2005. С. 167.

36Муниципальное право / под ред. Ю. А. Дмитриева. М. : Эксмо, 2005. С. 454.

37	Комарова В. В. Муниципальное право России : учебник СПО / отв. ред.
В. В. Комарова. М., 2017. С. 77.

38Шугрина Е. С. Территориальное общественное самоуправление в России: институт власти или институт гражданского общества // Вестник Академии права и управления. 2017. № 1 (46). С. 12–22.

39Холодная Е. В. Территориальное общественное самоуправление в Российской Федерации: правовые основы организации и деятельности : дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 43.

42

В. Н. Бондарь также отмечал единство и взаимосвязь ТОС и органов местного самоуправления, автор предлагал законодательно закрепить органы ТОС в системе публичной власти40.

По мнению диссертанта, описанные выше точки зрения не дают нам точного представления о публично-властном характере ТОС ввиду разной сущности местного самоуправления и ТОС, ввиду отличия тех элементов,

которые составляют их содержание.

В данном случае верной видится позиция А. А. Замотаева41, который говорит о невозможности рассмотрения ТОС с позиции принадлежности к публичной власти в чистом виде, так как ТОС обладают властными полномочиями лишь в случае их делегирования со стороны органов власти.

Все это объясняется тем, что полномочия органов власти закреплены законодательно и принадлежат органам власти в виду факта их существования.

С. А. Авакьян также не видит в ТОС публично-властного характера,

отмечая, что ТОС действует по поручению муниципального образования,

решая отдельные вопросы соответствующей территории в пределах,

возложенных на ТОС полномочий. Автор говорит, что обязательность решений ТОС вытекает из предоставленного права участия в реализации стоящих перед муниципальным образованием задач42.

В основе ТОС лежит общественное самоуправление. К отличию местного самоуправления от самоуправления общественного относится

40 Бондарь В. Н. Регулирование федеральным законодателем деятельности ТОС // Территориальное общественное самоуправление: демократия, политика, власть : сборник трудов Третьей ежегодной Всероссийской конференции в Москве 21–22 сентября 2001 г.

М., 2002. С. 18.

41 Замотаев А. А. Место ТОС в системе местного самоуправления // Территориальное общественное самоуправление: демократия, политика, власть : сборник трудов Третьей ежегодной Всероссийской конференции в Москве 21–22 сентября 2001 г.

М., 2002. С. 30.

42 Муниципальное право России : учебник / С. А. Авакьян [и др.] ; отв. ред. С. А. Авакьян ; Московский гос. ун-т имени М. В. Ломоносова, Юридический фак. М. : Проспект, 2011. С. 159.

43

публичный характер первого. Так, публичная власть рассматривается как власть, выделенная из общества, публичная власть не тождественна населению. Власть публичная противопоставляется власти общественной.

Появление публичной власти сопряжено с появлением государственных институтов.

Н. П. Алешкова и А. А. Сергеев разделяют позицию С. А. Авакьяна и с различных аспектов ее дополнительно аргументируют. Так, А. А. Сергеев отсутствие публично-властного характера ТОС аргументирует через деятельность граждан: «ТОС заключается в деятельности граждан по формированию и осуществлению собственных инициатив по вопросам местного значения. Эта деятельность осуществляется гражданами по месту их жительства на части территории поселения самостоятельно и под свою ответственность. Специфика ТОС состоит в том, что на этом уровне осуществления местного самоуправления не нужны механизмы публичного властного воздействия, не требуются правотворческие полномочия. Для ТОС достаточно механизмов самоорганизации населения. Определение оптимальных путей решения локальных проблем населения и добровольное исполнение принятых решений должны составлять основное содержание указанной деятельности. При этом органы местного самоуправления в своей публичной властной деятельности должны учитывать мнение населения,

выраженное через органы ТОС, и взаимодействовать с ними в иных формах»43.

