Диссертация Братцевой Е.А

81

сознания представляет особое значение, связанное, прежде всего, с

возрождением таких прогрессивных традиций, как коллективное лидерство и взаимная поддержка»103.

Отдельно А. В. Федотов упоминает казачьи общины, которые в основном существовали на основе станицы, а высшим органом управления был казачий сход. В обоих случаях решения на сходах принимались квалифицированным большинством.

Также автор говорит о том, что «территориальная община сформировала общинную (коллективистско-индивидуалистическую) психологию общества». В работе автором приведены мнения ученых правоведов того периода, например, Г. В. Плеханова, который говорил о том, что коллективные начала общины были вызваны существующей постоянной опасностью для русских земель.

В своем общинном самоуправлении казачество руководствовалось в большей степени официальным законодательством, а именно «Положение об управлении Донского войска» от 26 мая 1835 г., «Положение об общественном управлении в казачьих войсках» от 13 мая 1870 г. и «Положение об общественном управлении станиц казачьих войск» от 3 июня

1891 г.104 Однако следует сказать, что обычное регулирование общинного самоуправления имело свои отличия.

103Тимофеев Н. С. Соборность и общинность в развитии местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 8. С. 59–65.

104Положение об общественном управлении в казачьих войсках от 13 мая 1870 г. // Памятная книжка Кубанской области на 1874 г. Екатеринодар, 1873 ; Положение об общественном управлении станиц казачьих войск от 3 июня 1891 года // Сборник узаконений и распоряжений Правительства о правах и обязанностях обывателей станиц

Области Войска Донского, об их управлении и о поземельном устройстве / сост. А. Ф. Мишарев. Изд. второе, испр. и доп. по узаконениям, обнародованным по 1912 г. Новочеркасск, 1913 ; Положение об управлении Донского войска от 26 мая 1835 г. // Полное собрание законов Российской империи. Сб. 2. Т. 10. Д. 8163.

82

Это было обусловлено рядом факторов. Так, данные правовые акты не признавали законными никакие традиционные общинные сходы за исключением станичного схода.

«Согласно Положению об общественном управлении в казачьих войсках от 13 мая 1870 г., станичный сход признавался состоявшимся, если на нем присутствовали станичный атаман или его заместитель и не менее половины лиц, имеющих право голоса, а по Положению об общественном управлении казачьих войск от 3 июня 1891 г., на станичном сборе должно было быть уже не менее двух третей лиц, имеющих право голоса…»105.

Данная диссертационная работа представляет безусловный научный интерес, мнение А. В. Федотова, который видит в общине естественную основу не только территориального общественного самоуправления, но и местного самоуправления, ее прототип, несомненно, заслуживает поддержки.

Однако в работе указанного автора упущен главный составляющий элемент, который делал общину общиной — это существовавшая в общине круговая порука.

Во-первых, община во все времена своего существования характеризовалась непосредственными формами управления, выступала субъектом права на общее имущество, а значит, владела им, что не совсем применимо к территориальному местному самоуправлению

Во-вторых, главным, сущностным признаком, ее коллективным началом было не само естественное стремление к объединению, но и всегда существовавшая в общине круговая порука, когда члены общины отвечали друг за друга, о чем диссертантом писалось ранее.

Круговая порука отмечается в качестве одного из существенных признаков общины во многих научных трудах.

105 Краснов Ю. С. Функционирование органов территориального общественного самоуправления по обычному праву у донских казаков во второй половине ХIХ века // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 5 : Юриспруденция. 2010. № 1 (12). С. 37–47.

83

В частности, на наличие круговой поруки в общине указывалось и в Судебнике 1497 г. (ст. 35, 36). Об указании круговой поруки можно найти и в Русской правде в виде выплаты денежной компенсации за совершенное убийство одним из членов общины.

«Возмещали нанесенный ущерб и члены общины, к которой принадлежал преступник, что было рудиментом древнего русского права

(круговая порука), и другие лица, перечень которых был оговорен в указанной книге Разбойного приказа, основанной на нормах Судебников 1497 и

1550 гг.»106.

«В России широкое распространение получил институт круговой поруки, когда обязанность по уплате налогов возлагалась на сельские общины,

а ответственность за взимание податей — на сельских старост, которые не входили в систему должностных лиц, а выбирались общиной»107.

По мнению диссертанта, признак круговой поруки в общине как один из ее главных признаков имеет место и в деятельности ТОС, трансформируясь в самоответственность ТОС за реализацию своих инициатив в области вопросов местного значения. В данном случае диссертант логично исключает ответственность уголовную, которая носит личный характер.

Однако данный институт все же был упразднен в период советской власти108. В этот период местное самоуправление и общественное самоуправление было заменено системой Советов, которые представляли как государственную власть, так и местное самоуправление. Однако следует отметить, что Советы народных депутатов все же были построены на демократических идеалах, в их состав входили различные слои населения,

106Стус Н. В. «Сыск», «суд» и «розыск» в уголовно-процессуальном законодательстве России XV–XVIII вв. // Юридический мир. 2015. № 4. С. 58–63.

107Преступные налоговые схемы и их выявление : учебное пособие / И. Н. Соловьев. 2-е изд. М. : Проспект, 2015. С. 19.

108В современной действительности термин «круговая порука» имеет исключительно негативное содержание и используется в антикоррупционных нормативных правовых актах.

84

включая женщин, за исключением нежелательных элементов (сторонников монархической власти).

Система Советов народных депутатов просуществовала вплоть до

1990 г. С течением времени полномочия данных органов были значительно расширены с учетом интересов государства. Так, Советы контролировали деятельность всех учреждений, согласно территориальному расположению с правом приостановки приказов руководителей таких учреждений.

Также в этот период Советы были наделены значительной материально-

финансовой базой. В этот период к деятельности Советов привлекались все граждане в вопросах местного хозяйства и развития культуры. На базе данных органов создавались различные общественные учреждения, добровольные организации, кружки самодеятельности, которые по своей сути являлись проводником между государством и населением.

В ходе своей деятельности Советы опирались на данные общественные организации. Также параллельно с созданием Советов создаются и органы территориального общественного самоуправления в виде различных комитетов — домовые, уличные, квартальные.

Так, С. А. Авакьян отмечает, что в советский период имели место два вида общественного самоуправления, а именно территориальные и при различных учреждениях.

Непосредственно территориальное общественное самоуправление в России как форма возникает в 80-х гг. ХХ в. в период перестройки общественной жизни109.

Основной функцией таких комитетов стало решение местных вопросов в области коммунального хозяйства, содержание жилищного фонда, иные вопросы социального характера, в том числе вопросы воспитательного характера. Изначально данные комитеты обладали значительной автономией

109 Ларькина А. П., Малый А. Ф. Органы территориального общественного самоуправления. Саранск : Издательство Мордовского университета, 1993. С. 68.

85

в деятельности наряду с материально-финансовой базой. С течением времени комитеты были полностью подчинены Советам.

Руководство деятельностью комитетов осуществлялось посредством партийных комитетов КПСС, а также исполкомами Советов, при которых создавались Советы домовых, уличных и квартальных комитетов. Однако на тот момент стоял вопрос о легитимности деятельности данных институтов самоорганизации, так как деятельность комитетов распространялась на незначительную территорию, а председатель комитета фактически назначался партийным аппаратом.

Такая организация позволила советской власти активно привлекать население к выполнению различного рода общественных работ.

Законодательное закрепление ТОС относится к 1989 г. В данный период был подготовлен законопроект о местном самоуправлении, в том числе и упоминавший ТОС. Данный закон был введен в действие в июле 1990 г.110

В соответствии с данным законом был определен состав ТОС, а также основы его деятельности. Также согласно данному закону определялись территории деятельности ТОС, источники полномочий и финансирования.