Н. П. Алешкова, поддерживая позицию С. А. Авакьяна, акцентирует внимание на том, что ТОС — посредник между населением и органами власти: «Органы ТОС не обладают властными функциями по отношению к населению, но способны решать вопросы местного значения и представлять население, участвующее в общественном самоуправлении, в органах государственной и муниципальной власти. ТОС является посредником между населением и органами власти, а также выступает в качестве одного из

43 Сергеев А. А. Территориальное общественное самоуправление как форма муниципальной демократии // Правоведение. 2004. № 5. С. 27–34.

44

наиболее эффективных элементов гражданского общества и механизмов самоорганизации населения на отдельной территории»44.

Общественное самоуправление рассматривается как форма народовластия, его производное, также представляет собой определенный этап развития народовластия. В российских условиях общественное самоуправление представлено не только в виде ТОС, но и казачьего самоуправления, общинного самоуправления, профсоюзов и т.д.45.

Здесь уместной видится позиция Т. А. Бочковой, которая отмечает, что управление делами общества не относится к полномочиям государства ввиду их большого объема и сложности общественной жизни, что вызывает необходимость участия в ней различных общественных организаций46.

Следует упомянуть и зарубежный опыт общественного самоуправления,

который имеет свои особенности. Общественное самоуправление на европейской части континента, имеет больше общих черт с ТОС на территории России. ТОС в зарубежных странах не рассматривается как муниципальное управление. Изучая зарубежную практику можно с уверенностью сказать, что ТОС представляет собой общественное самоуправление, даже ввиду возможности осуществления ими ряда делегированных публичных функций.

Диссертант разделяет позицию Е. Е. Секирина, о том, что «в условиях современного гражданского общества общественное самоуправление

44Алешкова Н. П. Территориальное общественное самоуправление как социальный ресурс эффективной деятельности органов местного самоуправления // Вестник СурГУ. 2015. Вып. 1 (7). С. 67–73.

45Территориальное общественное самоуправление. Информационный бюллетень по вопросам реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на территории Саратовской области. 2008. С. 3.

46Бочкова Т. А. Служащие общественных организаций // Субъекты советского административного права. Свердловск : СЮИ, 1985. С. 54.

45

обладает широкими возможностями для активизации местного сообщества при участии местной власти»47.

Для достижения целей диссертационного исследования, решения тех задач, которые стоят перед диссертантом необходимо отчасти затронуть зарубежный опыт общественного самоуправления. Примером может служить Германия, где гражданское общество в государстве рассматривается как самостоятельный элемент между рынком и государством.

Отдельным примером общественного самоуправления можно назвать коммуны во Франции, которые с течением времени получили юридический статус.

В двух вышеприведенных примерах общественное самоуправление всегда находилось под патронажем государства, однако последнее никогда не ограничивало общественное самоуправление в самостоятельности, широком наборе полномочий. Такого рода позиция объясняется тем, что большое количество вопросов, решаемых на общественном уровне, освобождает государство от масштабной деятельности, концентрируя государство на решении более важных вопросов. Также следует сказать о демократичности такого подхода.

Одним из примеров общественного самоуправления можно назвать и соседские организации в Японии — «тонаригуми», существовавшие в первой половине XX в. Однако данные соседские организации были полностью ликвидированы в 1945 г. после захвата Японии американскими войсками,

ввиду представления «тонаригуми» как опоры политический власти в стране.

На данный момент общественное самоуправление в зарубежных странах идет по пути активного формирования данных низовых структур, что во многом объясняется постепенным укрупнением муниципальных образований,

зачастую включающих до нескольких поселений, а также постепенным

47 Секирина Е. Е. Территориальное общественное самоуправление как форма непосредственной демократии (российские реалии и мировой опыт) // Гуманитарные и социальные науки. 2011. № 6. С. 259–273.

46

стремлением к децентрализации местного самоуправления ввиду все большей приближенности местного самоуправления к государству, нежели населению48.

«…Органы консультируются с гражданами не для того, чтобы при принятии публично-властных решений максимально учесть мнение населения, а для того, чтобы продемонстрировать наличие легитимации власти и показать широкую социальную базу этих актов»49.

Также следует упомянуть и о жилищных формах самоорганизации населения, получивших большое распространение в зарубежных странах, в

частности в США. Жилищные формы самоорганизации населения призваны защищать жилищные права населения, являющиеся неотъемлемым элементом всех вопросов жизнедеятельности населения.

Говоря про российские реалии выражения интересов населения, по мнению диссертанта, следует говорить об общественности, обладающей большей степенью активности в своей деятельности. Общественность характеризуется своей неполитичностью, представляющей собой часть общества с активной жизненной позицией, не претендующей на власть, однако способной влиять на проводимую в государстве политику посредством различных институтов50.

В основе общественного самоуправления лежит самоорганизация населения, которая в научной среде может определяться как автономия,

самостоятельность, невмешательство в дела общественные и пр.

«Исходя из его природы, территориальному общественному самоуправлению присущи признаки самоорганизации. Одной из причин

48Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти в зарубежных странах: правовые аспекты. М., 2001. С. 22.

49Джагарян А. В. Общественный элемент муниципального представительства и его влияние на сбалансированность частных и публичных интересов // Юридический вестник ДГУ. 2017. Т. 21, № 1. С. 36–43.

50Ильин М. В., Мельвиль А. Ю., Федоров Ю. А. Демократия и демократизация (раздел учебного пособия) // Полис. 1996. № 5. С. 147.

47

самоорганизации граждан социологи часто называют кризисные ситуации,

когда государство и институты не в состоянии обеспечить порядок или решить возникающие проблемы»51.

Однако под самоорганизацией населения не следует воспринимать спонтанные процессы, в том числе и при случайности возникновения,

самоорганизацию следует расценивать как целенаправленный процесс.

«Для того чтобы самоорганизационная структура появилась,

развивалась и функционировала, необходимо соблюдение определенных условий:

1.Наличие общего интереса у многих людей, который позволяет объединить их в организованную группу.

2.Осознание членами данной группы, коллектива, что совместная деятельность позволит добиться больших результатов в достижении общих интересов, нежели деятельность одного человека.

3.Осознание членами группы того, что их коллективная деятельность будет приносить очевидную пользу для каждого ее члена, а деятельность каждого будет обеспечивать функционирование группы как целого.

4.Согласие членов группы с распределением ролей в коллективе»52.

«По сути, процесс самоорганизации предполагает нарушение симметрии между институциональной и процессной составляющими ТОС.

Институциональная составляющая ТОС призвана формализовать его деятельность, задать определенные границы, включить в единую систему публичной власти. В этих условиях, процесс самоорганизации должен

51 Бондалетов В. В. Территориальное общественное самоуправление как институт непосредственной демократии: условия и проблемы становления // Социальная политика и социология. 2013. Т. 2. № 4. С. 233–241.

52 Бондалетов В. В. Территориальное общественное самоуправление как институт непосредственной демократии: условия и проблемы становления // Социальная политика и социология. 2013. Т. 2. № 4. С. 233–241.

48

обеспечить консолидацию властных и общественных интересов в определенных формально-юридических границах»53.

Ввиду «абсурдности» такого рода самоорганизации следует констатировать факт, что именно эта форма является действенным способом взаимодействия муниципальной власти и местного сообщества.

Все это позволяет сделать промежуточный вывод, что самоорганизация и самоуправление призваны играть важные роли в жизни общества,

компенсируя те области, которые не охвачены соответствующим управлением, в то же время создавая условия для создания управления искусственного.

Таким образом, ТОС следует относить к негосударственному управлению, в основе которого лежит именно общественное самоуправление.

Здесь необходимо разобраться в том, что следует понимать под общественным самоуправлением и самоуправлением местным, в чем их отличия. Так, под общественным самоуправлением, по мнению диссертанта, следует понимать проявление общественной активности, добровольности объединения в целях решения вопросов, ставящихся для решения по инициативе общности людей.

ТОС — в юридическом плане оформленная форма коллективного объединения,

участие в данном объединении носит безвозмездный характер.