По мнению диссертанта, принятие данного закона ознаменовало собой попытку уходящей власти возродить демократические институты в государстве на базе Советов, тем самым попытаться стабилизировать ситуацию в стране.

В соответствии с данным законом органы ТОС включались в систему осуществления местного самоуправления как отдельный самостоятельный элемент.

Через год после принятия данного закона, Президент РСФСР Б. Н. Ельцин принимает закон, согласно которому вносятся соответствующие

110 Закон СССР от 09.04.1990 № 1417-1 (ред. от 23.10.1990) «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Ведомости СНД СССР и ВС

СССР. 1990. № 4. Ст. 267.

86

поправки в Конституцию РСФСР в целях реформирования местного самоуправления.

В дальнейшем следует говорить о территориальном общественном самоуправлении, которое приобретает современные черты, трансформируясь в одну из форм осуществления непосредственной демократии (по мнению В. В. Комаровой, в особую в комплексную форму непосредственной демократии111).

Так, становление общественного самоуправления ознаменовалось принятием Конституции РФ в 1993 г., которая закрепила не только основы местного самоуправления, но и всего устройства государства. В дальнейшем на основе конституционных положений был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»112, который придал общественному самоуправлению современные черты, а Стратегия развития территориального общественного самоуправления в Российской Федерации до 2030 года113 закрепила направления развития института ТОС. Отметим, что Стратегия стала результатом совместной работы институтов гражданского общества, научных работников, депутатского корпуса и практиков.

Правовой статус ТОС будет рассмотрен в следующем параграфе.

Необходимо отметить роль местного самоуправления в обеспечении условий участия граждан в созидательной деятельности по качественному улучшению и развитию мест их проживания и работы, а также свободной

111Комарова В. В. Формы непосредственной демократии в России : учебное пособие. 2-е изд., доп. и перераб. М. : Проспект, 2011. С. 32 ; Комарова В. В. Особенности непосредственного народовластия на местном уровне осуществления публичной власти // Евразийский юридический журнал. 2013. № 11 (66). С. 87–89.

112Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2020) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 23.03.2021) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

113Стратегия развития территориального общественного самоуправления в

Российской Федерации до 2030 года / под ред. В. Б. Кидяева, Е. Б. Шулепова, И. В. Бабичева. М., 2020.

87

реализации выражаемых ими в этом контексте идей и претворению в жизнь решений, принимаемых коллективно с другими согражданами114.

Как можно заметить появление территориального общественного самоуправления в Российской Федерации явилось следствием естественных процессов, происходящих в государстве.

Российская история знает множество примеров непосредственных форм самоуправления, начиная от вечевых собраний и заканчивая появлением таких форм, как территориальное общественное самоуправление.

Непосредственно в основе ТОС лежит самоорганизация граждан, где изначальной ее формой было естественное стремление к объединению для создания условий к существованию — это община в различных ее формах и проявлениях.

Однако нами отмечалось ранее, что в основе общины помимо самоуправления и общественной собственности лежала круговая порука,

которая и была стержнем существования общины. Данный принцип, лежащий в основе, позволял членам общины сосуществовать и преодолевать возникающие трудности на протяжении многих лет.

Принцип круговой поруки нашел отражение и в деятельности ТОС,

трансформируясь в ответственность ТОС за добровольно взятые обязательства, а также ответственности гражданско-правовой в случае признания ТОС в качестве юридического лица в соответствии с уставом.

В заключение предложим следующие выводы.

Во-первых, анализ доктринальных работ и нормативных актов показал,

что самоуправление сопутствовало всем этапам развития России, процветая или приходя в упадок и возрождаясь, в зависимости от исторических условий,

элементы самоуправления сохранялись в различных регионах с условием их специфики. На протяжении развития России примерами общественного

114 Ларичев А. А. Корпоративная модель местного самоуправления: генезис, опыт реализации на примере Канады и его применимость в российских условиях : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2018. С. 17.

88

самоуправления были исторически первая форма вечевое собрание, которое выстраивалось в вертикальную систему подчинения небольших вечевых собраний более крупным (вечевое собрание улицы, конца, общегородское вече); соседские общины в виде улиц и концов; сельские общины; артели,

которые оформлялись как братство и дружины, земское и губное управление.

Можно выделить различные виды и формы самоуправления: территориальное,

производственное, церковное; сословное: традиционное крестьянское,

ремесленное, купеческое, дворянское — его систему составляли губернский магистрат и магистраты городов; казачье самоуправление, где роль высшего органа этого военного демократического самоуправления выполнял военный круг, традиционными были общинные сходы, в том числе станичный сход.

Структуру сельского общественного самоуправления составляли сельские сходы и выборный староста.

Во-вторых, первоисточником для ТОС является община, занимавшая центральное место в жизни крестьянства — основы российского государства.

Община отличалась общественными формами самоуправления, одновременно выступая в роли самостоятельного субъекта права, что сегодня законодательно закреплено для ТОС. Сущность и коллективные начала общины обусловлены естественным стремлением населения к объединению в целях совместного проживания, решения насущных проблем, что и сегодня является основой добровольного создания и деятельности ТОС. Особая черта,

существенный признак общины — круговая порука, ответственность членов общины друг за друга. Сегодня круговая порука трансформировалась в ответственность территориального общественного самоуправления за добровольно взятые полномочия, за реализацию инициатив населения по вопросам местного значения.

89

ГЛАВА 2. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

И ПРАВОВАЯ ПРИРОДА МЕСТНЫХ СООБЩЕСТВ

2.1. Правовые основы деятельности ТОС

Диссертантом ранее делался акцент на тесной взаимосвязи местного самоуправления и института территориального общественного самоуправления, ввиду этого правовые основы деятельности ТОС в нашем государстве в большей степени сходны с такого рода основами, присущими местному самоуправлению.

Так, местное самоуправление как один из уровней публичной власти был закреплен в конституционных нормах, которые относят данный институт

косновам конституционного строя российского государства (ст. 12

Конституции РФ).

Анализ конституционных норм позволяет говорить о том, что в российском государстве признается и гарантируется право граждан на осуществление местного самоуправления, тем самым указывая на то, что данное право выступает одним из важнейших принципов демократического государства, к которому и относится Российская Федерация.

Помимо отнесения местного самоуправления к основам конституционного строя российского государства, Конституция РФ содержит главу, посвященную местному самоуправлению. В данной главе закрепляются основополагающие начала организации местного самоуправления, а также его функционирования на территории страны.

В частности, одной из новелл в Конституции РФ определяется, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют

90

взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории115.

Важным здесь представляется принцип федерализма, присущий нашему государству, так, статья 71 Конституции РФ закрепляет вопросы исключительной компетенции федерации, статья 73 Конституции РФ содержит нормы, посвященные вопросам, относящимся к компетенции государственной власти субъектов федерации. В свою очередь, статья 72

Конституции РФ закрепляет вопросы совместного ве́дения федерации и ее субъектов, куда, в частности, относится регулирование общих начал организации системы органов публичной власти в стране, к которым относится и местное самоуправление.

Основу правового регулирования организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации составляет Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»116 (далее ФЗ «Об общих принципах…»). Положения данного закона по большей части направлены на конкретизацию конституционных норм, посвященных институту местного самоуправления. В то же время следует отметить, что нормы данного закона закрепляют ТОС как одну из форм непосредственного осуществления местного самоуправления, а также участия населения в осуществлении местного самоуправления (ст. 27 ФЗ «Об общих принципах…»).

В свою очередь, следует отметить, что согласно ч. 11 ст. 27 ФЗ «Об общих принципах…», правовое регулирование организации и реализации ТОС на территории муниципального образования определяется данным

115 Ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 01.07.2020 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2020. № 31. Ст. 4398.

116 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2020) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 23.03.2021) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.