В рамках общественного самоуправления следует говорить об общественном участии в управлении делами, к основным функциям которого относится обмен информацией, выявление существующих проблем и иных вопросов, важных для общественности54.

Общественное участие представляет собой непосредственную вовлеченность населения в процесс управления, решения стоящих проблем,

53Безвиконная Е. В. Муниципальная власть как актор социально-политического взаимодействия с территориальным общественным самоуправлением (на материалах практик городских округов) // Вестник Омского университета. Серия : Исторические науки. 2017. № 3 (15). С. 435–444.

54Виноградова Т., Сунгуров А. Гражданская активность и общественное участие // URL: http://hro-uz.narod.ru/civpar1.html.

49

что подразумевает участие населения в обсуждении и принятии важных решений.

Общественное участие в наибольшей степени соответствует содержанию ТОС. Общественное участие подразумевает под собой процесс взаимодействия с властью публичной, что способствует формированию своих моделей такого взаимодействия. В свою очередь, публичная власть выбирает одну из моделей взаимодействия. Так, самоорганизация населения делает доступным социальный капитал, основанный на соседских отношениях,

доверии и т.д., власть в данной ситуации может рассчитывать на заинтересованность решения такой самоорганизацией местных вопросов, а

также на политическую поддержку.

Следует сказать о том, что общественный характер деятельности ТОС не исключает возможности участия и профессиональных служащих в тех областях, которые требуют специальных знаний, в том числе с элементами оплаты55.

ТОС в ходе своей деятельности имеют целью решить вопросы общественного характера, которые имеют непосредственное отношение к жизнедеятельности местного сообщества, в том числе вопросов социальных,

экономических и др. Ответственность ТОС ограничивается рамками добровольно взятых обязательств по решению вопросов местного характера.

Так, ранее упомянутый автор, Ю. А. Дмитриев, говорит о том, что общественное самоуправление представляет собой общественную деятельность, общественное управление делами, которое базируется на самоорганизации56. Данная самоорганизация людей призвана решать под свою ответственность собственные инициативные вопросы в рамках вопросов местного значения.

55	Прохоров В. Г., Кашо B. C. Органы территориального общественного
самоуправления // Государство и право. 1992. № 7. С. 49.
56	Муниципальное право / под ред. Ю. А. Дмитриева. М., 2005. С. 790.

50

В данной ситуации следует согласиться с мнением С. В. Королева,

который понимает под общественным самоуправлением решение гражданами,

проживающими на определенной территории, местных задач в виде управления местными делами57.

Еще одним отличием ТОС от местного самоуправления, а также отличием, показывающим его специфичность, является население,

выступающее в роли субъекта общественного самоуправления. Население муниципального образования зачастую именуется категорией «местное сообщество», упомянутое выше, под которым понимается организация населения в целях решения возникающих проблем. Структуру местного сообщества составляет общественная самоорганизация и институциализация инициатив. Данное понятие применяется как в отношении местного самоуправления, так и в отношении ТОС58.

О тождественности данных понятий говорит Л. А. Нудненко, где единственным отличием в понятиях является то, что понятие «население» обозначает территорию проживания общности людей в отсутствие общих интересов по обеспечению жизнедеятельности, что влечет отсутствие общих мотивов взаимодействия. В свою очередь, понятие «местное сообщество» подразумевает имеющиеся общие интересы, осознание своих прав,

возможности повлиять на ситуацию, а также наличие ответственности за свои действия59. С данным автором солидарны и иные ученые правоведы, в

частности А. А. Уваров, который в населении видел местное сообщество,

имеющее общие цели по обеспечению жизнедеятельности в пределах конкретной территории60.

57Королев С. В. Теория муниципального управления. М., 1999. С. 10.

58Гордиенко А. А. Территориальное общественное самоуправление в местном сообществе : монография. Новосибирск, 2005. С. 12.

59Нудненко Л. А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (проблемы теории и практики) : дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.02. М., 2001. С. 173.

60Уваров А. А. Система местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 2. С. 12.